鐵路建設項目環保驗收制約因素分析

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1概述

建設項目竣工環保驗收是國家建設項目環境管理要求，大型建設項目竣工驗收前都要單獨組織專項環保驗收，以考核建設項目是否達到“三同時”環境保護制度的要求。原鐵道部根據國家環境保護行政主管部門的要求和相關法律、法規的規定，于上世紀九十年代中期已在新建、改建鐵路建設項目竣工驗收中包含環境保護設施驗收等方面的內容，從2001年開始，新建、改建鐵路建設項目竣工環境保護驗收工作全面開展，逐步形成了完整的驗收體系和驗收調查方法，多條鐵路通過環境主管部門驗收。近年來，隨著我國高速鐵路發展，投入運行的里程不斷增加，針對這一情況，原鐵道部計劃司以鐵計(2012)264號文印發《高速鐵路環境保護、水土保持設施竣工驗收工作細則》，在建設項目開通前，增加環水保靜、動態驗收環節，對促進環保驗收工作起到積極作用。

2存在的主要問題

近幾年，特別是2012年以來，通過竣工環境保護驗收的鐵路建設項目難度越來越高，綜合分析，造成這種現象的主要因素如下。

2.1工程變更因素

2.1.1涉及生態敏感區變更

鐵路建設項目通常在可研階段完成環境影響評價工作，個別項目在后期選址、選線時工程發生了變化，線路穿越環境敏感區，相關手續不完備，難以組織驗收。

2.1.2設計因素

2.1.2.1設計未完全落實環評批復措施

受多重因素限制，造成聲屏障、隔聲窗等環保措施在設計階段有所調整，沒有全部落實環評所提要求，造成實際施工中難以實施到位。這部分項目集中在2010年前建成投入試運行的項目。

2.1.2.2設計的措施在工程中難以實施

因環保設計與工程設計技術條件不匹配等原因，環評提出的措施在實際施工中未落實。主要是橋梁聲屏障措施與橋梁梁型、橋梁載荷不匹配，聲屏障實施后影響運營安全;線路通過野生動物保護區應采取的以橋帶路措施受地基抬升影響造成工程土石方變化大，未及時變更措施。

2.2環評因素

一些建設項目環評報告提出的措施不切實際，設計難以落實。例如環評提出通過水源保護區橋梁應采取封閉橋面系、收集橋面雨水、引流、橋梁兩端設集水池，確保飲用水源安全措施，這類措施在混凝土結構橋可行，但鋼梁橋難以實施，有些環評單位對于鋼梁橋還要機械的提出，造成設計難以落實。

2.3責任主體

30m拆遷問題，即距離鐵路外軌中心線30m內噪聲敏感建筑物拆遷問題，是困擾鐵路環保驗收的主要因素之一，實施難度大，因為它牽涉土地確權、土地規劃、拆遷資金配套、責任主體界定、后期管理等一系列問題，非單一的環境問題。尤其對于一些建設時間跨度比較長的項目，一方面建設經費已經清概完畢，另一方面隨著經濟快速發展，沿線敏感點發生顯著變化，難以實施。

2.4標準因素

通常，污染物排放，對應不同的環境功能區，其排放標準限值是不同的，對于噪聲污染，存在排放標準與聲環境質量標準同時執行的問題，排放標準達標，還要同時滿足功能區達標，實際實施過程中困難很多。這是因為，盡管鐵路建設項目針對沿線超標噪聲敏感點采取拆遷、改變建筑物使用功能、設置聲屏障、安裝通風隔聲窗等措施，但對于沿線聲功能區噪聲影響水平并沒有根本的改變。并且按照功能區標準組織驗收，常常出現四類區達標，二類區超標的異常情況。

2.5驗收控制條件

2.5.1“以新帶老”的執行原則

以新帶老，對于噪聲治理實施難度較大，因為噪聲貢獻量非單一主體。鐵路項目通常采用控制噪聲貢獻量指標，以既有聲環境噪聲影響水平不惡化或改善為治理原則。若調整為功能區達標要求，則難以實施。例如某新建鐵路與既有京廣鐵路并行，既有線為主要噪聲源，盡管新建線噪聲超標貢獻量(晝間0.2～1.0dB，夜間0.3～1.2dB)，且新線在建設過程中，采取了線位優化、擴大拆遷范圍、搬遷編組站、取消貨運、增加聲屏障等一系列措施，使超標敏感點聲環境質量較環評階段改善了2.0～3.0dB，但是以達到聲環境功能區質量為驗收標準，則還應采取進一步的整改措施。進一步措施只能是治理社會區域噪聲、既有線噪聲，而社會區域噪聲包括城市道路、輕軌等噪聲源，很難實施。

2.5.2工程建設內容調整后驗收范圍的控制

對于工程變更、主體工程建設范圍縮減的項目，工程變更后，工程投資、環保投資隨之調整，未實施工程區段，工程造成的環境影響不再發生，如果驗收階段機械的對比環評執行驗收考核，項目很難通過驗收。

3建議

3.1完善法律程序

針對個別項目在后期選址、選線時工程發生了變化，工程變更后，線路穿越水源保護地、自然保護區等環境敏感區，或在保護區內設置了法律不允許的設施，要對照相關補充環評文件要求，進行梳理，構成補充環評條件要求，要及時編制補充環評報告，完善法律程序。

3.2梳理設計文件

核實設計文件，理清環評措施在實際工程中未落實原因，沒有充分依據的，應按照環評要求補充設計、補足措施。對于因為工期制約，環評提出的措施在實際施工中未落實項目，如聲屏障措施、線路通過野生動物保護區應采取的以橋帶路措施、水源保護區保護措施等，征詢環境主管部門意見后，采取必要的替代措施或展開后評估，評估實際環境影響是否可以接受，而不應擱置不理。對于工程難以落實的措施，如通過水源保護區鋼梁橋應封閉橋面系、收集橋面雨水、引流等不切實際的措施，應變更措施或取消。對于實施后不具顯著環境效益的措施，如橋面系封閉、雨水收集措施，在環評階段不宜提出，或報請環評審批部門給出明確意見。

3.3理順標準

鐵路噪聲宜執行排放標準為主的原則，對應不同功能區執行不同排放控制標準，控制污染源強，也有利于推動機車車輛、軌道、減振降噪技術進步。對于噪聲污染排放，可有效規避排放標準與環境質量標準同時實施，排放標準達標，功能區超標問題。并進一步明確30m內聲敏感點對標問題。

3.4統一噪聲功能區劃

現階段鐵路沿線聲功能區劃分，常出現四類區達標，二類區超標的情況，污染嚴重的不采取措施，受噪聲影響程度輕的反而上措施的狀況出現。因此建議按照聲傳播規律調整功能區劃，并盡可能全線統一規劃。一個新的項目規劃建設后，意味著新的交通廊道形成，交通廊道兩側聲環境功能區應隨之調整，不宜維持原來的聲環境劃分。

3.5明確責任主體

對于環評批復“30m以內的聲環境敏感目標應結合工程征地和城鎮規劃建設遷出或改變使用功能”要求，應進一步明確工程紅線外拆遷的執行責任主體，便于責任落實。

3.6驗收條件統一

對功能區超標的噪聲敏感建筑物，工程已經實施了拆遷、改變建筑物使用功能、設置聲屏障、安裝通風隔聲窗等環評要求的措施，在驗收階段應予通過驗收。

3.7明確鐵路噪聲“以新帶老”控制原則

對于鐵路噪聲“以新帶老”措施的落實，應采用控制噪聲貢獻量指標，以既有聲環境噪聲影響水平不惡化或有所改善為噪聲控制原則。不宜以功能區達標進行考核。否則，受多種聲源影響的項目，責任主體不明，治理難度大。

3.8工程變更后調整驗收范圍

對于工程變更、工程建設內容調整的鐵路項目，工程造成的環境影響已經消失，環保投資也會取消，實際工程難以實施。驗收過程中，依據工程實際變化情況，對驗收工程范圍做出相應調整。如果發生重大工程變更，應對照2015年6月環保部的“環辦［2015］52號《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單》”，梳理變化情況，必要時進行補充環評報備后進行驗收。

4結束語

鐵路作為重要的生態影響類建設項目，建設周期長、社會關注度高，建成后依法運營，是管理要求、運營需求，因此，推進鐵路建設項目竣工環保驗收工作，是構建和諧鐵路運營環境的重要因素之一。

作者：張秀華 單位：中國鐵道科學研究院節能環保勞衛研究所