公證體制改革探討論文

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摘要:公證權(quán)本身不同于行政權(quán),又有別于司法權(quán),其身份“準公權(quán)”的特性要求應設立不同于行政和司法體制的獨有體制。現(xiàn)行的公證體制有悖于公證的自身特性,已滋生了種種弊端,因此對其改革已是勢在必行。

關鍵詞:公證權(quán);性質(zhì);公證體制;改革

1公證的性質(zhì)探討

公證顧名思義就是“公權(quán)作證”或“以國家名義證明”。公證的產(chǎn)生,是國家權(quán)力順應社會的發(fā)展,介入市民、社會經(jīng)濟和社會效益的產(chǎn)物,使得原本屬于民間信用保證機制的證明活動印上了國家的烙印,同體現(xiàn)國家權(quán)力意志的行政權(quán)、司法權(quán)相比,公正權(quán)有著自身不同的特性。

1.1公證權(quán)不同于行政權(quán)

行政權(quán)是國家對社會公共事務進行管理的活動,與公證權(quán)相比,雖然都是以國家的名義行使權(quán)力,但兩者的不同之處顯而易見。從服務的對象和存在的目的來看:行政權(quán)的行使是出于社會綜合管理的需要,目的是為了維護社會公益,為大眾服務,實現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;而公證權(quán)則是在當事人的申請下對特定的行為或事物的真實性、合法性提供證明服務,其服務對象具有個別性、單一性。從行使方式上看:行政權(quán)在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)自主行事,無需當事人的申請;而公證權(quán)的行使則只有在相對方的申請下國家才能夠提供公證服務。從行使內(nèi)容上看:行政權(quán)所涉及的范圍極為廣泛,其行使結(jié)果往往改變了當事人之間已有的權(quán)利義務法律狀態(tài);而公證權(quán)所涉及的范圍只有證明權(quán)這一項內(nèi)容,其行使結(jié)果不會變更當事人之間的權(quán)利義務關系,只是以國家的名義進行認可和證明。從行使程序上看:行政權(quán)的行使是以命令——服從為物證的,行政機構(gòu)之間互相隸屬,下級機關對于上級機關的指令必須服從,沒有獨立的自決權(quán);而公證權(quán)是一種證明活動,要求對所證明的對象的真實合法性進行獨立的、自主的判斷,因此,公證權(quán)要求公證機關應當是獨立的。

1.2公證權(quán)不同于司法權(quán)

司法權(quán)是國家審判機關以第三者的身份對爭議之間的糾紛進行判定,并以國家的名義作出裁判的權(quán)力。司法權(quán)與公證權(quán)有很多相似之處:都是一種判斷權(quán),都要求國家將這種權(quán)力賦予給個人而不是機構(gòu);都要求行使權(quán)力的主體是獨立公正的;都是依當事人的申請而行使;都是以國家的名義行使權(quán)力等。但兩者的不同點也是顯而易見的。從管轄的對象上看,司法權(quán)所解決的是當事人之間的權(quán)利義務紛爭,并依權(quán)對之進行裁判;公證權(quán)則只對權(quán)利義務關系已確定的事宜進行公證,對權(quán)利義務處于不確定狀態(tài)的糾紛則不予公證。從行使的結(jié)果看,司法權(quán)將當事人之間不確定的權(quán)利義務關系變成確定的,改變了當事人之間已有的權(quán)利義務法律狀態(tài);而公證權(quán)則只是對當事人之間已存在的權(quán)利義務狀態(tài)進行了確認。從行使的效力來看:司法權(quán)代表了國家和社會對當事人行為的最終評價,具有最終的法律效力;而公證的結(jié)果在司法中可能受到司法權(quán)的審查,如果明顯錯誤,則可能受到司法權(quán)的否定。顯然,司法權(quán)的效力高于公證權(quán)。

基于上述分析,公證權(quán)作為一種“權(quán)”,既不同于行政權(quán),又有別于司法權(quán),與立法權(quán)更是大相徑庭,是獨立于三權(quán)之外的一種“權(quán)”。公證權(quán)作為源自民間并服務于民事活動的一種權(quán)力,更多地體現(xiàn)了其自身所具有的民間性、服務性、中介性,而不是它的公權(quán)性、強制性,充其量也僅是一種“準公權(quán)”,針對這種特性身份,相應的也就要求建立起既不同于行政體制,又有別于司法體制的公證體制。

2我國現(xiàn)有公證體制存在的問題

我國公證體制是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的,我們對公證權(quán)的認識存在許多局限,例如:將之作為國家行政權(quán)的一部分,相應地公證機關也是作為國家司法行政管理機關的一部分,公證權(quán)的分配僅分配給公證機關,而非具有獨立判斷力的公證人員個人。這種觀念與做法扭曲了公證的本來面目,尤其在市場經(jīng)濟時代,錯位更加明顯,舊的公證體制的種種弊端也得以顯露。

首先,按行政級別、行政區(qū)劃分設置帶有濃厚行政色彩的四級公證機構(gòu)模式,模糊了公證在市場經(jīng)濟中中立行為的特性,從而影響了公證職能的充分發(fā)揮。公證作為一種信用強化和保障機制,其地位決定了必須要保證公證權(quán)行使者的公證性、獨立性和可信性。而在現(xiàn)行體制下,公證機關的直接領導機構(gòu)是各級國家司法行政機關,作為行政權(quán)的一個重要特征就是命令與服從,這與公證機構(gòu)應有的獨立性的矛盾是顯而易見的,而缺少了獨立性的機構(gòu),其作出的公證性是令人懷疑的。[1]

其次,現(xiàn)行公證體制是以行政區(qū)劃為基礎的管轄體制,使得公證這種民間性質(zhì)的法律服務受到人為的地域分割,嚴重束縛了公證多元化、多方位滲透于市場經(jīng)濟各個領域的法律服務功能,制約了市場經(jīng)濟條件下公證機構(gòu)的平等競爭,不利于公證事業(yè)的整體發(fā)展。[2]從另一個方面來看,這種體制也沒有體現(xiàn)公證服務的經(jīng)濟便民原則,不符合市場經(jīng)濟體制下對公證的速度效率要求。

再次,現(xiàn)行公證權(quán)統(tǒng)一賦予公證機構(gòu)而不是公證人個人,這就人為地割裂了權(quán)責的統(tǒng)一性和一致性。公證作為一種證明活動,也是對行為或事實的合法性、真實性進行審查和作出評判的活動,這一活動只有具備獨立思考和判斷能力的自然人才能夠作出。在公證活動中,公證的對象——各種文書、行為的真實合法性,也是公證人員在經(jīng)過審查、分析、判斷之后作出的公證結(jié)果。這種評判的權(quán)力由公證人員來行使,相應的責任也應由公證人員來承擔。但現(xiàn)行公證體制下公證人員行使著公證權(quán),而自身卻沒有獨立的公證權(quán);公證機構(gòu)不能行使公證權(quán),卻要承擔錯證的法律責任。這種權(quán)責的人為割裂本身就是一種悖論。

3對我國公證體制改革的若干建議

鑒于現(xiàn)行的公證體制不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,那么對公證體制進行改革顯然是眾望所歸、勢在必行了,但如何改革,改革的方向是什么,理論和實務是見仁見智、莫衷一是。筆者認為,對現(xiàn)行公證的改革,必須立足于現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的時代要求,立足于公證在市場經(jīng)濟中其固有的特性,建立起新型的適應社會發(fā)展的現(xiàn)代公證制度。第一,公證制度必須體現(xiàn)公證的民間性、服務性。這就要求首先將公證行為介定為為市場經(jīng)濟民事交往服務的中介行為,這就要求公證制度要遵循民事活動中的基本原則:誠實信用、等價有償。要樹立起“為當事人服務”的思想。第二,公證制度必須體現(xiàn)公證的獨立性和公正性。這就要求作出公證行為的主體必須能夠依靠自己的思考獨立的作出判斷,而不服從于其他組織和個人的指令和干涉。這就要求公證主體必須自己獨立地承擔其錯誤行為的法律責任。第三,公證制度必須體現(xiàn)公證的權(quán)力性、權(quán)威性。公證不是一種單純的證明活動,它不同于“私證”之處就在于,公證是代表國家,以國家的名義為當事人提供法律服務,公證必須符合國家法律法規(guī)的要求。同時,對公證權(quán)的授予,必須經(jīng)過嚴格的考核,只有符合享有和行使這一權(quán)力的人才能代表國家從事公證活動。第四,公證活動必須體現(xiàn)“以人為本”的要求。“以處為本”的體制違背了公證的自身特性,公證作為一種證明活動,其權(quán)力的行使主體只能是自然人。新的公證體制要求將公證人員從公證機構(gòu)中獨立出來,回歸公證本身的固有特征。

就具體制度而言,我國公證體制應在這些方面進行改革:在公證機構(gòu)的設立上,將現(xiàn)行司法行政機關管理下的公證機關獨立出來,成立市場機制下完全獨立執(zhí)業(yè)的公證人事務所,對社會提供公證法律服務;在公證機構(gòu)的管轄上,打破依行政區(qū)劃分進行管轄的體制,在全面考慮各地經(jīng)濟發(fā)展情況和公證市場需求的前提下,批準成立公證人事務所。公證人事務所的公證服務范圍不受地域限制。這樣既可建立起行業(yè)的競爭機制,提高公證行業(yè)整體的服務水平,又可避免行業(yè)的過度競爭出現(xiàn)的種種負面影響,有利于公證業(yè)的平衡發(fā)展;在公證權(quán)的授予上,改“以處為本”的方針為“以人為本”,將公證權(quán)賦予具有法定資格的公證人,由公證人行使這一權(quán)力并獨立承擔相應責任,保證了公證權(quán)的權(quán)責統(tǒng)一,這樣有利于建立起公證的激勵約束機制;[3]在公證的責任承擔、錯證追究機制上,實行公證的責任保險制度,要求每個公證人和公證人事務所在執(zhí)業(yè)時必須繳納一定的保證金,以分擔其在執(zhí)業(yè)中出現(xiàn)的錯證責任[4];在公證的管理上,改變行政管理垂直領導體制,變成以行業(yè)自治為主、行政指導為輔的雙重管理模式。

參考文獻

1葉自強.公證機構(gòu)設置問題探討[C].見:民商法論叢(第二卷).法律出版社,1994

2張?zhí)屹F.公證管轄改革勢在必行[J].中國公證,2000.3:31～32

3王士剛.建立“以人為本”的公證制度[J].法學雜志,1999.1:51～52

4葉自強.現(xiàn)代公證制度應用研究[M].中國民主法制出版社,1997