社會保險稅模式管理

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一、納稅人覆蓋面的確定

確定社會保險稅的納稅人，理論界基本上達到共識。主要分歧是涉及兩個問題的討論：一是農村是否納入征稅范圍；二是城鎮(zhèn)納稅義務人是否應包括黨政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位。

對農村是否納入征稅范圍持肯定意見的比較少。社會保障制度實施的兩個最重要的原則是普遍性和公平性。就社會保險稅性質而言，征稅的范圍應該傾向于更寬泛的覆蓋面，即要求在全社會普遍實施，使所有的勞動者都能得到保障，這也體現(xiàn)公平。從國外的情況來看，各國在開征社會保險稅之初，都有一定的征稅范圍限制，不能做到籌資和支付的普遍性。目前我國農村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，一些地方已經(jīng)十分富裕，一部分地區(qū)比較貧窮，甚至還沒有解決溫飽問題。對于這些地方來講，更重要的是脫貧、解決溫飽問題，而不是社會保險問題。對于農村的社會保障問題，可以考慮建立全國農村貧困救濟基金，從農村稅收積累所得。經(jīng)濟條件比較好的地方，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為單位建立統(tǒng)籌式的區(qū)域性社會保障制度，待有條件建立普遍的社會保險制度之時，自然把征稅范圍擴展到農村。因此，基于這種經(jīng)濟二元性突出和管理水平局限性的考慮，暫不能把純粹的農業(yè)勞動者（農場除外）納入社會保險稅納稅義務人范圍。

對于黨政機關和實行全額預算的事業(yè)單位應不應該納入納稅義務人范圍的問題，有學者認為，黨政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位，沒有經(jīng)濟收入或其收入不能滿足其實際支出需要，如果對其征稅，實際是對財政支出征稅，這是毫無意義的。也有另一種觀點，認為我國的黨政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位的工作人員，基本上都享受著國家養(yǎng)老和公費醫(yī)療。但正是這種“國家統(tǒng)包”型的辦法成為我國社會保障制度改革的動因之一。同時，若不對黨政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位征稅，必然會呈現(xiàn)出社會保險稅的不公平，并對其他納稅人心理產生不平衡，從而加大征稅的難度。因此，從保持稅制的規(guī)范性和公平性考慮，城鎮(zhèn)納稅人應該包括黨政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位。其實在美國，聯(lián)邦政府對公務員也是要征收社會保險稅的。

二、征稅對象的確定

根據(jù)國際慣例，社會保險稅的征稅對象應為納稅人的工薪收入。我國目前社會保險稅的征稅對象是企事業(yè)單位的工資支出與職工個人工資收入。因此，必須對工薪作出準確、規(guī)范的界定。

工薪的界定直接關系稅基的確定。其確定依據(jù)有二：首先要考慮稅收收入，應盡可能寬一些；同時，也要考慮征管的便利，要具有可操作性。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家的社會保險稅稅基寬于個人所得稅的稅基，即不實行個人所得稅的抵扣項目。而且他們在計算個人應稅收入時，不僅要計算貨幣工資，還要計算“附加福利”。所謂“附加福利”是指雇員獲得的除貨幣工資和薪水以外的所得利益，如雇主提供的汽車、住宿、休閑工具、培訓開支等。

從我國的情況來看，一個比較實際的選擇，是以1998年9月國務院批準的國家統(tǒng)計局規(guī)定的工資總額統(tǒng)計項目為稅基。這樣稅基可以擴寬，同時也可以對稅收收入進行實時預測和評價，為征收提供了現(xiàn)成的依據(jù)。

關于社會保險稅的稅基是否需要設置上限或下限的問題至今尚有爭論。就基本養(yǎng)老保險而言，在過去繳費體制下，設置了上限和下限，一種觀點認為應當沿襲這種做法。但另一種觀點認為，應稅工薪收入應是職工的全部工薪收入，在與個人賬戶相結合的前提下，比較合適的選擇是既不設上限也不設下限。

三、稅目、稅率的確定

在《勞動法》規(guī)定的五個社會保險險種中，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險涉及的人群范圍廣，與廣大人民群眾的最切身利益直接相關，涉及的基金金額也最大。社會保險稅的開征應重點解決城鎮(zhèn)勞動者共同的基本養(yǎng)老、失業(yè)及醫(yī)療保險需要。這三種險種的實施直接關系社會穩(wěn)定，同時也考慮到目前國家經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)承受能力，因此，應該將當前征收社會保險稅的對象確定為基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險三個基本險種，亦即將基本養(yǎng)老保險

費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費合并，統(tǒng)一改征社會保險稅。

從稅率的設計原理上講，社會保險稅率的確定應以社會保險基金的支出需要和納稅人的承受能力進行測算。在發(fā)達國家，社會保險稅的稅率一般都要經(jīng)過科學精密的計算得出。受經(jīng)濟發(fā)展水平低和測算體系不完善等條件的影響，我國制定具體稅率時計算和論證很難做到十分精密和科學，經(jīng)驗指標通常占很大比重。根據(jù)各國經(jīng)驗，社會保險稅開征時總體稅率水平低一點，隨著稅目的拓寬，稅率再逐步提高，以免出現(xiàn)像西歐高福利國家那樣形成過高的稅收成本，而限制就業(yè)和影響產品的國際競爭力；但也不能太低，以避免增加收支矛盾，增加政府承擔的風險。結合我國實際，考慮到社會保險稅要從現(xiàn)行社會保險費征收體制的基礎轉換過來，保證平穩(wěn)轉換是一個必須考慮的問題，況且在目前情況下，超出現(xiàn)有納稅人的稅負水平的空間十分有限。因而較為穩(wěn)妥的辦法就是將現(xiàn)行社會保險費率繼承下來。

稅率形式的采用大部分國家采用比例稅率，即在規(guī)定的稅基限額下適用一個稅率；但也有少數(shù)的國家認為社會保險稅是個人所得稅的一個分支，具有調節(jié)個人收入水平的功能，應采用累進稅率，即根據(jù)工薪收入的不同級距設置不同稅率。其實，社會保險稅只是一種為實施社會保障制度籌集資金的形式，是專稅專用，權利與義務相匹配的特殊稅種，在性質上與個人所得稅不同。因此，考慮到社會保險稅的性質和本著征稅簡便、降低稅收成本的原則，社會保險稅的稅率形式應確定為比例稅率。根據(jù)我國國情和緩解社會分配不公等政策要求，減少社會保險稅的累退性影響，應以實行分類稅率制為宜。根據(jù)不同稅目特點實行分類稅率制有利于政府更為準確地把握基金的收支控制，有利于社會保險基金的管理和運營，并能體現(xiàn)“專稅專用”的要求；納稅人繳稅時知道繳稅后享受的保障權利，更有利于增強人民群眾對社會保險稅的依賴和支持。同時，也有利于政府對社會保險稅更為靈活的調整。