事業單位財政補助

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【摘要】隨著國家對事業單位改革的深入，必然要求對事業單位的財政供給方式進行改革，所以，需對事業單位財政補助范圍重新界定問題進行研究。本文把理論分析和可操作性結合起來，分析了不同行業事業單位財政補助的實際問題，探討了財政對事業單位的經費供給模式和促進其發展的財政政策。

事業單位，國際上較為規范的說法叫做公共機構，就是為社會提供公共產品和公共服務的機構。設立公共機構的目的是為社會全體公眾的利益服務，以保證每個公民都能公平的享受到最低限度的文明成果。經典的公共機構包括公共機構制定部門，即政府部門；附屬于政府部門的公共政策的執行部門，即我國的事業單位。我國的事業單位是指國家為了社會公益的目的，由國家財政舉辦的或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位主要有3個特征，第一是公益性，第二是國家給予經費，第三是不以盈利為目的。目前地方事業單位情況比較復雜，有比照公務員系列管理的事業單位，也有行使部分政府行政職能的事業單位，還有社會公益型事業單位、準公益型事業單位和經營型事業單位。我國財政補助事業單位的管理政策是：核定財政對單位的經費定額補助總額，實行包干管理，增人不增經費，減人不減經費。除政策規定的工資、年終一次性獎金外，允許單位將財政核定的包干經費結余額以及預算外收入，其他收入節約按一定比例納入工資總額，用于職工個人的收入分配。

一、事業單位財政補助的現狀與不足

（一）事業單位財政補助范圍不易確定

要界定事業單位的財政補助范圍，必須根據公共財政的原則去制定劃分標準。一般來說，財政補助范圍僅限定在具有社會公益型和準公益型的事業單位。對社會公益型和準公益型事業單位，要重新進行合理分類，按非營利性和公益程度確定財政補助范圍。但是，對事業單位進行科學分類，實際上公共財政理論同實踐相結合的難度相當大，尤其是我國事業單位群體龐大、錯綜復雜、屬性不一，加之涉及到各單位切身利益，各單位的主管部門都從本部門的利益出發，不愿減少自己所屬事業單位的補貼，更增加了科學界定的難度和阻力。

（二）事業單位財政補助范圍和事業單位改革滯后的矛盾

一是經費改革與機構人員改革緊密相連，事業單位存在的問題必須通過改革去解決。從現在的事業經費來看，人頭費占的比重很大，是改革的重點，必須先減員，才能削減人頭費，從而減少事業經費，否則削減財政補助依據不足。目前政府機構改革中有一部分人被分流安排到所屬事業單位，無形中增大了界定財政補助范圍的難度。二是經費的改革必須與其他改革措施相配套。在其他改革未跟上的情況下單方面削減財政補助屬“孤軍深入”，很難成功。除事業單位機構改革外，社會保障、醫療保險等改革也必須緊密配合，否則，改革可能引起震動，不利于社會穩定。

（三）事業單位協調發展和各地財力狀況不一的矛盾

我國各地區生產力發展水平不均衡，財力狀況存在很大差異，各地區財政支持事業發展的力度和財政補助范圍有所差別。在財力充裕的省份、地區，某些事業單位可能被界定在財政補助范圍之內，而在財力拮據的省份、地區，同樣的事業單位可能被界定在財政補助范圍之外。同樣是提供公共服務，各地財政支出水平、力度不一，有失公平原則，可能會引起一些矛盾。特別是如何解決法定增長項目過多與削減財政補助的矛盾，在有些省份表現得尤為突出，如農業、科技、教育等事業發展的法定增長給一些財政比較困難的省份造成很大支出壓力，這一現象在某些縣市表現得更為突出，財政支出缺口較大，財政平衡難度加重。在界定事業單位財政補助范圍時還必須考慮區域性因素、生產力水平和財力水平差異，財政補助范圍應有所區別，但不宜過大。二、事業單位財政補助模式改進的對策

（一）科學制定事業單位的分類標準與補助范圍。

事業單位改革的總體思路是：除少數由財政補助外，大部分要推向市場，停止財政補助。這樣，可劃分為若干種情況區別對待：

1.對由國家興辦的完全社會公益性、福利性事業單位，在合理布局、調整結構、定員、定崗、定編的基礎上，財政按維持其正常發展的需要給予相應的補助。應由財政補助的事業單位，要本著事業發展需要與財力供給可能相結合的原則，按照零基預算管理辦法，科學合理制定事業發展計劃，安排財政經費預算，以實現社會效益的最大化。

2.對國家興辦的收入比較穩定，又具有較大公益性和福利性的事業單位，財政可根據國家事業發展計劃和單位收支情況給予適當補助。由財政補助部分經費的事業單位，要根據目前狀況和發展趨勢，恰當制定經費自給水平，盡量減輕財政負擔。

3.同一事業性質不同類型單位，也要區別對待，制定明確的分門別類政策，便于規范運作。對科學研究單位，屬于基礎性研究的，在精減人員的情況下，其人員經費、公用經費由財政補助；屬于技術開發性的，可以考慮并入企業或轉為科技開發性企業；屬于應用性研究，其大部分成果可以直接應用于生產、生活作為商品銷售的，只選擇認為必要的科研項目給予恰當的經費補助，不再補助一般經費；中高等專業教育除師范以外，財政根據財力可能和單位自立能力確定補助一定比例和特定項目；中技教育大部分由企業舉辦，部分必須政府集中舉辦的，財政只補貼初始階段的建設投資，日常費用靠市場辦法解決。

（二）新的事業單位財政管理模式，要建立經營型事業單位轉軌改制逐步退出機制

按照公共財政理論和政事、事企分開的原則，本著政府與市場職能分開的指導思想，應由市場配置資源的領域，財政要盡量逐步退出。退出的主要思路：

1.在退出范圍上采取分類劃定的辦法。對財政始終不給予補助經費的單位，可先轉軌改制；對給予部分財政補助的單位，要為逐步轉軌改制創造條件，確定具體的時間表，逐步改制為規范的公司制企業，完全退出事業單位行列。

2.在退出時間上統一進行規劃。由于經營型事業單位經營收人水平不同，可以按行業或具體單位劃分為不同收入層次，分若干年逐步退出財政補助和事業單位范圍。

3.在財政補助上采取遞減方式。為了鼓勵所有經營型事業單位增收節支的積極性，除未核定財政補助的單位外，原核定的財政補助三年遞減為三分之一后，全部作為事業發展基金，滾動使用。

4.在管理方式上實行企業化轉制。經營型事業單位要從實際情況出發，自主選擇改革方式，實行企業化轉制，整體或部分進人企業，原則上不強求統一模式。一般可分為三類情況區別對待：對有穩定收人來源，能夠自收自支、自負盈虧、有條件進入市場的可轉為企業；對雖有穩定收入來源，但目前不能夠自收自支、自負盈虧、條件尚不具備轉為企業的，要逐步提高收入水平，創造轉制條件，待條件成熟時，再分期分批通過轉為企業或進入企業等方式向企業化轉制；對有一定收人來源，但在短期內不可能自收自支、自負盈虧、不具備轉為企業條件的，可實行企業化管理，暫時不改變事業單位性質，待條件成熟時再轉為企業。

（三）加強財政對事業單位機構編制的宏觀管理是治本之策

事業單位機構和編制的非正常膨脹的起因之一是因為有其存在的資金渠道。加強對事業單位編制的宏觀管理，切斷所有超編機構和人員的資金來源，其存在就難以成為現實。要在界定事業單位財政補助范圍的基礎上，建立事業單位編制的預算約束機制，研究制定對財政供養人員實施總量控制以及人員編制與可用財力掛鉤的辦法，把財政補助事業單位的編制控制在與國民經濟發展水平相適應的范圍內，由財力來決定編制。一方面，人員編制由財政、人事、編制部門三家一起研究，報本級人民代表大會備案，不可隨意突破；另一方面，財政對事業單位實行編制、經費雙向控制辦法，協同有關部門，認真核定編制和經費，對超編人員堅決停止財政補助，并輔之于節編有獎、超編受罰的激勵措施。