非稅收入管理建議

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【摘要】非稅收入是政府收入體系的一個有機組成部分。我國非稅收入管理的突出問題是數(shù)額大,征收主體多元化,管理監(jiān)督的法制建設(shè)滯后。文章在分析非稅收入管理存在問題的基礎(chǔ)上提出了建立健全法制監(jiān)督機制,明確監(jiān)管部門的職責(zé)及相互關(guān)系,將政府非稅收入納入財政預(yù)算體系,完善“綜合預(yù)算”等加強非稅收入管理與監(jiān)督的對策。

【關(guān)鍵詞】非稅收入；管理；監(jiān)督

隨著財政改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，預(yù)算外資金管理已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉嵌愂杖氲墓芾?，但是非稅收入的管理與監(jiān)督等方面，還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。本文就非稅收入的管理與監(jiān)督，談一些粗淺的認識。

一、非稅收入管理方面存在的問題

由于非稅收入管理是隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入和公共財政框架的逐步構(gòu)建，在預(yù)算外資金管理基礎(chǔ)上形成、演變和發(fā)展起來的，還缺乏嚴格、科學(xué)、有效的管理方法。目前非稅收入管理中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對非稅收入管理與監(jiān)督的認識不到位

一些部門、單位甚至領(lǐng)導(dǎo)同志往往對政府非稅收入的管理與監(jiān)督?jīng)]有足夠的認識，把預(yù)算外資金視為單位自有資金，似乎非稅收入不是正規(guī)的財政收入，政府不必調(diào)控，財政無須管理，割裂了管理與監(jiān)督的必然聯(lián)系。從財政部門來說，重分配輕監(jiān)督、重收入輕支出，忽視了對整個非稅收入資金流程過程的監(jiān)督，從而使得我國對非稅收入財政監(jiān)督體系的建設(shè)長期處于低水平，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的管理要求。

（二）管理機制不健全、管理范圍不到位

1.管理機制不健全。一是非稅收入管理沒有一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)。1996年以來，隨著預(yù)算外資金管理形勢的發(fā)展變化，縣級財政部門都相繼成立了預(yù)算外資金管理機構(gòu)，對加強和規(guī)范預(yù)算外資金管理起到了積極的作用。目前這些機構(gòu)大部分承擔(dān)著非稅收入的管理職能。但隨著近年來地方機構(gòu)改革的實施，原有的這些機構(gòu)發(fā)生了很大變化，就目前機構(gòu)設(shè)置的情況看，有的繼續(xù)保留了原有的預(yù)算外資金管理辦公室，有的改為非稅收入管理辦公室，還有的撤消了原有機構(gòu)，將其職能并入到國庫支付中心或分解到其他有關(guān)機構(gòu)，使得政府非稅收入征管形成多頭管理格局，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)、收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈；同時，也大大增加了政府非稅收入管理成本，降低了管理效率。二是尚未建立科學(xué)、規(guī)范、完善的非稅收入收支管理運行機制。在非稅收入征收政策制定、財務(wù)管理、預(yù)算編制與執(zhí)行、會計核算、監(jiān)督檢查等方面，存在職責(zé)交叉不清，管理政策不明，沒有形成一套合理的征收管理機制、科學(xué)的支出運行機制和有效的監(jiān)督約束機制。

2.管理范圍不到位。從掌握的資料看，管理范圍基本上還延續(xù)著預(yù)算外資金管理的范圍，僅局限于行政事業(yè)性收費、政府性基金以及罰沒收入等方面。象國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，國有企業(yè)應(yīng)上繳的稅后利潤，股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、合資合作企業(yè)、國有股權(quán)分紅(分利、出售、轉(zhuǎn)讓)收入，國家機關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租(出讓、轉(zhuǎn)讓)收入，以及其他國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等沒有明確納入政府非稅收入管理范圍,管理實際與形勢發(fā)展要求不相適應(yīng)。

（三）非稅收入管理監(jiān)督的法制建設(shè)滯后

目前，非稅收入從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)尚沒有一套統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)。一方面財政部門缺乏對非稅收入實施有效管理和監(jiān)督的法律依據(jù)，造成政府非稅收入的安全與完整受到威脅，甚至?xí)魇?；另一方面由于非稅收入的所有?quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未能真正歸位，目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，給政府非稅收入監(jiān)管工作帶來困難，擴大了監(jiān)管成本，監(jiān)管檢查的成果難于鞏固，影響監(jiān)管整體效能的發(fā)揮。

（四）收費行為不規(guī)范，監(jiān)管分工不明確

目前，凡是擁有行政管理職權(quán)的部門和單位，一般都有收費項目或罰沒收入，一些部門擅自提高收費標(biāo)準、自立收費項目，有的甚至還搭車收費，而承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)管任務(wù)的部門則較多，包括審計監(jiān)督、財政檢查、紀檢監(jiān)察等。由于這些部門之間缺乏明確分工，日常監(jiān)管與專項檢查缺乏制度化的界定與配合，造成了監(jiān)管上“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍。

（五）收支管理約束“軟”

政府非稅收入征收實行“票款分離”的管理方式未能得到很好的執(zhí)行，違法亂紀行為時有發(fā)生，管理效果不理想。由于一些部門、單位推行部門預(yù)算不徹底，使得政府非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制。財政部門在非稅收入管理上，處于被動狀態(tài)，缺少強有力的法規(guī)約束。如在非稅收入征收環(huán)節(jié)上，先由資金使用單位征收后再繳入財政專戶，在這種征管模式下，財政無法對政府非稅收入的征收過程進行有效監(jiān)督，為隨意減免、巧立項目、坐收坐支以及私設(shè)小金庫等行為提供了條件；在使用上，“誰收誰支”模式?jīng)]有得到根本性的改變，綜合預(yù)算、部門預(yù)算沒有徹底落實，即使納入預(yù)算，也不完整，從而導(dǎo)致各部門存在“多收多用、多罰多返”的現(xiàn)象，加之支出安排沒有真正落實到項目，使預(yù)算約束和監(jiān)管流于形式。二、加強非稅收入的管理與監(jiān)督的對策

（一）統(tǒng)一思想，提高認識

增強監(jiān)管意識，加強監(jiān)督管理。這是財政經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是財政監(jiān)督管理創(chuàng)新與改革的需要，確切地講，是維護財政秩序，優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境，確保財政經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的迫切要求。非稅收入的監(jiān)管，是解決非稅收入活動的合理性、合規(guī)性，實現(xiàn)財政收入有效配置的需要，也是解決非稅收入按時征收、資金合理使用，及時防止浪費和不良現(xiàn)象發(fā)生的有效途徑。按照建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，逐步建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”的共識上來。進一步明確非稅收入是國家財政收入的重要組成部分，不是部門和單位的自有收入，必須由政府財政部門統(tǒng)一歸口管理。

（二）建立健全法制監(jiān)督機制

建立完善系統(tǒng)的法律規(guī)章制度，是建立—個有效的非稅收入監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。在完善非稅收入管理制度的同時，還必須建立一套專門的非稅收入管理機構(gòu)，形成一個管理有機構(gòu)、有人員、有職責(zé)的新局面，形成一個以政府財政為主體，執(zhí)收單位和物價部門相互配合的政府非稅收入管理模式。進一步完善對違法違紀責(zé)任人的追究制度，堅持把處理事與處理人結(jié)合起來，財政部門要與其他監(jiān)督部門、執(zhí)法部門密切配合，綜合運用經(jīng)濟的、行政的、法律的手段達到標(biāo)本兼治的目的。同時，要比照稅收征管辦法，進一步完善各項非稅收入“征、管、查”制度，實行非稅收入征、管、查相分離，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴格征管，規(guī)范運作。

（三）進一步明確監(jiān)管部門的職責(zé)及相互關(guān)系

由于非稅收入的監(jiān)管各部門組成的運行機制各有不同，因而各自相對獨立地發(fā)揮著非稅收入監(jiān)管作用。非稅收入是財政收入的重要組成部分，從其屬性來看，非稅收入的征管主體只能是財政部門。非稅收入的監(jiān)督部門主要有：立法機關(guān)、財政稽查與監(jiān)督、審計機關(guān)、社會中介機構(gòu)、司法監(jiān)督等。各監(jiān)督部門的主要作用是：立法機關(guān)主要對非稅收入活動進行監(jiān)督，應(yīng)以收入立項審查批準為主要內(nèi)容；財政稽查主要負責(zé)對非稅收入征收與使用的監(jiān)督；審計機關(guān)主要是對政府非稅收入活動的監(jiān)督，是獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)；社會中介機構(gòu)則受托參與對非稅收入繳納和使用情況進行監(jiān)督；司法監(jiān)督主要是對嚴重違法違規(guī)的行為處罰；社會團體和新聞監(jiān)督主要是對非稅收入活動中違規(guī)行為進行道德監(jiān)督，為其他監(jiān)督機構(gòu)履行其職責(zé)營造出一個良好的外部環(huán)境。

（四）納入預(yù)算管理，規(guī)范收支行為

將政府非稅收入納入財政預(yù)算體系，這是健全非稅收入監(jiān)督系統(tǒng)的核心。非稅收入的規(guī)模越來越大，只有將其納入預(yù)算管理，才能增強預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性和完整性，使監(jiān)督工作與財政資金運行同步化、程序化；才能增強政府預(yù)算的剛性。同時要完善預(yù)算管理與監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算運行機制，從制度上保證財政內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)?；?、規(guī)范化；并對各用款單位的資金支出和使用過程實施控制，強化監(jiān)督力度，確保有限的資金用在刀刃上。

（五）完善“綜合預(yù)算”，變“收支掛鉤”為“統(tǒng)籌安排”

各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除有特定用途的非稅收入或個別非稅收入需補償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再實行結(jié)轉(zhuǎn)部門下年使用的辦法。對非稅收入按資金性質(zhì)實行分類管理：一是對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金等，實行預(yù)算編制與統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合的辦法。二是用于執(zhí)收單位人員支出和公共支出的收費，實行收支脫鉤。三是社會公共資源有償使用招標(biāo)、拍賣等所取得的收入，除安排必要的成本性支出外，其余由政府統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)非稅收入是政府性財政資金的屬性。從根本上解決行政事業(yè)性收費經(jīng)費化的問題和部門之間在收入再分配中苦樂不均的問題。

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