高校基建工程管理內部控制審計評價

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【摘要】

為進一步防范和降低基建管理中存在的風險，促進基建項目管理內部控制的健全有效，提高基建工程管理水平，保障學校資金合理有效使用，以《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》為依據，圍繞基建工程建設從立項到竣工驗收的全過程，結合高校基建項目建設實際情況，從管理層面和業務層面的重要環節和重點內容入手，將控制環境、風險管理、控制活動、信息溝通以及監督等五大要素分成一、二級指標，按照風險影響程度對重大、重要的風險點進行分析，遵循內部控制建設和執行有效性原則，對內部控制中采取的措施予以評價并構建內部控制審計評價指標體系。

【關鍵詞】

高校審計；基建項目管理；內部控制；審計評價

隨著國家財政對教育投入4%的常態化，為改善辦學條件，大量基建項目不斷涌現，但同時不少高校的基建工程領域也成為經濟犯罪和腐敗案件的“重災區”。在當今依法治國、國家加大財政資金監管大背景下，教育部先后出臺了《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》等文件，對學校經濟活動提出了明確要求，即學校開展投資、建設等事項必須保證依法依規、資金使用透明以及財務信息必須具有合法性、完整性、有效性和真實性等，從根本上遏制舞弊、貪污等行為，達到優化資源配置和提升使用效益的目標。因此，加強高校基建工程內部控制建設審計意義重大。

一、高校基建工程管理內部控制審計評價的原則

《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》要求依據指南結合高校風險評估情況，制定內部控制評價辦法，并對內部控制建立和執行的有效性進行評價。（一）高校基建工程管理內部控制建立的有效性原則1.合法合規性。高校基建工程管理內部控制的建立要符合《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》和《內部審計實務指南第1號——建設項目審計》及國家相關法律法規。2.全面性。高校基建工程管理內部控制的建立應覆蓋學校基建活動的全過程、關鍵崗位、相關單位及工作人員和相關工作任務。3.重要性。內部控制的建立應關注基建管理中重大風險、關鍵環節、關鍵部門和崗位，并建立相應的控制措施。4.適應性。內部控制的建立應按照國家相關政策、學校業務活動的調整和自身條件的變化，適時調整關鍵控制點和控制措施。（二）高校基建工程管理內部控制執行的有效性原則1.基建工程管理內部控制是否按規定的制度、流程運行，且在項目建設中是否能保持執行的持久性、一致性。2.基建工程建設中，內部控制體系、崗位責任制、管理體系是否落實到位，執行過程中是否存在違規操作行為。3.基建工程建設內部控制管理人員和執行人員是否具有相應的資質、能力，以及是否出現跨權限處理事項等行為。

二、高校基建工程管理內部控制審計評價的主要內容

基建工程管理內部控制就是從基建工程項目立項到竣工驗收整個階段圍繞決策、執行和監督形成的制衡關系。審計部門應結合建設項目全過程跟蹤審計，從單位和業務層面入手進行重點分析，找出關鍵點和主要內容，檢查組織架構、運行機制、關鍵崗位和人員、內部控制建立與實施開展情況，并對內部控制的完整性和有效性進行評價，起到預防與管控基建項目管理風險的目的，并由此提升內部管理能力，完善內部控制機制。

（一）單位層面

1.議事決策機制。高校基建項目的立項決策應按照規定的權限和程序實行集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，并應以紀實方式記錄集體決策過程。一般而言，高等院校內的重大事項決策是由學校領導班子集體研究決定，任何人不能自主決策或擅自決策；決策一旦形成就應不折不扣執行下去，對不履職或不執行決策的人員，高校應通過建立決策問責制的方式對其進行責任追究。不僅如此，對于未達到學校常委會或校務會標準的決策事項，也應建立處室層面的科學完善集體決策議事機制。2.關鍵崗位內部控制。高校關鍵崗位和人員主要包括預算業務、收支業務、采購業務管理、合同管理、資產管理、建設項目管理以及內部監督等重要崗位及其人員。為了避免工程項目在各個環節中出現問題，管理層應明確關鍵崗位的職責、權限、工作內容等，并選派能夠勝任崗位職責要求的優秀人員擔任，同時定期加強對關鍵崗位工作人員的職業道德教育和業務培訓，建立定期輪崗、退出機制和考核獎懲機制。3.授權審批制度。高校應按照金額大小對建設項目建立分級別、分類型的授權審批制度，舉例而言，基建處主要負責審批10萬元以下的項目設計變更，而分管基建的校領導則主要審批變更金額在10萬元—200萬元的項目，至于200萬元以上的項目變更則需要擬定報告呈交學校常委會或校務會進行審批。

（二）業務層面

1.項目資金控制：通過教育部審核批復的基建項目應實行嚴格的工程投資控制與概預算管理，經批準的概預算是項目投資的最高限額，不得隨意突破，否則應按規定重新報批。工程款的支付需通過分管財務與工程的校領導“雙簽制度”的方式嚴格審核，避免資金被截留與挪用等情況的發生。不僅如此，跟蹤審計部門應當按照工程項目進展情況嚴格審核工程進度款，財務部門依照合同和程序支付工程款，對于有國庫支付要求的建設項目，應當按照國庫支付管理辦法執行。2.政府采購控制：高校應利用納入預算管理的資金購買貨物、服務和工程項目并支付采購款項。按照采購形式與組織方式的不同可分為集中采購與自行采購兩種模式。進入政府采購目錄且達到集中采購標準以上的為集中采購。在進行審計之時，應重點關注學校采購流程、管理制度、崗位職責和審批權限等。但在高校采購中還大量存在著達不到集中采購標準、采購金額較小的自行采購。對此，高校應當建立健全此類采購的內部采購機制，建立不同類別的供貨商登記備案庫和評標專家庫并實行動態管理。3.合同控制：高校應建立健全合同內部管理制度，明確合同歸口管理部門和執行部門；關注簽訂合同的業務和事項范圍以及合同授權簽署權限，完善合同信息管理系統，加強對合同執行情況的監督，切實維護高校的合法權益。具體而言，高校可將合同管理部門的職能納入財務部門，由相關人員負責對學校合同的簽署、價格、期限與結算方式等內容的審核并按照合同規定支付相應的工程款項；作為合同的承辦單位，基建部門需要負責起草、執行合同條款等工作；而相比較而言，作為合同監督機構的審計部門則需要負責跟蹤合同的執行情況以及監督工程款支付等工作。4.變更簽證控制：高校應嚴格控制項目變更，確需變更的應按照規定的權限和程序進行變更。重大的變更應在概預算控制的范圍內，按照議事決策機制和授權審批程序重新履行審批手續，嚴防先施工后審批的現象發生。另外，加強前期施工項目圖紙審核工作，提前發現潛在風險，對項目設計委托的內容進行詳細論證，也能有效地杜絕或控制項目變更次數，最大限度地減少工程變更。隱蔽工程簽證單應在施工現場進行，必須由建設方工地代表、監理、施工單位和跟蹤審計人員共同簽字確認方可有效，對逾期辦理的一律不予補簽。5.工程認價材料控制：在基建項目建設中，對于由施工單位供應的一些大宗材料和主要材料如水泥、鋼材、商砼、電纜、配電箱、保溫材料以及墻地磚、涂料等裝飾材料的質量、品牌和規格應事先應做好市場調研，在招標文件中明確質量要求。材料進場后，監理應切實履行監管責任，嚴格依照合同和質量管理的相關規定對所購的材料進行抽驗，確保所選購的材料質量滿足施工需要。6.竣工驗收及資產移交控制：對符合竣工驗收條件的工程項目，基建部門應及時組織設計、監理、施工單位、使用部門、當地質量檢測部門以及校內相關職能部門進行竣工驗收。工程項目竣工驗收合格后，高校應按照教育部有關基本建設管理規定及時辦理竣工結算和財務竣工決算審計，并依據教育部批復的財務竣工決算，按有關規定辦理資產移交和存檔工作。高校還應當嘗試對項目建成后的實際效果進行績效評價，并作為績效考核和追責的依據。

三、高校基建工程管理內部控制審計評價指標體系的構建

通過梳理建設周期中立項、設計、工程招投標、施工建設與竣工驗收五個關鍵環節的各項業務流程和各個環節可能存在的風險點，結合《中國內部審計準則》第5號“內部控制審計”中內部監督、控制環境與活動、風險管理、信息與溝通五個核心要素的明確要求，本文將內部控制五要素分成一二級指標，按照風險影響程度進行等級劃分，對其中重大、重要的風險點進行分析并對采取的防范措施予以評價，強化了工程建設全過程的監控，確保工程項目的質量、進度和資金安全，對于實際操作中檢查基建管理內部控制的全面性、重要性、制衡性和適應性有一定的指導意義。詳見表1。

【參考文獻】

［1］劉永澤.行政事業單位內部控制制度設計操作指南［M］.大連:東北財經大學出版社，2013:36.

［2］王斌，張慶龍.行政事業單位內部控制實務操作指南［M］.北京：中國電力出版社，2014:73.

作者:馬志宏 單位:中國礦業大學審計處