鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選與政府改革

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編者按：本文主要從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的相關(guān)背景；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”典型案例的創(chuàng)新分析述評；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”推廣的適應(yīng)性分析,幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選與政府改革進行講述。其中，主要包括：直選制度的推行改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式、多元化的選舉方式擴大了基層政府的民意基礎(chǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的推行改善了黨的管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的推行改善了黨的管理體制、準(zhǔn)確的環(huán)境分析與風(fēng)險估算以降低改革的成本、適時的領(lǐng)導(dǎo)機制改革和選舉過程監(jiān)督以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、具體材料請詳見：

摘要：在實現(xiàn)村委直選取得一定的成果之后，民主建設(shè)者們則將目光又投向了我國最低的、基層的正式行政管理人員的選舉。我國很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選試點也是在結(jié)合各地方的具體情況上引入這一選舉方式。對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”這一民主體現(xiàn)方式做了適應(yīng)性分析，即在我國推廣這一創(chuàng)新性制度的條件分析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選;基層民主;政府改革

1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的相關(guān)背景

在對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”做詳細的分析之前，我們可以先來看看各地對于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”這一基層民主實現(xiàn)方式的試點情況，以及各地在結(jié)合自身的情況下所做的創(chuàng)新性的制度保障。

1998年5月12日和9月17日，中共遂寧市中區(qū)委先后做出了在保石鎮(zhèn)、東禪鎮(zhèn)、蓮花鄉(xiāng)、橫山鎮(zhèn)進行黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公開推選的決定，并成功地完成了“公推公選”工作。作為在全國首創(chuàng)了公開推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人制度的四川遂寧市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。

隨后，各地方政府開始對這一選舉制度作適應(yīng)性的應(yīng)用。1998年12月，步云鄉(xiāng)采取村民直接投票的方式，選出了鄉(xiāng)長，被稱為“中國大陸直選第一鄉(xiāng)”；1999年1月至4月，深圳市政府經(jīng)過長期醞釀，在派出工作隊赴現(xiàn)場指導(dǎo)的情況下，安排大鵬鎮(zhèn)進行了“兩推一選”式鎮(zhèn)長選舉；江蘇省在2005年宿遷市泗洪縣等地較大范圍試點的基礎(chǔ)上，在2006年上半年的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆選舉中大面積推行“公推直選”，全省893個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的70％鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“公推”產(chǎn)生黨委書記；云南紅河州在總結(jié)2004年瀘西縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2006年初在全州2市10縣（除瀘西縣）126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推廣“公推直選”。

在總結(jié)試點地方的直選經(jīng)驗和結(jié)合自身情況的基礎(chǔ)上，其它省市如重慶、貴州、河南、湖南等也依次進行了“公推直選”方面的試點。

2“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”典型案例的創(chuàng)新分析述評

這些例子無論是在選舉的方式上，或是選舉的程序和制度規(guī)定上，都有開創(chuàng)先河之舉，比較能夠反映我國現(xiàn)階段“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的典型特征，并且都各自具備創(chuàng)新之處。總結(jié)起來，主要有以下幾個方面：

（1）直選制度的推行改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式。

步云鄉(xiāng)作為我國第一個直選較為成功的例子來說，它不僅開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的先河，同時也推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，是一種民眾與政府雙向互動的回應(yīng)型制度創(chuàng)新。如步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)政府在直選之后，精簡了政府組織機構(gòu)的人員，同時，政府機構(gòu)的職責(zé)取向上也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)移，將中心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在競選時所承諾的施政綱領(lǐng)上，實現(xiàn)政府對全體民眾許下的諾言上。

（2）多元化的選舉方式擴大了基層政府的民意基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的目的是將這種民主化程度直接推廣到基層民眾。主要的方式有以下幾種：

①以四川省保石鎮(zhèn)為代表的“公推公選”，其基本程序大致分為三個階段：第一步是參選者公開報名和資格審查；第二是在一定范圍內(nèi)通過考評、演講答辯等形式篩選候選人；最后再舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會或黨員（代表）大會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人。其創(chuàng)新之處主要是在候選人提名過程中維護了黨關(guān)干部的體制，擴大了群眾參與，增加了民意基礎(chǔ)。

②以山西臨猗縣和深圳大鵬鎮(zhèn)為代表的“兩票選任制”和“三輪兩票制”等。“兩票制”選舉方式的最大特點就是在候選人選擇的過程，民眾的意見起到了非常重要的作用。“三輪兩票制”借鑒了“兩票制”的一些做法。由于“三輪兩票制”的前后有三次投票過程，故稱之為“三輪兩票制”。

③以四川、江蘇、云南等地為代表的“公推直選”，在“公推直選”中，“直選”實際上包含了兩層意思：一是指由全體黨員直接選舉；二是指直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記，而不是通過黨委委員選舉或者上級組織指定。這是一種具有直選色彩的競爭性選舉方式。

④“直選”，目前的典型代表就是四川省的步云鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生直接根據(jù)相關(guān)的規(guī)定條件來確定和選舉，這種選舉方式是民意的直接體現(xiàn)。但是，目前對于此種方法的使用還存在很多關(guān)于合法性問題的爭論。但作為一種制度上的創(chuàng)新，它在程序和手段上的做法使其還是符合憲法和相關(guān)法律的精神的。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的推行改善了黨的管理體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選改變了過去那種有上級領(lǐng)導(dǎo)了任命方式，這樣的制度創(chuàng)新在一定程度上會改善原有的管理體制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選在一定程度上改善了黨群關(guān)系和干群關(guān)系；其次，黨領(lǐng)導(dǎo)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的過程中，宣傳黨的方針與政策，減少成本；再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選也是激發(fā)基層民眾政治參與熱情的很好機會，使得政府的政治回應(yīng)性程度提高，便于政府組織更好的實施管理。

3“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”推廣的適應(yīng)性分析

綜觀上述各地較為成功的試點案例，我們可以看出，要想在更大程度上推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，我們需要做很多諸如制度，程序以及成本上的準(zhǔn)備工作；同時，一些根本性的問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的合法性還有待解決。總的來說，主要有以下幾個方面：

（1）合理的選舉規(guī)則設(shè)置以規(guī)避違法風(fēng)險。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的合法性問題一直是很多改革試點面臨爭議的源頭之一，而要解決這一問題，最主要的還是要讓“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”合法。這里的合法包括兩個方面的含義，一是政治學(xué)意義上的；另一個是法律意義上的。事實上，很多試點的推行都是在符合民眾意愿以及黨組織的審批的情況下進行的。因此，在政治學(xué)的意義上它是合法的。那么，要解決的只有法律意義上的了。這個問題，可以從選舉的程序以及技術(shù)上加以規(guī)避。如“三掄兩票制”和“兩票制”，均遵守了先提名代表后選舉的間接選舉原則，因此，也就不存在違法的問題。

（2）準(zhǔn)確的環(huán)境分析與風(fēng)險估算以降低改革的成本。

在推行這項制度之前，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)氐纳鐣闆r、民眾生活狀況、政治參與程度、文化教育水平以及當(dāng)?shù)鼗鶎诱慕M織結(jié)構(gòu)情況都要做全面詳細的分析，計算推行該項制度的成本，并與現(xiàn)行的行政成本作比較，然后再決定是否推行該項制度。而各個試點的做法都是遵循著這些方面來的并取得了成效。（3）適時的領(lǐng)導(dǎo)機制改革和選舉過程監(jiān)督以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在推行這一制度的過程中，對其領(lǐng)導(dǎo)機制根據(jù)“直選”的實際情況做相應(yīng)的調(diào)整。①在推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的準(zhǔn)備階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)該對其提交的可行性分析做詳細的審查和批閱，提出指導(dǎo)性的意見和建議；②在推行的整個過程中，對整個選舉的規(guī)則的設(shè)置以及整個過程的公平性監(jiān)督和控制；③在公開透明的情況下，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人，并根據(jù)候選人提出的組閣要求做出最后的審核。另外，在這個由下至上的政府機構(gòu)成立之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機制要適時的做出一定的變動，以和新政府的權(quán)力進行整和。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在適當(dāng)放權(quán)的同時，要確保政府行使權(quán)力的合法性，以及履行對民眾承諾的及時性。

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