公共管理用鳥籠理論處理公共服務領域中央地方關系

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內容提要：可以用陳云的“鳥籠”理論來解釋和處理公共服務領域中央和地方的關系。這個“鳥籠”是一個多維的、形狀不規則的、帶網狀特點的空間。地方政府各項公共服務的自由度形成這個“鳥籠”的邊界。處理公共服務領域中央與地方的關系，就是要設計和編制好這個“鳥籠”。處理公共服務領域中央與地方的關系，中央起主導作用。首先要在方針政策上起引導作用，為公共服務的建設創造良好的社會氛圍，為“鳥籠”營造良好的內外環境。

十一屆三中全會以來，我國以經濟建設為中心，經濟總量有了舉世矚目的增長。與此同時，公共服務領域的一些社會事業相對于人民的需要卻顯得供給不足。針對社會運行中一些相當普遍、甚至相當尖銳的矛盾，中央適時提出了構建社會主義和諧社會的理念，并提出了建設服務型政府的要求。最近召開的十六屆六中全會又把構建社會主義和諧社會作為專門議題。可以預期，未來的幾年中，在黨中央的領導下，我國在和諧社會建設、公共服務方面將會取得重大成績。 構建社會主義和諧社會、改善我國的公共服務，有一個必然的要求，即處理好公共服務領域中央與地方的關系。本文試就這一問題提出一些看法。

一、“鳥籠”——公共服務領域中央與地方關系的假想模型

陳云同志對計劃經濟條件下國家與國有企業的關系，曾經有一個著名的“鳥籠”理論。把鳥抓在手里，鳥就不能活動；沒有一定的約束，企業的行為就可能給宏觀經濟帶來不良影響（我曾經提出“宏觀經濟總效果是微觀經濟效果的矢量和”這一觀點，其數學模型為：

（詳見注釋）。

可以借用陳云同志的“鳥籠”理論來描寫新的歷史條件下我國公共服務領域中央與地方的關系。

其一，這個“鳥籠”具有多維屬性，每一項公共服務是一個“維”，有多少項公共服務就有多少“維”，所以這個“鳥籠”是一個多維空間。

其二，對于不同的公共服務，地方政府的自由度——活動空間及責任空間是不同的。因而，這個“鳥籠”又是不規則的。

其三，由于每一項公共服務通常又包含一些具體內容，對于每一項具體內容，地方也會有一定的活動空間。因此，這個“鳥籠”又帶有網狀的特點。

其四，地方政府各項公共服務的自由度組成這個“鳥籠”的邊界。地方政府不能超越邊界自行其是；中央政府也不能越過邊界干預地方。“鳥籠”范圍內既是地方政府的可作為空間，也是地方政府的公共服務責任區。

二、“鳥籠”的設計與編制——明確公共服務領域中央與地方的權責邊界

應用陳云同志的“鳥籠”理論處理公共服務領域中央與地方的關系，最重要的就是要設計和編制好這個“鳥籠”，即明確中央與地方有關各項公共服務的責任與權利。這是一個艱苦、細致的過程，科學性、可行性、適度的積極性是對這個過程的必然要求。

明確中央與地方建設公共服務體系的權責關系必然要求由中央主導。中央主導首先表現為要出臺起主導作用的方針政策。近年來國民經濟某些領域一再過熱，地方政府擴大投資規模熱情不減，中央不得不多次進行宏觀調控。這些情況說明，地方政府的注意力仍然聚集在GDP上。因此，應當促使地方政府由經濟建設型向公共服務型轉變。為了有利于實現政府轉型，“以經濟建設為中心”的基本方針應讓位于“以構建社會主義和諧社會為中心”。“以構建社會主義和諧社會為中心”并不排斥經濟建設，恰恰相反，經濟建設是社會主義和諧社會的物質基礎。所不同的是，“以經濟建設為中心”是以經濟建設為目的；“以構建社會主義和諧社會為中心”是以經濟建設為手段和基礎。同時，也應當考慮是否不再把GDP增長作為發展目標，而只把它作為一種事后的統計數據。如果不淡化GDP目標，就很難、甚至不可能改變地方政府的運轉中心，就難以推動地方政府由經濟建設型向公共服務型轉變。應當用就業率、城鄉居民收入水平、義務教育入學率、社保醫保覆蓋率及其水平、環境保護、萬元GDP能耗，這樣一些指標群來取代GDP

有利于和諧社會建設、有利于加強公共服務的大政策出臺，是對整個社會指導思想及其行為的導向，在這些大政策的影響下，全社會就有了構建和諧社會、加強公共服務的氛圍——地方政府活動的“鳥籠”就有了適宜的內外環境。

此外，中央的主導作用還體現于下面一些方面。

1.中央與地方公共服務責任的分解。即明確哪些公共服務由中央提供，哪些公共服務由地方提供，哪些公共服務由中央與地方共同提供，并明確與之相應的條件與權限。

2.按輕重緩急與條件具備的程度明確各項公共服務的階段目標，即制定各項公共服務的目標值與實現目標的時間表。

3.關于財政支出結構的調整，中央財政首先自身要作好結構調整，要大幅度提高用于社會公共事業的支出比重。同時，對省、市財政預算比例也要提出定量的調整要求。而且，不僅要調增量也要調存量。

4.為地方搞好公共服務提供若干保障。一是政策保障，保證政策的連續性；二是人事保障，盡可能保持地方領導干部的穩定；三是保證地方提供各項公共產品的資金需求。

明確公共服務領域中央與地方的權責邊界，要靠中央主導，但也不排斥地方的作用。這種權責邊界的確定，是中央主導下中央與地方協商的過程和結果，體現的是民主集中制。權責關系明確以后，至于地方政府實現目標的路徑選擇、過程、方式，是運用行政手段、還是借助市場力量，如何安排使用財政資金，只要有法可依、能力所及，那是地方的事，即地方政府在與中央商定的“鳥籠”內的自由度。

三、應注意的幾個問題

1.我國的行政層級是黨政高度融合的,討論公共服務領域中央與地方的關系，繞不開黨政關系問題。為了有利于黨委、政府各司其職，應當明確提出處理公共服務領域中央與地方的關系，就是中央政府與地方政府的關系。

2.地方的不少部門由國務院有關部委垂直領導，因而要在公共服務體系建設中對這些部門與地方政府的關系作出一些規定。這是對“鳥籠”內部環境的協調。

3.我國各地發展不平衡，公共服務體系的建設和發展，也應有區別政策。從“鳥籠”理論來講，就是對不同地區要設計、編制不同大小與形態的“鳥籠”。

在我國經濟體制的轉軌過程中，研究社會公共服務、探討和處理公共服務領域中央與地方的關系，是一個全新的課題，具有很強的政策性和實踐性。但只要我們正視這個問題、務期必成，集中大家的智慧，就一定能處理好這個問題，并使我國目前的公共服務水平有一個大的提高。

（注釋：地方和企業作為微觀經濟主體，其經濟行為的效果是互為消長的，它們的行為方向與宏觀經濟所要求的方向有一個方向偏差—α。有些微觀經濟行為的效果，給宏觀經濟帶來正向影響，有些則帶來負向影響。對宏觀經濟的調控就是要調整微觀經濟主體的經濟行為，使微觀經濟主體的行為方向最大限度的與宏觀經濟的要求保持一致，符合宏觀經濟的總要求。）