公共財政文化體制改革

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實現科學發展和社會和諧，需要有力的精神支撐和良好的文化條件。公共財政是政府履行職能的重要物質基礎、政策工具、體制保障和管理手段，具有優化資源配置、調節收入分配、加強宏觀調控、實施監督管理等重要作用。公共財政支持文化體制改革是我國經濟社會發展新階段的客觀需要，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的現實要求，是建設公共財政的必然選擇。

一、文化體制改革是近幾年公共財政支持的重點

文化公平是社會公平的重要條件。隨著社會主義市場經濟體制和公共財政框架的建立和不斷完善，要求財政轉變職能，將財政工作的重點轉向對公共性、公益性事業發展提供更有力保障，轉向更好實現、維護和發展最廣大人民群眾的根本利益。近年來，按照黨中央、國務院的總體部署，各級財政部門積極發揮職能作用，切實采取有效措施，大力支持文化事業和文化產業發展，有力地推動了文化體制改革的順利進行。

1.加大投入力度，提高文化事業的保障水平。隨著我國國民經濟的快速發展和國家財力的不斷增強，各級財政部門積極籌措資金，著力調整支出結構，不斷加大對文化事業的投入力度。據統計，“十五”時期，全國財政文體廣播事業費支出總計2570億元，比“九五”時期增長103.5%，其中中央財政支出增長142.3%，地方財政支出增長99.5%。“十五”時期年均增長19.1%，其中中央財政年均增長22.3%，地方財政年均增長18.8%。

——支持建設農村公共文化服務網絡，鞏固基層文化陣地。重點支持實施廣播電視“村村通工程”、“全國文化信息資源共享工程”、“農村電影數字化放映工程”試點、“送書下鄉工程”和“流動舞臺車工程”。另外，自2006年起，還安排“農村文化建設專項資金”，通過“以獎代補”的方式，支持中西部地區開展有地域特色、適合當地風俗的農村文化活動，促進農村普及文化和特色文化協調發展。地方財政也努力增加農村基層文化投入，并積極創新投入方式和管理模式。

——支持繁榮社會主義先進文化，加強精神文明建設。在各級財政部門的大力支持下，近年來公益性文化事業單位的經費保障水平不斷提高。“十五”期間，中央財政安排國家圖書館經費9.6億元，比“九五”時期增長了近1.5倍；安排國家博物館經費約8億元，比“九五”時期增長了近7倍。一系列國家重點文化項目和保護中華優秀傳統文化的重點項目，取得了巨大的社會效益，贏得了社會各界的好評。

2.完善財稅政策，支持宣傳文化單位改革與發展。在加大財政直接投入的同時，各級財政部門積極采取措施，制定實施一系列宣傳文化財稅優惠政策，支持宣傳文化事業發展，推動宣傳文化單位深化管理體制和內部經營機制改革，增強發展活力。

——支持宣傳文化事業發展。一是“十五”期間繼續征收文化事業建設費，用于組織實施“百縣千鄉宣傳文化工程”、精神文明建設“五個一工程”等活動。二是完善宣傳文化發展專項資金政策，在所得稅分享改革的過程中，及時將宣傳文化發展專項資金支出渠道由所得稅返還轉變為財政專項撥款，有力地保障了全國宣傳文化企業和文化產業的改革發展。三是對部分出版物實行增值稅先征后返政策。四是實施支持電影事業發展的優惠政策，設立國家電影事業發展專項資金、電影精品專項資金并給予相關稅收優惠，支持國產優秀影片的創作和生產，資助基層影院建設改造。2006年，國務院辦公廳轉發財政部、《關于進一步支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，明確了“十一五”期間繼續實施宣傳文化優惠政策。

——推動管理體制和經營機制改革。為適應財政預算改革和宣傳文化單位事業發展要求，近年來，中央財政主要采取了以下措施：改革新華社經費包干管理辦法，將新華社業務經費納入部門預算管理，從資金上保障其真正發揮黨和政府的耳目喉舌作用。對“四報一刊”實行了核定收支、核定后3年不變的管理體制改革，為此中央財政每年安排一定的政策性補貼，有力地保障了黨報黨刊工作的開展。從2006年開始，取消廣電總局集中中央電視臺預算外資金的做法，中央電視臺每年將廣告收入的15％上繳中央財政，廣電總局事業發展所需資金由財政預算予以安排，對中央電視臺在財務上實行“國家政策支持、財政定項補助、獨立經濟核算、自求收支平衡”的企業化管理模式。

3.采取有效措施，積極支持文化體制改革。2003年6月中央決定開展文化體制改革試點工作，按照統一部署，財政部門積極開展工作，較好完成了各項任務。

——參與起草相關文件并研究制定配套政策。特別是從財政稅收、投資融資、資產管理、收入分配、社會保障和人員分流安置等多方面提出了政策措施，有力地促進了文化體制改革試點工作。在支持文化產業發展方面，提出了對政府鼓勵的新辦文化企業免征3年企業所得稅；試點文化集團的核心企業對其成員企業100%投資控股的，經國家稅務總局批準后可合并交納企業所得稅；文化產品出口按照國家現行稅法規定享受出口退（免）稅政策，減免范圍涉及營業稅、企業所得稅、進口關稅和進口環節增值稅、城鎮土地使用稅和房產稅等文化經營活動的幾乎所有稅種。對文化企業轉制給予支持，在提出轉制企業在一定期限內給予財政、稅收等方面優惠等政策之后，又了享受優惠政策的試點企業名單，減免力度之大，是歷史上少有的。

——配合相關部門和單位擬訂具體改革方案，并酌情支付一定的改革成本。各級財政部門配合文化、廣電、新聞出版等部門制定了相關系統的改革方案，從財政角度提出了修改和完善的建議。中央財政幫助一批中央級文化體制改革試點單位制定了具體改革方案。同時，通過調整財政投入方式和結構，推動各單位進行內部機制創新，激發活力。對公益性的文化事業單位，財政重點支持其服務條件和設施的改善，提高這些單位日常運營的財政保障水平。對體現民族特色和國家水準的重點藝術院團，財政支持的重點轉到內部機制的改革上。對轉企改制的單位，財政主要是在轉制初期，給予一定的資金支持。

——以扶持動漫產業發展為突破口，積極推動文化產業發展。按照國務院的要求，財政部會同10個部門起草了《關于推動我國動漫產業發展的若干意見》稿，提出由中央財政設立“扶持動漫產業發展專項資金”，主要用于支持優秀動漫原創產品的創作生產、民族民間動漫素材庫建設、動漫公共技術服務體系建設等我國動漫產業鏈發展的關鍵環節。

財政支持文化體制改革也存在一些制約因素，主要是：對基本公共文化需求的內涵仍需進一步界定；財政投入的方式需要進一步完善；文化投入資源還需進一步整合；文化產業對文化事業的反哺作用還需要進一步發揮等。

二、進一步支持文化體制改革的幾點思考

結合我國經濟發展的新形勢和財政工作的新任務，按照科學定位、統籌規劃、區別對待、分類支持的原則，各級財政部門將進一步提高認識，加大投入力度，創新支持方式，更好地推動文化體制改革工作向縱深發展。

1.科學界定文化單位的性質和功能，實行有區別的財政扶持政策。按照《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》中對文化單位性質和類別劃分的要求，財政部門要結合事業單位改革，在科學界定文化單位性質和功能的基礎上，分層次、分類別實施有針對性的財政扶持政策。

——加大對公益性文化事業單位的投入。對國家興辦的圖書館、博物館、文化館（站）、科技館、群眾藝術館、美術館等公益性文化事業單位，要根據其發展目標、規模和標準，核定其正常運轉和實施項目的支出，并予以必要的經費保障，重點支持公益性文化設施的內容建設、功能建設和公共服務平臺建設。同時，按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的方針，把加大投入力度與改進投入方式有機結合起來，以規模定崗位、定人員，以向公眾提供服務的質量和數量確定財政補助數額，建立和完善獎勵機制，逐步提高具有激勵性質的經費投入比例，促進文化單位深化內部機制改革。

——重點扶持承擔政治性、公益性任務的新聞媒體、重要科研機構和藝術院團。黨報，黨刊，電臺電視臺，通訊社，重點新聞網站，時政類報刊，少數承擔政治性、公益性出版任務的出版單位，重要社會科學研究機構，體現民族特色和國家水準的藝術院團，實行事業體制，國家應給予重點扶持。在使財政投入方式逐步從直接撥款向項目投資、購買服務方面轉變，以此推動事業單位內部經營機制的轉變的同時，還將鼓勵這類單位依托國有資源，通過多種形式的項目合作來調動和吸引更多的社會資本，放大投入效應，更好地實現自身的健康持續發展。

——逐步推動一般藝術院團、出版單位、報紙雜志和影視劇單位等經營性文化單位轉制為企業。對其他類型的藝術院團、出版單位和文化、藝術、生活、科普類報紙雜志社以及新華書店、電影制片廠、影劇院、電視劇制作單位和文化經營中介機構等經營性文化單位，要積極創造條件，制定相關財稅優惠政策，有計劃、有步驟地推動其逐步轉制為企業，面向市場，使之成為文化產業發展的新生力量。

2.完善財稅政策，進一步支持文化產業發展。從長遠來看，我國文化產業發展應堅持以市場為導向，充分發揮市場資源配置的基礎性作用。由于我國文化產業發展起步晚、規模小、市場潛力大，現階段國家財政仍然需要采取有效的措施，加大對文化產業的扶持力度，提供完善、穩定、有序的發展條件，為文化產業發展營造公平高效的外部環境。

——培育新型文化市場體系，構建文化產業快速發展的平臺。財政部將會同有關部門進一步完善相關財稅優惠政策，有計劃、有步驟地推動經營性文化單位轉企改制。在資產授權經營、收入分配、社會保障和人員安置等方面做出具體規定，在轉制時給予適當的補貼，幫助啟動和開發市場。要按照現代企業制度要求，完善法人治理結構，進行規范的公司制或股份制改造，力爭打造一批有實力、有活力的國有或國有控股的文化企業，使之成為文化市場上的主導力量。同時，要進一步規范市場秩序，加強市場監管，努力構建統一、開放、競爭、有序的現代文化市場體系。

——加大財政扶持力度，積極支持文化產業發展。針對我國文化產業發展面臨的投資渠道不暢、文化企業融資困難和投資的盲目性等問題，迫切需要國家財政從資金和政策方面對文化產業進行扶持，發揮示范性和導向性作用，帶動社會資本投入文化產業，加快實現投資主體多元化。當前，要以扶持我國動漫產業發展為重點，通過加大政府投入力度和完善財稅優惠政策，支持一批戰略意義大、有市場發展前景的文化資源項目產業化。同時，要積極鼓勵非公有資本進入文化產業領域，支持文化企業開展對外文化貿易，逐步擴大我國文化產品和服務在國際市場的份額，推動文化產業實現快速健康發展。

3.繼續加大財政投入力度，優化財政支出結構。在進一步加大對文化建設的投入力度的同時，要調整和優化財政支出結構，突出支持重點：一是向基本公共文化需求傾斜。在積極配合做好文化事業發展規劃、清晰界定政府與市場的邊界、區分基本公共文化需求與非基本公共文化需求的基礎上，優先保障廣大人民群眾享受基本文化的權利。二是向農村文化建設傾斜。繼續將新增文化經費主要用于農村，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍，逐步建立農村公共文化投入機制。三是向保障文化行政管理部門轉變職能傾斜。要理順文化行政管理部門與所屬文化企事業單位的關系，推進政企分開、政事分開、管辦分離，強化文化行政管理部門的政策調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。財政對文化行政管理部門在轉變職能過程中增加的合理支出給予必要的保障。

4.創新財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。按照公共財政的要求，各級財政部門要增強科學的投入意識和發展觀念，不斷創新投入方式和管理模式，切實提高財政資金使用效益。首先，構建多渠道社會投入機制。在公共經費有限而文化經費需求巨大的情況下，必須借助政府公共文化經費的引導，通過完善財稅政策、信貸手段建立起多渠道的社會投入機制。繼續完善宣傳文化財稅政策，利用財政、稅收等經濟杠桿，鼓勵個體、企業和社會各界興辦文化，形成全社會共同支持文化事業改革與發展的局面。其次，探索基金管理模式。按照公平、公開、公正原則，逐步調整目前以政府決策為主確定文化項目的做法，探索文化項目基金管理模式，實施專家評審和社會公示制度，不斷提高財政資金使用的透明度，最大限度地實現社會效益和經濟效益的統一。第三，建立和完善財政投入激勵約束和績效評價機制。逐步建立和完善以市場和人民群眾評價為主要指標的財政投入績效評價機制，把向社會提供更多更好的文化產品作為財政增加投入的重要依據。