政府規制改革

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摘要：城市公交事業在不斷探索和推進民營化的過程中出現了一些新的問題，需要進行政府規制改革，以彌補市場失靈。而城市公交事業政府規制改革應遵循以法律制度為準則、以有效競爭為目標導向、以激勵性規制為手段、實現政企分離的政策思路。

關鍵詞：城市公交；政府規制；競爭

2004年，我國提出公交優先發展戰略，對城市公交事業進行民營化改革，引入競爭機制，通過公交客運線路特許經營，允許不同產業形式的公交企業進入公交客運市場，打破國有公交企業壟斷經營，形成多家公交企業競爭格局。在不斷探索和推進城市公交事業民營化的過程中出現了一些新的問題，如普遍服務不足、線路經營權私下倒賣、服務質量差、安全事故多等。世界范圍內的民營化實踐表明，民營化大潮席卷過后必然是政府規制的跟進，城市公交事業的民營化改革需要政府規制，本文從四個方面探討城市公交事業政府規制改革的政策思路：

一、法律制度是城市公交事業政府規制改革的準則

市場經濟是一種法治經濟，任何社會經濟活動都應納入法治的軌道，城市公交事業也不例外，這就要求城市公交事業的政府規制要以立法為先導，按法定程序進行改革，以法律制度為規制依據。公交事業發達國家在進行政府規制改革之前，制定并頒布了相應的法律法規，并以此為綱領指導政府規制改革的實踐。不言而喻，完善的法律體系對城市公交事業政府規制具有重要作用。

由于我國對公共交通研究不深，城市公共交通立法已經跟不上城市公交事業發展的步伐。現行的規制依據是國務院建設行政主管部門制定的一些政策和辦法，如《關于加強城市公共交通工作的若干規定》、《全民所有制城市公共交通企業轉換經營機制實施辦法》等，以及地方城市政府出臺的一些管理條例，如大連、濟南、武漢等城市制定的《城市公共客運交通管理條例》。這些規定、辦法和條例對于加強城市公共交通管理，促進城市公交事業發展發揮了重要作用。但是，這些法律層級低、法律效用較差，因而在執行中打了不少折扣，對城市公交行業的約束力不一，既缺乏統一權威的法律和行政法規，也缺乏本行業的專門法律。

根據公交事業發達國家在政府規制法律制度方面可資借鑒的經驗，我國應建立城市公交政府規制體制的法律框架，作為政府規制體制改革的準則。當前，應盡快出臺一部具有權威性、全國性的《城市公共交通法》，為城市公交事業發展提供法律保障。《城市公共交通法》應對公共交通各方面的具體管理作出較為全面的法律規定，包括城市公共交通的性質、規劃、設施建設、線路經營、服務質量和安全責任、監督管理、法律責任等方面。然而我國地域遼闊，各城市之間的差異大，需要以《城市公共交通法》為指導，因地制宜，制定一部適合本地區特點的、具體的、操作性強的《公共交通管理條例》。

二、政企分離是城市公交事業政府規制改革的關鍵

城市公交事業民營化之前，其政府規制體制的基本特征是高度政企合一，政府既是規制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者。這種高度政企合一的政府規制體制，其主要弊端是國有公交企業壟斷經營，沒有生產經營的重大決策權，缺乏提高生產效率和服務質量的動力，因而也就缺乏競爭活力。因此，實行政企分離是城市公交事業政府規制體制改革的關鍵。城市公交事業民營化重構政企關系，政企分開，即政府社會經濟管理職能、公交企業所有者職能和公交企業經營者職能分離。

面對走向民營化的城市公交事業，政府將不再直接干預公交企業的日常生產經營活動，而是通過組建一個獨立、公正的規制機構（如城市公共交通監管委員會）來規制和監督公交企業的市場行為。城市公共交通監管委員會的職能定位為合理授權、完善規制、適當監管，即制定具體的行業規制規章、頒發公交企業經營許可證、對城市公交進入和退出市場進行規制、制定并監督執行價格規制政策、制定公交服務的質量標準和安全標準、規定公交企業的普遍服務、確定公交補貼方式和額度等。

政企分離后，公交企業按照市場經濟原則開展正常的經營活動，成為真正的市場競爭主體，建立以公共交通為依托、以多元化經營為扶持、以股份制經營為運作機制的全新型公交企業經營模式。利用公共交通優先的發展契機，向國內外開放城市公交市場，積極引進外部資金，運用控股、參股的方式，組建多家股份制公交企業在同一個層面上展開競爭。公交企業可以資產為紐帶，建立緊密型的集團式經營企業，發展廣告、房地產、旅游、商貿、物業管理、汽車維修與配件供應等相關領域的產業，突破城市的地域限制，與其他上市公交企業聯合經營，進入其他城市的公交客運市場。

三、有效競爭是城市公交事業政府規制改革的目標導向

競爭是市場經濟最顯著的特征。“競爭出質量，競爭出效率，競爭機制的引入與完善是提高公共服務水平和質量的根本之道”[1]。城市公交事業的自然壟斷性意味著其具有顯著的規模經濟，但是由一家或極少數幾家公交企業經營又會扼殺競爭活力。因此，規模經濟與競爭活力便構成政府制定城市公交事業規制政策的兩難選擇。從世界范圍看，任何一個城市公交市場均是適度開放和適度競爭的市場。對此，以實現規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為城市公交事業政府規制的目標導向，對城市公交規制并舉。

其一，適度的城市公交市場準入機制。城市公交行業并非自然壟斷行業，由眾多的私營公交企業進行公平競爭可以降低價格，減少政府補貼。城市公交市場應在政府的監控下，實行有限度的競爭，適當控制進入者的數量和規模，并逐步推行公交線路特許經營，對新增的公交客運線路或收回的現有公交客運線路的經營權，以拍賣、公開招標方式，讓符合市場準入條件的公交企業公平競爭，由提供最低報價的那家公交企業獲得特許經營權，規制機構與之簽定特許經營合同，準許其經營城市公交業務。如果公交企業未能履行合同，規制機構可以取消與這家企業簽訂的合同，重新選擇另一家，這打破了公交營運的終身制，把競爭機制注入城市公交行業。

其二，公交企業有序退出的制度安排。在通過特許投標來選擇經營者的過程中，必然涉及公交企業退出經營問題。如果政府對公交企業的退出缺乏一定程度上的規制，可能會使公交服務供給得不到有效的保障，進而影響城市公交的穩定運營。因此，政府必須要求已獲準入的公交企業負供給責任，從而對它們實施退出規制：首先，選擇退出對象。只要符合退出規制條件的，不論其所有制如何，均應列為退出對象。其次，退出對象補償的問題。根據退出公交市場的經營者所遭受利益損失的程度進行等價補償。最后，引入新的經營者。在妥善處理企業退出公交運營的過程中，應該同時引入新的經營者，讓符合條件的公交企業進入客運市場，以確保公交運營的連續性。

四、激勵性規制是城市公交事業政府規制改革的有效手段

激勵性規制是相對于政府單方強制規制而言的一種新型管制方式。在存在的信息不對稱的情況下，政府為糾正市場失靈、提高經濟效率，通過激發、引導的方法使公交企業自愿按政府意圖進行生產經營[2]。其實質是給予公交企業一定的自由裁量權，促使公交企業降低成本、提高質量、改善服務，誘導公交企業逐步接近社會福利最大化的思路。為了提高行業效率而給予公交企業的激勵方法是多樣的，主要有：

一是在公交票價規制中引入區域間比較競爭機制。公交票價是公交企業和乘客的利益沖突點，需要兼顧經濟效益和社會效益，在規制機構指導下制定市場競爭價格。我國城市公交行業基本上是由區域性壟斷企業經營的，政府規制機構可以運用區域間比較競爭機制控制成本的變化，剔除各種影響成本的外部因素，以運營效率最高的公交企業的成本作為制定價格的依據，促使各區域的公交企業為降低成本而開展間接競爭。

二是建立規范的政策性虧損評估機制。政府對公交企業的扶持和財政資助體現了政府公共財政的職能，體現了政府為社會提供公益性公共產品的責任。我國應確立重點扶持城市公交企業財政補貼政策，建立規范的政策性虧損評估機制，對公交企業的運營成本和費用進行年度審計與評價，根據票價收入情況，結合公交企業服務質量評價的成績，合理界定和計算政策性虧損基數，切實發揮政府財政補貼在城市公交發展中的作用。

三是提高城市公交服務質量。隨著城市經濟的發展和生活水平的提高，市民對出門乘車的服務質量提出了上檔次、多樣化、便利性等需求，這要求城市公交創新服務模式，推出特色服務、特需服務、精品服務等新產品。公交企業有必要針對不同類型的乘客提供不同的乘車服務。比如，通過車型和票價的差異，開通普線、大站快線、直達線等類型的快速公交線路，相應地將票價上調至2～4元。

參考文獻：

[1]周志忍．當代國外行政改革比較研究[M]．北京：國家行政學院出版社，1999：147．

[2]郭志斌．論政府激勵性管制[M]．北京：北京大學出版社，2002：82．