市場與管制探析論文

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關(guān)鍵詞：社會保障基金/運(yùn)營市場化/投資開禁/監(jiān)管機(jī)構(gòu)

內(nèi)容提要：社會保障基金大案頻發(fā)凸顯了我國社會保障基金政府主導(dǎo)運(yùn)營模式的弊端、嚴(yán)格限制投資立法的欠科學(xué)性和監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱。面對學(xué)界要求社會保障基金市場化的呼聲，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管下的投資開禁、引導(dǎo)基金運(yùn)營的市場化和專業(yè)化以及強(qiáng)化監(jiān)管力量是解決當(dāng)下社會保障基金困境的現(xiàn)實(shí)選擇，但“一刀切”的全部市場化傾向并不足取，理性的做法應(yīng)該是根據(jù)社會保障基金的不同類型和特性采取不同的管理和運(yùn)營模式，即分別交由政府和市場運(yùn)營。與此同時，鑒于不同的運(yùn)營模式對監(jiān)管模式的需求亦存有差異，故在不同的運(yùn)營模式下，監(jiān)管模式亦應(yīng)有第三方監(jiān)管和行政監(jiān)管之別。

前段時間，一連串的“社保大案”揪緊了舉國上下的視線，仿佛一夜之間，社會保障基金管理和運(yùn)作中潛隱的種種漏洞和缺陷，如火山爆發(fā)般噴涌而出。社會保障基金巨額串案令社會各界震驚，也令政府各方措手不及。那么，事關(guān)百姓福祉的“保命錢”陷入如此危險境地的原因到底何在？當(dāng)下政府各方的種種應(yīng)對措施是否足以有效防止舊劇重演？解決此問題的長效機(jī)制又是什么？這諸多問題，不能不令人深思。

一、社會保障基金大案頻發(fā)凸顯制度漏洞與缺陷

（一）社會保障基金大案頻發(fā)的社會現(xiàn)實(shí)

我國的社會保障基金包括三大部分，即地方各項(xiàng)社會保險基金（具體包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等5項(xiàng)基金）、補(bǔ)充保險基金（即企業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險；前者也稱企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金）和全國社會保障基金理事會管理的社會保障基金。從目前出現(xiàn)在公眾視野中的案件來看，地方各項(xiàng)社會保險基金和企業(yè)年金是案件爆發(fā)的重災(zāi)區(qū)，而全國社會保障基金自建立以來，運(yùn)營良好。（注釋1：為實(shí)現(xiàn)全國社會保障基金保值增值的目標(biāo)，負(fù)有管理運(yùn)營之責(zé)的全國社會保障基金理事會嚴(yán)格依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和一整套規(guī)章制度開展投資運(yùn)營，在確保基金安全的前提下取得了較好的投資收益。對全國社會保障基金的規(guī)范化運(yùn)作和投資績效，國家相關(guān)監(jiān)管部門和社會各界都給予了肯定。（參見：全國社會保障基金理事會1對《第一財經(jīng)日報》不實(shí)報道的聲明[EB/OL]1（2006-09-16）[2007-10-20]1http：//.）截至2006年9月30日，全國社會保障基金實(shí)現(xiàn)收益121.36億元，期間收益率為6.01%.已實(shí)現(xiàn)收益加浮動盈虧，全國社會保障基金盈利240.53億元，期間經(jīng)營收益率為11.67%.（參見：佚名1全國社會保障基金理事會2006年理事座談會召開[EB/OL].（2006-11-07）[2007-10-20]1http：//.））故全國社會保障基金不在本文的探討范圍之內(nèi)。

從國家審計署對全國29個省、自治區(qū)、直轄市，5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金的審計結(jié)果來看，違規(guī)問題金額達(dá)71億元之多[1].從違規(guī)主體上看，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、財政部門、地方政府、勞動保障部門、稅務(wù)部門及相關(guān)部門都占一定比例[2]；從違規(guī)形式上看，有對外投資，購建辦公用房，職工宿舍和其他房產(chǎn)，委托金融機(jī)構(gòu)貸款，經(jīng)商辦企業(yè)，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)，違規(guī)擔(dān)保以及未移交財政專戶存儲等[1].社會保障基金之“亂象”由此可見一斑。

（二）現(xiàn)狀之下的反思：有法不依、執(zhí)法不力導(dǎo)致案件頻發(fā)

事關(guān)百姓切身利益的社會保障基金如何成了權(quán)力瓜分的對象？如何成了個別利益團(tuán)體的“提款機(jī)”？到底是立法缺位還是有法不依？緣此，有必要對我國相關(guān)立法和政策做一詳細(xì)梳理。

早在1993年11月，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就提出了建立新社會保障體制的幾項(xiàng)原則，其中一項(xiàng)即為將社會保障的基金經(jīng)營與社會保障的行政管理分開。（注釋2：另外兩項(xiàng)原則是：建立全覆蓋、多層次的社會保障體系；在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中引入社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。）

1993年，國務(wù)院在《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》（國務(wù)院令第117號）中，允許各級社會保障管理機(jī)構(gòu)對歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險基金，在保證各項(xiàng)離退休費(fèi)用正常開支6個月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的前提下，運(yùn)用一部分結(jié)余基金增值，具體方式一是購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，各級社會保險管理機(jī)構(gòu)不得經(jīng)辦放款業(yè)務(wù)，不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保。

但僅僅在1年之后的1994年，鑒于亂投資愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)，原勞動部、財政部聯(lián)合了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，對社會保險基金投資行為緊急叫停，明令禁止社會保險基金在境內(nèi)外進(jìn)行直接投資和各種形式的委托投資。

1996年4月，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》中，重申社會保險基金結(jié)余主要用于購買國家債券，仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資。

1999年，財政部、勞動和社會保障部的《社會保險基金財務(wù)制度》中，進(jìn)一步重申基金要納入單獨(dú)的社會保障基金財政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專款專用，任何地區(qū)、部門、單位和個人均不得擠占、挪用，也不得用于平衡財政預(yù)算。

關(guān)于企業(yè)年金的規(guī)定，主要體現(xiàn)在勞動和社會保障部2004年制定的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》中。《企業(yè)年金試行辦法》第15條和19條分別規(guī)定，建立企業(yè)年金的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)確定企業(yè)年金受托人，受托管理企業(yè)年金。受托人可以是企業(yè)成立的企業(yè)年金理事會，也可以是符合國家規(guī)定的法人受托機(jī)構(gòu)。受托人可以委托具有資格的企業(yè)年金賬戶管理機(jī)構(gòu)作為賬戶管理人，負(fù)責(zé)管理企業(yè)年金賬戶；可以委托具有資格的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為投資管理人，負(fù)責(zé)企業(yè)年金基金的投資運(yùn)營。《企業(yè)年金基金管理試行辦法》第46條則對企業(yè)年金的投資范圍做了要求，規(guī)定企業(yè)年金基金財產(chǎn)的投資范圍，限于銀行存款、國債和其他具有良好流動性的金融產(chǎn)品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業(yè)債、可轉(zhuǎn)換債、投資性保險產(chǎn)品、證券投資基金、股票等。第51條則明令禁止企業(yè)年金基金用于信用交易，不得用于向他人貸款和提供擔(dān)保。

通過以上對立法的梳理，我們可以得知，關(guān)于地方社會保險基金和企業(yè)年金的具體投資范圍，我國并非無法可依或立法模糊；恰恰相反，相關(guān)的立法均十分清晰明確，現(xiàn)實(shí)中社會保障基金屢屢被挪用擠占，完全是對法律所設(shè)的“紅線”視而不見、有法不依的結(jié)果。

（三）更為深層的思考：對社會保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法科學(xué)性的質(zhì)疑

有法不依，問題可能出自兩個方面：其一，違法主體有違法的便利或條件；其二，法律本身可能存在不盡人意之處。

首先是違法主體具有從事違法行為的便利或者條件。前已述及，社會保障基金案件中涉及的違規(guī)主體有社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、財政部門、地方政府、勞動保障部門、稅務(wù)部門等，其中尤以社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、地方政府和勞動保障部門為重，這同我國“泛行政化”的社會保障基金運(yùn)作管理模式直接相關(guān)。從表面上看，我國社會保障基金的管理和運(yùn)營是分開的：由勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)行政管理；由社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營。（注釋3：目前我國各省、市、自治區(qū)的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱并不統(tǒng)一，具體有社會保險基金管理中心、社會保險事業(yè)管理局、社會勞動保險局、社會保險事業(yè)局及社會保障局等。）但事實(shí)上，作為隸屬于勞動和社會保障部門的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其本身不可能擺脫與勞動和社會保障部門以及當(dāng)?shù)卣g的附屬關(guān)系。基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)如此設(shè)置的結(jié)果，極可能是行政權(quán)、事權(quán)和財權(quán)“三位一體”，社會保障基金淪為政府“第二財政”或有關(guān)部門的“自留地”也就在所難免，而迫于地方財政的壓力及追求經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，擠占、挪用及違規(guī)投資等現(xiàn)象自然也就屢禁不止。現(xiàn)實(shí)也證明了這一點(diǎn)，我國的社會保障基金監(jiān)督職責(zé)主要由勞動保障部門擔(dān)負(fù)，這種“左手監(jiān)督右手”的機(jī)制必然是無效或者低效的，再加上基金的封閉運(yùn)作，社會監(jiān)督也是虛置的，寄希望于權(quán)力的道德自律，則更為不切實(shí)際。總之，在現(xiàn)行的這種運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)設(shè)置下，運(yùn)營主體的非專業(yè)性和過多的行政干預(yù)并存，直接導(dǎo)致了基金運(yùn)營的低效率和高風(fēng)險。

其次是立法本身合理性的問題。縱觀紛繁的社會保障基金案件，雖然其中不少是某些利益集團(tuán)為私利而瓜分社會保障基金，但其中也不乏確實(shí)為保值增值之目的而為的違規(guī)行為。在我國現(xiàn)行的“嚴(yán)投資”限制之下，企業(yè)年金的投資范圍尚較為寬泛，而地方社會保險基金的投資則僅限兩項(xiàng)，即購買國債和存入銀行。如此審慎規(guī)定的初衷當(dāng)然是好的——對于“保命錢”而言，安全性自然是最為重要的；但與此同時，不能不慮及的是：利率、利息的微薄收益能否彌補(bǔ)通貨膨脹和工資增長所帶來的貶值問題？嚴(yán)格限制基金投向，名義安全性有了，但實(shí)際安全性呢？因恐懼多元化投資所伴生的高風(fēng)險，而一味地封堵投資渠道，很難說是一種很好的選擇，更非長久之策。在安全性和效益性之間求解，是十分艱難的，但有一點(diǎn)可以肯定：要尋求一種安全的增值模式，路徑并不是只有封堵投資一條；當(dāng)此路不通的時候，就要另尋他途。

二、市場主導(dǎo)：解決我國社會保障基金難題的治本之策

（一）國際范圍內(nèi)的社會保障基金運(yùn)營模式

從世界范圍看，社會保障基金的運(yùn)營模式大體有以下幾種[3]：

1.政府高度集中型又稱政府主導(dǎo)型。采取此運(yùn)營模式的國家大多由中央政府通過強(qiáng)制手段，將社會保障基金集中為一家中央基金，由政府專門機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行管理。此模式以美國、新加坡和馬來西亞為典型。在美國，由政府從就業(yè)者的工資中抽取一定的社保稅，建立社會保障基金，即“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人士保險信托基金”（OASDI），簡稱聯(lián)邦社會保障基金。該基金由掛靠在財政部的社會保障基金理事會來具體負(fù)責(zé)并投資，該理事會由6個成員組成，其中4個分別為財政部長、勞工部長、衛(wèi)生署長和社會保障署長，另外2名成員由總統(tǒng)指定，并經(jīng)參議院同意[4]；新加坡的中央公積金局（CPF，隸屬于勞工部）不僅負(fù)責(zé)個人賬戶基金（具體包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多項(xiàng)內(nèi)容）的收繳和發(fā)放，而且還包攬了基金管理運(yùn)營的各項(xiàng)職能；馬來西亞的雇員公積金委員會（EPF，隸屬于財政部）也承擔(dān)了基金的收繳、管理、運(yùn)營及發(fā)放等各項(xiàng)職能。前述的兩機(jī)構(gòu)成員均包括雇主、工會、政府和專家各方代表，鑒于投資運(yùn)營的專業(yè)性和風(fēng)險性，其內(nèi)部也均設(shè)專門的投資小組，吸收金融領(lǐng)域的專家參與，進(jìn)行直接的投資操作[5].

2.高度分散型又稱零售模式或完全市場型。在采用該模式的國家中，社會保障的參與人根據(jù)國家法律建立個人賬戶，然后從國家核準(zhǔn)的基金管理公司中自由選擇某家公司，委托其管理自己的個人賬戶，基金管理公司只要符合相關(guān)法律的規(guī)定，原則上可自由進(jìn)出市場。智利是采用該模式的典型國家。在此種模式中，個人具有完全的對基金管理人的選擇權(quán)和投資決策權(quán)，政府的作用僅在于維護(hù)資本市場的秩序。

3.適度集中型此模式介于前兩者之間，由政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收投保人的社會保障款，再由其公開選擇若干家經(jīng)營良好的基金公司等金融機(jī)構(gòu)，具體管理運(yùn)作社會保障基金；或者根據(jù)投保人的個人選擇，確定具體的基金公司。目前絕大多數(shù)國家的社會保障基金都選擇了這種模式[6].

既然以上三者均有其擁戴者，也就說明三者各有千秋，在一定的條件下均可達(dá)到高效運(yùn)行的目的。政府集中型具有較為明顯的規(guī)模效應(yīng)，可有效降低市場參與成本，同時也有利于國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但易生行政干預(yù)過多、加劇道德風(fēng)險、專業(yè)管理欠缺、收益率低及服務(wù)質(zhì)量不盡如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其雖可克服高度集中型的弊端，但也具有資金規(guī)模相對較小缺乏規(guī)模效應(yīng)、基金管理公司市場推銷費(fèi)用不菲、投保人信息搜尋成本較高、易產(chǎn)生無序競爭以及國家監(jiān)管難度較大等缺陷。也正是因?yàn)槿绱耍絹碓蕉嗟膰疫x擇了折衷立場，即適度集中模式。

（二）政府主導(dǎo)型：一種必須擯棄的運(yùn)營模式

作為社會整體運(yùn)行的一個環(huán)節(jié)，任何一項(xiàng)制度的推行都會具體涉及到該社會的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是這些助力和阻力的存在使得制度的選擇“牽一發(fā)而動全身”。一國選擇哪種模式更為合適，與該國的政府職能定位、政府能力和工作效率、歷史傳統(tǒng)、市場發(fā)育程度、相關(guān)制度建設(shè)等因素密切相關(guān)。社會保障基金運(yùn)營模式的選擇也不例外。一種模式在此國運(yùn)行良好，在彼國運(yùn)行失敗，這并不能說明該種模式是失敗的——不然如何解釋其在其他國家的推行成功呢？其能說明的，僅是該模式并不適合該國。對政府主導(dǎo)模式的分析亦應(yīng)如此。

在我國社會保障基金串案東窗事發(fā)后，社會各界的矛頭一致指向了我國現(xiàn)行的政府主導(dǎo)模式，主張建立全部委托型投資方式[7].但從最近官方的一系列動作來看，并無改變現(xiàn)行運(yùn)營模式之意：上海社會保障基金案發(fā)生后，勞動和社會保障部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》，該通知中除要求嚴(yán)格執(zhí)行社會保障基金政策法規(guī)、強(qiáng)化社會保障基金收支管理、禁止社會保障基金違規(guī)投資運(yùn)營及規(guī)范企業(yè)年金管理和投資運(yùn)營外，還提出了建立健全社會保障監(jiān)督委員會制度和加強(qiáng)社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度（內(nèi)部審計和內(nèi)控制度檢查）的建設(shè)，但并未涉及運(yùn)營體制的調(diào)整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社會保險基金財務(wù)管理辦法》，但該辦法也只是對原有法規(guī)和政策的重申，并無大的新意；勞動和社會保障部在最近所部署的具體措施中也未涉及運(yùn)營模式的改變。

由此而來的問題是，官方這種對現(xiàn)有運(yùn)營模式的漏洞進(jìn)行修補(bǔ)的做法，能否遏制社會保障基金案件的重演？換言之，我國當(dāng)下的這種政府主導(dǎo)模式可否通過相關(guān)漏洞和缺陷的彌補(bǔ)而得以延續(xù)？要確保社會保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀闊斧地進(jìn)行改革，全盤選擇運(yùn)營市場化，尤其是政府主導(dǎo)模式在國外也不乏推行成功的范例的時候？（注釋4：具體措施有：建立健全經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度、建立和完善嚴(yán)格的授權(quán)審批制度、建立經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度、建立邀請報告制度、調(diào)研起草社會保險基金監(jiān)督管理?xiàng)l例等。（參見：劉聲。勞動部重拳出擊，四大措施整改社會保障基金[N].中國青年報，2006-12-02.）此外，勞動和社會保障部還在醞釀社會保障基金信息披露制度，爭取每年、每一季度向社會通報社會保險信息。（參見：中國醞釀社會保障基金管理信息披露制度[EB/OL].（2006-12-14）[2007-10-20].http：//.））

在一些國家運(yùn)行良好的政府主導(dǎo)模式在中國卻問題頻現(xiàn)，個中原因值得深思。或許郎咸平先生的一番話可以給我們一些啟示：“在美國，社會保障基金依然由政府管理，但他們的政府是個有信托責(zé)任的政府，中國的中央政府相對而言比較有信托責(zé)任，但地方政府是缺少信托責(zé)任的，所以才會導(dǎo)致類似上海的案件出現(xiàn)”，“信托責(zé)任的內(nèi)涵是道德良心”[8].此話雖然尖刻，卻也道出了當(dāng)下中國的部分現(xiàn)實(shí)。

在我國漫長的國家本位、權(quán)力專制的歷史中，本就易被濫用的權(quán)力的單向性行使傾向尤為嚴(yán)重；依法治國推行這么多年，這種情況雖有所改觀，但權(quán)力濫用依然有著極其強(qiáng)大的慣性，政府自律依然不盡如人意。近些年來“經(jīng)濟(jì)至上”的時代背景，政府的“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”屬性在很多方面都表現(xiàn)得尤為明顯，再加上我國對權(quán)力的監(jiān)督不力，這諸多因素都使得將社會保障基金交給政府尤其是地方政府運(yùn)營蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險。而也正是這些特殊的因素和國情，使我國社會保障基金運(yùn)營的環(huán)境迥異于美國及新加坡等國，并最終導(dǎo)致了政府主導(dǎo)模式一成一敗兩種結(jié)果。要改變政府身上這種深層的傳統(tǒng)意識和權(quán)力行使不受約束的慣性（或者說劣根性），絕非是一朝一夕之事——權(quán)力的道德自律是需要長久的精神傳承的。

目前，盡管市場化的力量正在逐步強(qiáng)大，但政府并不愿從本該退出的領(lǐng)域退出。在改革帶來的各種利益較量中，最主要的較量是政府和市場的較量。而只要強(qiáng)大的、具有先天壟斷特性的政府權(quán)力繼續(xù)橫亙于市場競爭之中，則推進(jìn)包括社會保障體制改革在內(nèi)的一切改革便會難上加難。因此，實(shí)行市場化運(yùn)營，恐怕是根治社會保障基金難題的治本之策，也是學(xué)界的普遍共識。

（三）矯枉不能過正：謹(jǐn)防市場化過程中的“一刀切”

盡管我們提出了經(jīng)營模式市場化的大方向，但隨之而來的問題是：其一，是全盤的市場化，還是部分市場化？如果選擇全盤市場化，是不是有矯枉過正之嫌？其二，如果地方社會保障基金只能存入銀行和購買國債的現(xiàn)行政策仍不松動，市場化是不是有些為時過早？畢竟該模式除了可以有效限制政府權(quán)力外，上述兩項(xiàng)投資途徑并不需要倚重基金管理公司的專業(yè)操作——市場化模式的功能遠(yuǎn)未被充分利用，用“牛刀”來“殺雞”是不是有些制度浪費(fèi)？

我們從各類基金自身特性入手，來分析其市場化需求。

地方社會保障基金中的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌賬戶均為短期支付項(xiàng)目，具有現(xiàn)收現(xiàn)付和運(yùn)轉(zhuǎn)簡單的特點(diǎn)。因其支付期短，故結(jié)果有二：一是留滯時間不長，積累效應(yīng)不明顯，數(shù)額總量也就有限；二是對流動性和安全性要求高，以備即期支付之需。該類基金自身的這些特性決定了其對市場化運(yùn)營和投資多元化的需求度不高；對它們來說，流動性和安全性是第一位的，收益性次之。故對這些基金而言，交由政府管理，或存入銀行，或購買國債，是較為合適的。因?yàn)檫@些辦法足以保證其流動性和安全性的實(shí)現(xiàn)，而將其交給專業(yè)公司打理，確無大的必要；而且，如此設(shè)計，也能更好地保證其即期支付的需求。

與以上幾種基金不同，養(yǎng)老保險中的個人賬戶基金和企業(yè)年金具有支付期長和儲蓄性的特點(diǎn)，屬完全積累制。要保證該類基金的順利支付和實(shí)際安全性，其收益率就必須高于支付期間通貨膨脹率和社會工資增長率，如此才可化解支付期間長所帶來的貶值風(fēng)險。先拋開企業(yè)年金不說，單養(yǎng)老保險中的個人賬戶一項(xiàng)，在其做實(shí)之后，其數(shù)目便極為龐大，要保證其高收益率和實(shí)際安全性，由投資非專業(yè)化的政府機(jī)構(gòu)來運(yùn)營顯然是難以勝任的。而建立“政府抓兩頭（即基金征收和發(fā)放），中間（即運(yùn)營）靠市場”的格局，將其交由專業(yè)管理公司打理，更為明智，因?yàn)樵擃愡\(yùn)營者可彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)缺乏現(xiàn)代金融產(chǎn)品的投資理念、知識技能及風(fēng)險管理能力等固有缺陷；同時，專業(yè)管理公司之間的競爭亦可打破政府壟斷經(jīng)營所衍生的低效。

綜上，“一刀切”的全盤市場化做法有些過于簡單化，無視了各類基金不同的特性和需求。實(shí)際上，在這方面，全國社會保障基金理事會已經(jīng)作出了直接管理和委托管理相結(jié)合的示范：對于風(fēng)險較小、運(yùn)作簡單的投資（如銀行存款和購買國債），由理事會直接進(jìn)行；對于風(fēng)險較大、較為復(fù)雜的專業(yè)性投資（如股票、債券及證券投資基金投資等），則委托基金管理公司辦理。（注釋5：參見《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財政部、勞動和社會保障部2001年12月13日公布）。）

（四）密切相關(guān)的問題：限量監(jiān)管下的投資開禁

談市場化運(yùn)營，就不得不談投資渠道多元化，因?yàn)槿绻詫⑼顿Y渠道限于存入銀行和購買國債，則基金管理公司難免“英雄無用武之地”，運(yùn)營市場化制度也就難以實(shí)現(xiàn)其初衷。

我國現(xiàn)行法規(guī)和政策，對全國社會保障基金和企業(yè)年金的投資范圍的設(shè)定是比較寬泛的，（注釋6：參見《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（財政部、勞動和社會保障部2001年12月13日公布）、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》（全國社會保障基金理事會2006年3月14日）和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（勞動和社會保障部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會2004年2月23日））對地方社會保障基金則嚴(yán)格限制。立法的這種截然不同的態(tài)度頗讓人費(fèi)解——“差別待遇”到底為哪般？作為“保命錢”的社會保障基金，安全性的維護(hù)當(dāng)然是不能疏忽的，但限制投資渠道并不能真正解決安全性問題，行政手段的簡單限制最終只能導(dǎo)致基金實(shí)際安全性的貶損。堵不如疏，實(shí)行投資開禁，確定基金的禁入領(lǐng)域、可入領(lǐng)域及各種投資比重（如確定存款最低比重、企業(yè)債券的最低和平均信用等級、單一企業(yè)債券和股票的投資比重、股票投資總額等）可能是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。而且允許社會保障基金進(jìn)入資本市場，對社會保障基金和資本市場而言，是“雙贏”和互惠的：資本市場可為社會保障基金提供諸多投資工具，降低和分散風(fēng)險，從而獲得良好的投資回報，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；而社會保障基金也會為資本市場注入一股強(qiáng)有力的力量，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)投資者，改善市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資本市場的穩(wěn)定發(fā)展[9].

從國際范圍來看，近些年各國也都有放松投資限制，強(qiáng)化基金資本化的趨勢。（注釋7：例如，美國、日本、英國、加拿大、新加坡、智利、馬來西亞等國家均已實(shí)現(xiàn)了投資多元化。）再加上全國社會保障基金和企業(yè)年金的投資多元化并未釀成不可收拾的結(jié)局，相反收益還頗豐，既然已經(jīng)有了“投石問路”的試點(diǎn)，而且試點(diǎn)是成功的，那么還有什么理由繼續(xù)堅守投資的嚴(yán)苛限制呢？

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，中國的資本市場規(guī)模已相當(dāng)可觀且增長迅速，機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍逐步壯大，投資理念逐漸成熟，市場交易品種日趨多樣化，風(fēng)險規(guī)避機(jī)制正在形成，社會保障基金進(jìn)入資本市場確已具備條件。當(dāng)然，鑒于我國資本市場仍不夠成熟，采取適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾模绮捎脟?yán)格的限量監(jiān)管，明確確定社會保障基金的投資工具和各種投資工具的比例結(jié)構(gòu)，并要求運(yùn)營者嚴(yán)格按照規(guī)定投資運(yùn)營，從而控制投資風(fēng)險。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇：勞動社會保障部門抑或新設(shè)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（一）薄弱的監(jiān)管現(xiàn)狀與應(yīng)急的現(xiàn)實(shí)做法

1.薄弱的社會保障基金監(jiān)管現(xiàn)狀我國現(xiàn)行基金監(jiān)督組織體系由人大監(jiān)督、國家行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和基金管理部門內(nèi)部監(jiān)控組成。其中行政監(jiān)督包括勞動和社會保障行政主管部門的監(jiān)督、財政部門的財務(wù)監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督，其屬于執(zhí)法性質(zhì)的監(jiān)督，勞動和社會保障部門的行政監(jiān)督是基金行政監(jiān)督的主體；社會監(jiān)督是人民群眾通過社會團(tuán)體和社會組織（包括人民政協(xié)、派、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）、輿論機(jī)構(gòu)（包括報刊、電視、廣播等）以及公民個人對社會保險基金管理情況的監(jiān)督；內(nèi)部控制則是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部稽查和上級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對下級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督[10].

從表面看，我國的社會保障基金監(jiān)督體系已相當(dāng)完善，但實(shí)際則不然。現(xiàn)實(shí)中，人大監(jiān)督是乏力的，社會監(jiān)督也因基金運(yùn)作信息不透明而徒具其名，而行政監(jiān)督的主體——勞動和社會保障部門的監(jiān)督也遠(yuǎn)未到位：1998年勞動和社會保障部成立時即下設(shè)了社會保障基金監(jiān)督司，綜合管理各項(xiàng)社會保障基金的監(jiān)督工作，但省級勞動和社會保障部門中就社會保障基金監(jiān)督職能單獨(dú)設(shè)處的只有11個，其余的仍與其他業(yè)務(wù)合并設(shè)處，市縣級則更少有專門的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[11]這足以證明各級勞動和社會保障部門對基金監(jiān)督工作的輕視。

2.應(yīng)急的現(xiàn)實(shí)做法社會保障基金串案爆出后，各級政府紛紛出臺補(bǔ)救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社會保險基金財務(wù)管理辦法》中明確規(guī)定要成立上海市社會保障基金監(jiān)督委員會，勞動和社會保障部門、財政部門和審計部門要將監(jiān)督檢查結(jié)果等向市政府和市社會保障基金監(jiān)督委員會報告，委員會由上海市人大、市政協(xié)及社會知名人士組成[12]；全國其他省市也相繼組建了社會保障基金委員會，目前全國已有27個省成立了由政府領(lǐng)導(dǎo)任主任、有關(guān)部門和企業(yè)代表及專家構(gòu)成的社會保障監(jiān)督委員會[13].應(yīng)當(dāng)說，這些應(yīng)對措施的出臺是非常及時的，但問題的關(guān)鍵在于，從長遠(yuǎn)來看，其收效到底會如何？首先，這些監(jiān)督委員會并非由專職人員組成，難以保證這些委員會工作的經(jīng)常性和高效性。其次，就具體的組成人員來看，委員會多由當(dāng)?shù)卣賳T任領(lǐng)導(dǎo)，要保證其獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣^非易事，這種表面的第三方監(jiān)管，極可能淪為同樣乏力的“行政監(jiān)管第二”；而且在保留原有行政監(jiān)管之外，另行設(shè)立這些委員會，還可能導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管懈怠。再次，在委員會的組成中，并無基金所有人——參保人員的參與，對自己享有所有權(quán)的基金，卻被剝奪了直接的監(jiān)督權(quán)，這很難說是公平的。綜合以上各種原因，很難讓人對監(jiān)督委員會的前景持樂觀態(tài)度。

（二）政府主導(dǎo)運(yùn)營下的第三方監(jiān)管與運(yùn)營市場化下的行政監(jiān)管

要實(shí)現(xiàn)運(yùn)營高效和監(jiān)管有力的目標(biāo)，就必須保證基金運(yùn)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，這是毋庸置疑的原則。由此也決定了不同運(yùn)營模式下，對監(jiān)管模式的要求也是不同的：在政府主導(dǎo)型運(yùn)營模式下，監(jiān)管的關(guān)鍵在于建立一套獨(dú)立于行政體制之外的監(jiān)管機(jī)制，即引入獨(dú)立于政府的第三方監(jiān)管；而在市場化運(yùn)營下，行政監(jiān)管則是有效的——此時行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于基金的運(yùn)營者而言，也是處于第三者地位的。所以，對我國社會保障基金監(jiān)管模式的探討，必須以運(yùn)營模式為前提。

就理想狀態(tài)而言，若我國社會保障基金轉(zhuǎn)入市場化運(yùn)營軌道，則現(xiàn)行的行政監(jiān)管模式確有保留的必要，而且其監(jiān)管是可以達(dá)到高效的，因?yàn)檎辉佟叭局浮边\(yùn)營，而是專司監(jiān)管，沒有了利益的纏繞，對別人的監(jiān)管就會盡心盡責(zé)得多。當(dāng)然，鑒于現(xiàn)行各級社會保障部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的薄弱，在監(jiān)管力量上要進(jìn)一步強(qiáng)化。對仍由社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營的那部分社會保障基金，則要進(jìn)一步強(qiáng)化信息披露制度，要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期且及時地向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會披露具體運(yùn)營情況，以透明度來約束和規(guī)范其運(yùn)作，從而確保基金的安全。

就現(xiàn)實(shí)情況而言，盡管現(xiàn)在我國各界要求社會保障基金市場化運(yùn)營的呼聲高漲，但市場化運(yùn)營的實(shí)現(xiàn)恐怕還要假以時日，在當(dāng)下的政府主導(dǎo)運(yùn)營模式下，建立獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣牡谌奖O(jiān)管，確有必要。實(shí)際上，現(xiàn)行各級政府紛設(shè)監(jiān)督委員會的初衷，也確實(shí)是為了保證運(yùn)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，改變當(dāng)下“兩權(quán)合一”的現(xiàn)狀，只是具體措施上的不盡合理很難確保其良好初衷的實(shí)現(xiàn)。在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，筆者認(rèn)為可借鑒我國證監(jiān)會等的設(shè)置體例（直屬于國務(wù)院，在各地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)）和垂直管理體制，以最大限度地割斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府的利益聯(lián)系，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在人員組成上，要保證專業(yè)人員和參保人員的介入，以強(qiáng)化監(jiān)督的專業(yè)性和提高民眾的參與度。超級秘書網(wǎng)

四、簡短的結(jié)語

根據(jù)不同類型社會保障基金的不同特性，將其交由不同的運(yùn)營機(jī)構(gòu)管理，將醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌賬戶基金交由社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)營，將養(yǎng)老保險和企業(yè)年金交由基金管理公司實(shí)行市場化運(yùn)營，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，是我們在對目前發(fā)生一連串社會保障基金大案的現(xiàn)行運(yùn)營和監(jiān)管模式進(jìn)行全面檢視后所得出的結(jié)論。

社會保障基金的運(yùn)營和監(jiān)管事關(guān)百姓的安身立命。保證基金的安全和完整，是一個負(fù)責(zé)的政府義不容辭的責(zé)任。已披露出的社會保障基金大案可能只是冰山一角，基金運(yùn)營和監(jiān)管模式中的漏洞不彌補(bǔ)，難保今后這類案件不再出現(xiàn)。痛定思痛，對我國現(xiàn)行社會保障基金運(yùn)營模式和監(jiān)管模式進(jìn)行大刀闊斧的改革，已勢在必行。冀望本文能為此項(xiàng)改革的推進(jìn)提供一些有益的參考。

注釋：

[1]中華人民共和國審計署。企業(yè)職T基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金審計結(jié)果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.

[2]劉羊旸.關(guān)注社會保障基金：從制度上加強(qiáng)改進(jìn)社會保障基金監(jiān)管[EB/OL].（2006-12-01）[2007-10-20]./review/20061201/19213128276.sht.[3]郭殿生。集中投資還是分散運(yùn)營——中國社會保障基金投資管理模式選擇[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2003（4）：26-27；宋曉梧。中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理運(yùn)營和監(jiān)管[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005：11-19；張新民。社會保險基金投資監(jiān)管法律制度比較研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005（4）：142；李珍，等。中國社會養(yǎng)老保險基金管理體制選擇——以國際比較為基礎(chǔ)[M].北京：人民出版社，2005：40-49.

[4]劉旸輝。國外社會保障基金如何監(jiān)管[EB/OL].（2006-10-19）[2007-10-20]./fortune/2006-10/19/content_5224128.htm.

[5]宋曉梧。中國養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理運(yùn)營和監(jiān)管[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005：11-19.

[6]郭殿生。集中投資還是分散運(yùn)營——中國社會保障基金投資管理模式選擇[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2003（4）：26-27.

[7]齊軼。財富觀察：市場化改革促進(jìn)社會保障基金安全增值[N].中國證券報，2006-09-02；查補(bǔ)漏洞保證社會保障基金安全[N].新京報，2006-08-26；萬猛。社會保障基金“管”與“理”的和諧[N].中國發(fā)展觀察，2006-11-24；社評：政企分開是社保改革的明智之舉[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2006-11-28.

[8]郎咸平。外國是怎么管理社會保障基金的[N/OL].財經(jīng)文摘，2006（11）[2007-10-20]./06/1204/15/31GQ6KAH00251OB6_2.ht.

[9]徐錦文。社會保障基金保值增值研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2005：121.

[10]社會保險基金監(jiān)督組織體系與機(jī)構(gòu)職責(zé)[EB/OL].（2006-02-18）[2007-10-20]./gb/zwxx/2006-02/18/content_107184.htm.

[11]馮蕾。社會保障基金事關(guān)百姓福祉，卻為何監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱[N].光明日報，2006-10-19.

[12]袁飛。上海社會保障基金監(jiān)督委員會有望下月組建[EB/OL].（2006-12-06）[2007-10-20]/chinanews/2006-12/06/content_8704192.htm.

[13]佚名。勞動部：全國27省已成立社保監(jiān)督委員會[EB/OL].（2006-11-24）[2007-10-20]./GB/5082638.ht