流域管理公共探討與思考
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1．公眾參與的內涵
公眾是指面臨著共同問題和具有共同利益的社會群體。一般可以按照不同標準對公眾進行分類，如按最小構成單位，可以分為個體公眾、群體公眾(如一個家庭、一部分群眾)、團體公眾(如政府部門、企事業單位)等。對于環保公眾參與的理解，有多種說法。在環境法中．環保公眾參與是指在環境保護領域里．公民通過一定的程序與途徑，參與一切與環境利益相關的決策活動．使得該項決策符合廣大人民的切身利益。但這一陳述強調的是公眾單方面參與到環境保護的過程中．忽略了公眾參與是協調互動的過程。1998年UNEP主持的國家環境部長會議上簽署的奧胡斯公約強調環保公眾參與應是多方利益群體共同參與協調的過程．隨后世界資源研究所在(WorldResource2002—2004))的報告中提出環境良治(Envi—ronmentalGovemance1的理念，并認為公眾參與是上下互動的過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對環境事務的管理。環保公眾參與是指為了實現環境的良好管治．面臨著共同問題和具有共同利益的社會群體或個人相互影響、相互協作、積極干預環境決策和環境行為的全過程．以實現環境與社會的和諧發展。
2．流域管理中的公眾參與
流域管理涉及上下游多方的利益關系，公眾參與在流域管理中更需考慮流域的整體性和利益關系的復雜性。程曉冰界定公眾參與流域管理是公眾采用各種方式．通過各種途徑，根據有關環境政策、環境法規，按環境保護的目標、任務和要求．對一切造成或可能造成水環境污染或破壞的行為提出意見、要求和建議．施加影響，進行監督管理的活動：何大偉在對黃河流域水管理模式的初探中，認為廣泛的用戶參與能夠降低交易成本和管理成本．無論什么方式的水資源管理模式都應建立在基于公眾選擇的基礎上；李丹等提出要構筑流域管理中的公眾參與機制．分為參與流域決策管理、公益訴訟和社區自建：李環則注重了政府與公眾之間的合作關系。認為公眾參與流域管理是政府與公眾之問通過合法、公開、公平的程序和渠道，就流域管理中一切與環境有關的決策管理活動進行協商、協調，使流域管理符合公眾利益，體現水流域管理中決策的科學化和民主化．并從拓展公眾參與渠道、明確公眾參與建立公益訴訟制度、加強國際交流與合作四個方面考慮公眾參與機制：李濤根據國外先進實踐經驗．認為流域管理的公眾參與應包括開展面向社會的宣傳教育、提高各階層對水的重要性認識和關心程度．鼓勵公眾參與水資源項目的規劃及執行和評價工作，以法律形式明確流域機構的地位及公眾參與制度．完善和發展與流域管理相適應的管理體制以及包括吸收公眾的參與等。
二、流域管理中的相關利益群體
流域管理中的公眾參與著重于讓公眾參與到管理的決策中來。參與的相關利益群體是否全面是影響決策科學性的關鍵之一。大部分學者都肯定社團參與的重要性，也有眾多學者認為流域本土居民的參與不充分會導致決策的偏失，應充分考慮流域本土特色和生態背景。流域管理中相關利益群體的研究大都基于各流域的管理實踐，著重點在于：①相關利益群體的劃分。如何使其包含更全面的相關利益群體?目前大部分仍以利益相關性為主要劃分點，但也有學者以流域內土地的占有與使用為劃分點，如KathleenBrodefick(2005)在澳大利亞西部的CollieRiver流域實踐中強調當地居民的重要性，將相關利益群體以土地使用為原則劃分為城鎮居民、當地居民、企業(工廠擁有者)、森林業主、采礦業主以及旅游、娛樂從業人員。②強調社團參與的重要性。在發展中國家，公眾的參與意識與力量都較薄弱，社團以群體的力量來集中較弱勢公眾的聲音，代表公眾參與環境管理，是發展中國家在其公眾參與未成熟階段較可行的參與方式。③強調當地居民的參與重要性。越來越多的學者注意到當地居民對當地環境狀況的了解能夠幫助管理機構更有效地做出決策，需要在公眾參與流域管理中更多地考慮當地納污能力與生態背景。界定相關利益群體．可以幫助我們選擇有針對性且有效的參與方式來吸引全面的相關利益群體參與到流域管理中來。
三、公眾參與方式的研究
1．多學科融合與交叉
H_D．Stuphin等認為公眾教育，特別是成人教育，是聯結公眾參與與環境決策過程的橋梁，是綜合流域管理的關鍵．可以幫助理解管理項目實施的意義．培養公眾的參與意識與能力，并幫助公眾對項目及政策作出評價。BerndKasemir(2000)等認為應將社會科學引用到參與技術當中，以達到兩個目的：①給相關利益者提供足夠的知識．并給予他們表達的方法；②讓參與者能有機會表達并且有爭論的想法能夠影響到決策的形成。陳阿江選擇太湖流域的東村進行田野調查．從社會學的角度分析認為傳統社會村落的社會規范及村民的道德意識有效地約束了村民的水污染行為．但當面臨著新的生產和生活方式變革的時候，水污染加劇不可避免地出現了．當地的生態背景與文化特色同樣會影響環境變化，公眾參與的選擇應考慮到這些因素。MalcolmNewson等認為僅考慮技術層面的流域管理是不太成功的一方面考慮從社會層面讓管理深入人心，并讓公眾參與擴展到整個動態的監測過程，另一方面考慮用環境經濟的手段讓公眾感知自然和人類需要獲得協調，才是可能成功的流域管理模式。李丹等(2005)在對我國流域管理體制現狀分析中認為公眾參與的理論包括市場信托理論、環境公共財產理論、環境權理論及市民社會理論。PhilippeQuevauviller在對歐盟《水框架指令》的分析中認為，《指令》的實施需要以綜合科學與決策相結合為前提。ChristopherJ．A．Macleod等認為將政策、社會科學與自然科學融人流域管理的公眾參與中是可持續的流域管理方式
2．多工具的使用
多學科的融人使得大量工具被應用到公眾參與中。這些工具大部分既在技術層面得到應用，也在公眾參與的層面上使用，公眾更形象地接受專業知識，形成管理意見上的統一。MarkR．S．Johannes等開發了一種流域的地圖敘述工具，用以收集有價值的零散信息、自然歷史數據．為流域管理提供信息基礎．以促進更高效的社團參與；AnnaJoborn等在澳大利亞的倫訥河流域實踐中．將富營養化模擬，以增加利益相關者對于富營養化問題的認識和理解．同時綜合各種情景分析手段來幫助利益相關者規劃未來經濟有效的削減計劃：JoanneTippett認為《水框架指令》為流域管理帶來了發展契機，為迎合這樣的挑戰，需從系統角度來綜合考慮整個流域管理，而“設計方式”(Designways)旨在尋求個人、社會與生態系統之間的聯系，從而使管理著眼在系統整體上．并通過其派生出的工具讓公眾更能理解可持續的科學與社會性，并學會綜合考慮問題的方式；P．PanequeSalgado等應用復合標準評價幫助找出社會不同觀點與現行決策的不一致性：胡天蓉等(2007)通過問卷調查為主、訪談調查和專家咨詢為輔的方法．對淮河和太湖流域水污染防治的公眾參與問題進行了研究。R．Gior．dano等為達到一致意見而建立了一個綜合決策支持系統(IDSS—C)，以支持參與式的決策過程，其中包括問題的界定與組合、可替代方案的選擇、公眾選擇的陳述以及意見的一致度。參與方式的靈活交叉旨在讓公眾更易理解參與過程．掌握參與技巧，以便做出較科學有效的決策。綜上所述，參與方式一方面吸收社會、經濟等學科的知識、工具與思維角度，以提高公眾的理解力、意識與參與能力；另一方面，GIS、決策支持系統、情景分析等工具具體形象化科學情景，以吸引更多的參與者，并幫助公眾做出理性的決策。
四、結語
流域管理中的公眾參與研究側重于持久地將相關利益群體吸納到流域管理中，為達到此目的，進行相關利益群體分析，并融入多學科知識．采用多種模型與信息、交流工具來實現專家與普通公眾之間的對話，以便于做出正確決策。隨著良治fGovernance1的理念逐漸融人流域管理中，公眾參與流域管理的關鍵性越發突顯。良治既包括社會、文化與政治因素，還體現在立法有效性、機制合理性、公眾事務透明性與可靠性、社會公平性等方面。盡可能全面而廣泛的公眾參與。是各種體制下不同流域所尋求的流域管理的最終目標，是實現流域良治的有效途徑。我國的水資源管理模式正在向流域管理模式轉變，但其中的公眾參與并不能滿足流域管理的發展。一方面我國的公眾參與還處于初期階段，并未形成良好的公眾參與機制；另一方面我國暫缺有關流域管理公眾參與制度的規定。新水法對流域管理的公眾參與制度并未涉及，而流域管理機構也是水利部門的執行機構，無法廣泛代表各方利益。我國現行的流域管理體制很難保障公眾參與的有效實施，在中小流域開展公眾參與，將更為具體和有效，既能夠加強實施的可行性，又能夠推進公眾參與在流域管理中的實踐與發展。
