公共治理權(quán)力效益分析

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一、公共管理中公共治理權(quán)力及其效益意蘊

（一）公共治理主體類型及其權(quán)力來源

公共管理作為一種新型的治理模式，是對傳統(tǒng)公共行政的揚棄與超越，其實質(zhì)是政治國家和公民社會、政府與非政府、公共政治領(lǐng)域與公共社會領(lǐng)域的合作與互動。因此，這種合作性治理就意味著公共治理主體多元化，“公共管理系統(tǒng)是一個由多元社會治理主體構(gòu)成的一個以合作為紐帶的和以提供公共服務(wù)為目標的統(tǒng)一整體。”[1]相對于公共行政而言，公共治理主體的類型發(fā)生了拓展，除了政府之外，各種自治力量、非政府組織等社會公共組織都可以成為公共管理的治理主體。其實，無論是傳統(tǒng)公共行政管理，還是公共管理，任何社會治理模式都需要以公共權(quán)威為后盾。“權(quán)威則是權(quán)力的合法化，即對權(quán)力的正當性的認同。”[2](P48)也就是說，在公共管理中必須訴諸公共治理權(quán)力，方能實現(xiàn)公共管理的目標。因為，公共管理“是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。”[3]公共管理中的公共權(quán)力，可以稱之為公共治理權(quán)力，是公共治理主體治理公共事務(wù)所享有的合法資格和相應(yīng)的強制力和約束力。由此可知，公共治理權(quán)力是從傳統(tǒng)公共行政的政府單一權(quán)力中心，走向由政府和非政府組織構(gòu)成的多中心權(quán)力架構(gòu)。作為公共治理主體的政府和非政府組織，其公共治理權(quán)力存在著不同來源。按照現(xiàn)代民主理論，政府權(quán)力來源于公民的同意與轉(zhuǎn)讓，這一點已經(jīng)成為理論的共識，即政府的公共治理權(quán)力來源于公民權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與授予。非政府組織等社會公共組織的治理權(quán)力來源與政府治理權(quán)力來源有所不同。根據(jù)行政法學理論，存在三種來源：一是治理權(quán)力的法定來源。即公共組織的治理權(quán)力來源于現(xiàn)有的法律法規(guī)。二是治理權(quán)力的委托來源。即行政機關(guān)通過規(guī)范性文件形式將治理權(quán)力授予社會公共組織，或通過簽訂合同方式將社會治理權(quán)力委托于社會公共組織。三是治理權(quán)力的約定來源。即社會公共組織在取得其成員共同認可與同意下，在其章程或規(guī)則中對其治理權(quán)力作出的契約式約定。盡管政府和公共組織的權(quán)力來源不同，但是在社會治理中都具有公共性、權(quán)威性，都能產(chǎn)生一定的權(quán)力效益。

（二）公共治理權(quán)力效益的雙維分析

任何權(quán)力的行使都會產(chǎn)生一定效益，公共管理中的公共治理權(quán)力也不例外。所謂公共治理權(quán)力效益是指公共治理主體在使用權(quán)力進行治理過程中，所用社會資源的投入與所得之間的比例，即公共治理權(quán)力所產(chǎn)生的最大有益成果。公共治理權(quán)力所得無外乎是要實現(xiàn)公共利益的最大化和社會公平正義狀態(tài)，或者說，公共治理權(quán)力的終極目標就是追求社會公平正義基礎(chǔ)上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表現(xiàn)為以公共秩序、社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、民生服務(wù)為主要內(nèi)容的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。社會公平正義則表現(xiàn)為社會分配正義和社會和諧的實現(xiàn)。馬克斯•韋伯認為，社會行動可以劃分為目的理性式、價值理性式、情感式和傳統(tǒng)式等四種類型。[4](P32)從目的理性和價值理性兩個維度上來考察公共治理行為，可以看出公共治理權(quán)力存在著兩種不同的效益表征———實現(xiàn)公共利益最大化和社會公平正義。實現(xiàn)公共利益最大化側(cè)重于經(jīng)濟效益，是目的理性的體現(xiàn)。在公共治理中的目的理性，往往表現(xiàn)為利用科學技術(shù)手段，獲得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入產(chǎn)生出最大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。社會公平正義則側(cè)重于社會效益。治理權(quán)力的社會效益，是指在價值理性的指導下，公共治理者在公共事務(wù)管理中實現(xiàn)社會各類善（goods）的正義性分配，從而構(gòu)建出一種和諧有序的社會生活。公共治理權(quán)力的經(jīng)濟效益意味著“效率”，其社會效益則呈現(xiàn)為“公平”，兩者都是公共治理的價值追求。傳統(tǒng)市場經(jīng)濟理論認為，市場機制講求效益，政府機制追求公平。自從公共行政汲取了管理主義思想之后，就一直把效率作為重要目標，而行政民主化和新公共服務(wù)運動又進一步凸顯了公共治理中的公平維度，糾正了傳統(tǒng)行政管理中的“價值中立”和“價值祛除”，“價值中立被批評為一個虛偽的自我隔離，缺乏全面價值介入的以效率為核心的行政過程被認為是不負責、僵化和在實際上導致無效的效率，是官僚試圖擺脫政治約束與外部監(jiān)督的借口”。[5]因此，公共治理理論認為，無論是政府還是公共組織都要綜合考量“效率”和“公平”，兩者是公共治理權(quán)力不可或缺的價值訴求。由此可見，公共管理中的治理權(quán)力效益是一個綜合性概念，它蘊含著目的和價值的雙重理性，含括公共治理權(quán)力的經(jīng)濟和社會的雙重效應(yīng)，是以實現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)的公共利益最大化和社會公平正義為旨歸。

二、我國公共管理中治理權(quán)力效益實現(xiàn)的困境與原因剖析

自改革開放以降，我國公共管理中公共治理權(quán)力效益得到了一定程度的實現(xiàn)，但是，還存在著一些亟待解決的困境與問題：提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)數(shù)量不足，質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌不夠，且呈現(xiàn)出不公正的配置；公共決策科學化民主化水平不高，且變動不居、連續(xù)性不夠和失誤過多；權(quán)力過于集中黨委政府，利益部門化、部門利益化顯現(xiàn)較為嚴重，貪腐現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)狀態(tài)。究其原因，主要如下：

（一）公共治理權(quán)力主體能力對權(quán)力效益的約束性分析

1.黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變?nèi)孕鑿娀瑘?zhí)政能力有待進一步提升。公共管理理論認為，政府和各類非政府組織是治理主體。執(zhí)政黨是否也是公共治理的主體？對此，見仁見智，聚訟不休。筆者認為，中國共產(chǎn)黨也是我國公共治理的重要主體之一，而且是權(quán)威性主體。從治理主體理論視角來看，一般來說，“判斷行為主體是否是公共管理主體的標準是該主體行為的公共性，……從事公共事務(wù)管理的行為主體就是公共管理主體。”[6]黨是把對公共事務(wù)管理和為人民服務(wù)作為自己的職能和宗旨。同時，從現(xiàn)實來看，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各級黨委是維護、增進和公平配置公共利益的政治決策中樞。執(zhí)政黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力是影響公共治理權(quán)力效益的重要因素。隨著體制改革的進行，黨的執(zhí)政方式正處于逐漸從以革命黨思維的執(zhí)政方式向執(zhí)政黨思維的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變之中。由于轉(zhuǎn)變的過程性和漸進性，黨的領(lǐng)導體制和執(zhí)政方式中仍然保留著革命思維和計劃體制的烙印，存在著黨政不分、權(quán)力分配的過于集中、權(quán)力運行缺乏有效的制約和監(jiān)督等弊端。黨的執(zhí)政能力仍需進一步提升，具體來說，領(lǐng)導干部和黨的各級領(lǐng)導機構(gòu)的科學判斷形勢的能力、應(yīng)對復雜局面的能力、總攬全局的能力和依法治國等方面的能力還有待提高。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，公共服務(wù)能力亟待提高。“社會管理、公共服務(wù)”是市場經(jīng)濟條件下的政府職能，因此，必須實現(xiàn)行政機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變。然而，目前政府職能還沒有得到徹底的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的命令行政、管制行政還有很強的慣性；政府過于重視經(jīng)濟發(fā)展職能，忽視社會管理職能，這些都在一定程度上制約了公共治理權(quán)力效益的發(fā)揮。公共服務(wù)是政府公共治理的重要內(nèi)容和趨勢，目前我國政府公共服務(wù)意識還不夠強，公共服務(wù)機制還不夠健全，公共服務(wù)的渠道和路徑不通暢，政府公共服務(wù)能力乏力，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供不足，公共服務(wù)效率不高。

3.非政府組織發(fā)育不成熟，參與公共治理程度不高。改革開放以來，我國公民社會得到了發(fā)育，非政府組織得到了培育和支持，在一定程度上參與了公共治理和公共服務(wù)，彌補了政府的不足。然而，由于對非政府組織的性質(zhì)、地位、功能以及與政府之間關(guān)系認識的局限，我國公民社會發(fā)展緩慢，非政府組織培育不夠成熟，參與公共治理和公共服務(wù)渠道不通暢，以及自身體制不完善、專業(yè)管理性人才隊伍尚未建立起來，這些都影響和制約了公共治理權(quán)力效益的發(fā)揮。

（二）公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力效益的制約性因素

結(jié)構(gòu)功能主義告訴我們，要想實現(xiàn)公共治理權(quán)力的公共利益最大化和公平正義的功能，就必須建立與之相適應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)公共行政是以官僚制為主要特征的，是集權(quán)式結(jié)構(gòu)和等級金字塔式結(jié)構(gòu)的典型代表，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展和實踐的需要，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟對分散決策的要求。近些年來，我國公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)正處于調(diào)整和轉(zhuǎn)換期間，然而官僚制弊端沒有肅清、集權(quán)管理和權(quán)力層級化的痕跡依然很重，計劃模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)還有很強的路徑依賴，在一定程度上影響了公共治理權(quán)力效益的實現(xiàn)和提升。

（三）公共治理權(quán)力運行模式對權(quán)力效益的阻滯效應(yīng)

權(quán)力結(jié)構(gòu)是靜態(tài)的，權(quán)力運行則是動態(tài)的。一般來說，權(quán)力運行存在著法治與人治、依法行權(quán)與依個人意志行權(quán)、民主參與與權(quán)力集中、公開透明與隱蔽操作等對峙性運行方式與模式。公共治理需要的是依法治理、大眾參與和公開透明地行使權(quán)力。然而，目前我國治理權(quán)力運行模式依然存在一些不適應(yīng)之處：依法行政、依法治理意識不足；一些按政策、紅頭文件進行治理的現(xiàn)象仍然存在，甚至于政策、文件大于法律的現(xiàn)象在一定領(lǐng)域大量存在；一些治理依然嚴重依賴于領(lǐng)導意圖、長官意志；治理權(quán)力集中，權(quán)力行使過程不透明，社會力量參與不足等。這些對治理權(quán)力效益的實現(xiàn)都起著嚴重的阻滯作用。

三、提升我國公共管理中公共治理權(quán)力效益的路徑與通道

（一）建設(shè)馬克思主義學習型政黨，不斷提升黨的執(zhí)政能力

加強馬克思主義學習型政黨建設(shè)，是新時期黨的建設(shè)的一項重要任務(wù)，是提升黨的執(zhí)政能力的重要途徑，也是破解我國公共治理權(quán)力效益不高的策略之舉。首先，從建設(shè)治理型政黨組織角度來看，必須通過馬克思主義學習型政黨建設(shè)，對領(lǐng)導干部進行宗旨教育和公共治理意識與知識培訓，培養(yǎng)服務(wù)型黨員和服務(wù)型政黨，建設(shè)一支高素質(zhì)有治理能力的干部隊伍。其次，公共治理能力是黨的執(zhí)政能力的重要構(gòu)成與體現(xiàn)，因此，要通過馬克思主義學習型政黨建設(shè)，培養(yǎng)領(lǐng)導干部的理論思維和戰(zhàn)略思維，不斷提高對公共事務(wù)的科學判斷能力；正確認識和處理各種社會關(guān)系，不斷提高應(yīng)對公共治理中復雜局面的能力；不斷提高依法治理、依法服務(wù)的能力。

（二）積極構(gòu)建服務(wù)型政府，大力開發(fā)政府公共治理能力

服務(wù)型政府建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)變和提升政府公共治理能力的重要手段和途徑。加強政府的公共管理和公共服務(wù)能力建設(shè)，是提高政府公共權(quán)力治理效益的有效快捷的通道，因此，在服務(wù)型政府建設(shè)中必須注重以下幾個方面的轉(zhuǎn)變和建設(shè)：首先，在政府理念上，要實現(xiàn)以經(jīng)濟為重心向以提供公共服務(wù)為重心轉(zhuǎn)變，樹立民主政府理念，培育政府的公共治理和公共服務(wù)意識；其次，轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全與公共治理相適應(yīng)的行政體制和公共服務(wù)體系；第三，在社會資源配置上，實現(xiàn)向公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會管理上傾斜，建設(shè)公共財政型政府；第四，推行績效管理評估，實現(xiàn)績效考核從片面追求GDP向注重社會滿意度、公共利益和公正公平等指標轉(zhuǎn)變，建設(shè)以人為本型政府。第五，通過引入競爭機制，實現(xiàn)重投入輕效益向注重投入產(chǎn)出的效益轉(zhuǎn)變，建設(shè)高效能的政府。從而強化政府的公共服務(wù)能力，提高其公共治理權(quán)力的效益。

（三）努力培育公民社會，積極推動非政府組織參與公共治理

在公共治理中，政府與非政府組織是合作者和伙伴關(guān)系，而非對立對抗關(guān)系。因此，要想實現(xiàn)公共治理權(quán)力效益最大化和社會公平正義，必須努力實現(xiàn)公民社會與政治國家之間合作性治理，大力培育公民社會，積極推動非政府組織參與公共治理活動。為此，要做到以下幾點：首先，正確界定政府與非政府組織的關(guān)系，大力培育公民社會，發(fā)展各種非政府組織，真正做到還權(quán)于社會，賦權(quán)于公共組織，讓非政府組織切實擁有社會管理和公共服務(wù)所需資源和權(quán)力。其次，建立健全非政府組織內(nèi)部管理體制和公共治理的運行機制，對其行為進行引導與規(guī)范，不斷提升公共服務(wù)能力和創(chuàng)新能力。第三，要為非政府組織的成長提供必要的政策、資金和良好的環(huán)境支持。第四，騰讓空間，增強非政府組織的自主性，積極鼓勵和推動非政府組織參與社會管理和公共服務(wù)，強化政府與非政府組織之間的互動與聯(lián)系，協(xié)同增效，努力提高公共治理權(quán)力效益。

（四）完善公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，奮力挖掘公共治理權(quán)力的潛能

傳統(tǒng)行政管理的權(quán)力是結(jié)構(gòu)式的、金字塔式的層級型權(quán)力結(jié)構(gòu)，其權(quán)力運行方向是自上而下單向運行。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)越來越不適應(yīng)于具有復雜化、不確定性為特征的現(xiàn)代社會的公共治理。因此，必須創(chuàng)新公共管理中的治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，努力挖掘其權(quán)力治理潛能。一是公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變，變社會管理由政府一家承擔向由政府與社會公共組織共同分擔過渡，建立多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)；二是實行金字塔式層級型權(quán)力結(jié)構(gòu)向扁平化矩陣式權(quán)力結(jié)構(gòu)演變，提高權(quán)力的效率與效能；三是實現(xiàn)權(quán)力自上而下的單向運行模式向上下互動左右協(xié)調(diào)的立體化網(wǎng)絡(luò)型權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷。良好的結(jié)構(gòu)將會產(chǎn)生預想的功能，通過建立和完善適應(yīng)公共管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將會進一步發(fā)揮公共治理權(quán)力所蘊含的潛能，實現(xiàn)公共利益最大化與社會公平正義。

（五）建立科學合理的權(quán)力運行機制，著力提升公共治理權(quán)力的效益

建立和完善良好的公共治理權(quán)力運行機制，是提升公共治理權(quán)力效益的有力保障，對我國公共治理的建設(shè)與發(fā)展來說刻不容緩。具體來說，第一，實現(xiàn)治理權(quán)力從壟斷封閉式運行向公開透明性運行轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)權(quán)力運行過程中的決策、過程和結(jié)果的透明化、公開化。第二，推行公共治理權(quán)力民主化運行，制定和完善相關(guān)法律制度，實現(xiàn)依法行權(quán)和依法治理；鼓勵社會公眾參與到公共治理中來，真實地實現(xiàn)人民當家做主和管理公共事務(wù)。第三，實現(xiàn)公共治理權(quán)力的規(guī)范化運行。任何權(quán)力，由于自身的特性，都具有一種自我擴張性，往往會產(chǎn)生權(quán)力的異化、腐敗或者對公民權(quán)利的侵犯。因此，必須加強對公共治理權(quán)力的制約與監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力正常運行，讓公共治理權(quán)力結(jié)出良善之果。