中國公共管理發展歷程探究

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一、我國公共管理發展的歷程回顧

（一）1980年~1988年，我國公共管理發展的起步階段。20世紀80年代初到80年代末，是我國公共管理發展的起步階段。在這一時期，公共管理的理論研究、學科建設和體制發展得到了初步的恢復和重建。在實踐方面，這一時期公共管理的發展主要表現為兩次政府行政機構的精簡和改革。1982年，中央行政體制改革開始啟動，在這次行政機構改革中，國務院工作機構總數由原來的100個減少到61個，通過改革，人員編制縮減約25%，領導職數減少了67%，取消了領導干部終身制。第一次行政管理體制改革的特點是精簡機構和人員，推進干部的年輕化，但并沒有提出轉變政府職能的任務，所以，國務院行政機構不久又膨脹起來。鑒于第一次行政體制改革的教訓，1988年的行政體制改革提出了轉變政府職能的要求，目標是理順關系、轉變職能、精簡機構、提高效率，并著手建立公務員制度。

（二）1989年~1992年，我國公共管理發展的過渡階段。由于受國內治理整頓的影響，這一時期，無論是公共管理的理論研究還是實踐發展，都處于一個過渡時期。這一時期公共管理的發展是在建設社會主義市場經濟體制背景下進行的，并再次提出了以政企分開為核心內容的政府職能轉變任務。但是，由于我國的市場經濟體制剛剛建立，經濟體制還帶有明顯的計劃經濟痕跡，因此，無法為政企分開和職能轉變提供充分的動力，所以，這一階段公共管理體制的改革也很不徹底，政府行政機構改革后，國務院組成機構由原來的42個減為41個，人員編制減少了20%。這一階段公共管理的發展帶有一定的過渡性質。

（三）1993年~2000年，我國公共管理發展的快速推進階段。1993年~2000年，是我國公共管理研究的快速發展階段。1992年鄧小平南巡講話，從理論上回答了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認識問題。在這個大背景下，無論是公共管理的理論研究還是公共管理體制的改革都獲得了快速的發展，取得了長足的進步。從公共管理的理論研究來看，這一時期公共管理的研究刊物迅速增多，研究隊伍逐漸壯大，研究內容日益廣泛，研究方法不斷改進。公共管理理論的發展和創新推動著實踐的發展和進步，這次公共行政管理體制的改革使政府職能得到進一步轉變，為推動市場經濟的進一步發展掃除了許多障礙。

（四）2001年至今，我國公共管理發展的全面深化階段。2001年，我國成功加入世界貿易組織，在經濟全球化的背景下，我國的公共管理理論和實踐都得到了進一步的深化和發展。這一時期公共管理理論研究充分借鑒西方公共管理理論研究的最新成果，在內容上開始關注以“治理”為手段、以“善治”為目的的政府改革、治理模式、政府績效以及公共管理中的公民參與等問題，在研究方法上開始嘗試多元的研究途徑和分析方法。入世后，經濟的全球化對我國市場經濟的完善、政府職能的轉變、行政效能的提高也提出了更高的要求。為了推動政府職能的轉變和服務型政府的建立，我國公共管理實踐領域的改革得到了全面發展。一方面，政府行政機構的改革繼續深化，先后于2003年和2008年進行了行政管理機構的改革。開始于2003年的行政機構改革，機構變動不大，主要是進一步轉變政府職能，調整機構設置，理順部門職責，完善與市場經濟相適應的政府管理體制。開始于2008年的行政體制改革目前已經取得了階段性的效果。改革主要是以改革宏觀調控、民生部門為重點，按照精簡、效能、統一的原則，探索大部門制改革，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

二、我國公共管理發展取得的成就

（一）公共行政理念的重塑。改革開放以來，公共管理領域取得的重要成就之一是政府職能部門行政理念的重塑。我國在1993年以前的公共管理領域的改革，是以提高政府效率為基本目標，以精簡機構為關鍵，公共管理體制的改革促進了我國經濟體制改革的順利進行。但在20世紀90年代中期以后，中國社會由于進一步轉型和市場經濟改革深化所引起的失業人群的擴大、地區之間和各部門內部收入差距的拉大、社會利益體多元化格局的形成等都向中國的公共管理部門提出了尖銳的挑戰，面對這些問題，我國公共管理部門開始重塑和創新行政理念。第一，樹立依法行政的理念。改革開放以來，作為公共管理主體的政府行政機關，開始重塑依法行政的理念，在行使自己的權力時堅持對國家的法律負責的根本原則，嚴格依據法律行使行政權。第二，創新公共服務的理念。改革開放以來，我國的公共行政經歷了從以“公共權力”為核心的傳統行政向以“公共服務”為核心的現代行政的轉變。面對日益多元化的社會需求，在“公共服務”的行政理念下，重新估價、界定政府作用，調整政府職能，改變單一的權力行政方式，改革傳統公共行政的模式，從“公共權力”走向“公共服務”，成為現代社會發展的必然要求，在這種社會發展與行政理念的推動下，現代行政的范圍、方式、手段等方面均發生了深刻的變化，公共服務的現代行政理念逐漸形成。第三，樹立責任政府的理念。責任政府是現代公共管理理論發展的重要內容之一，作為責任政府，必須迅速、有效地回應社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。在行使職責過程之前，要有所交待，向公眾解釋這么做的理由。在完成職責后，如出現差錯或損失，應承擔道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責任。實施問責制，必然要求政府樹立向公眾負責的行政理念。這種理念會內化為公務員的內心信念，提高公務員的責任意識。同時，問責制作為追究機制將會對責任政府的實現起到保障和促進的作用。

（二）公共行政職能的轉變。回顧改革開放以來我國公共管理的發展，其核心是圍繞著政府職能的轉變進行的。從1988年的國務院機構改革開始到21世紀的行政管理體制改革，我國政府在總結以往行政機構改革經驗教訓的基礎上，明確把轉變政府職能作為公共管理發展的主要目標和核心內容。所謂政府職能就是政府在管理國家和社會公共事務方面的基本作用和效能，涉及行使行政權力的范圍、程序和方式。經過三十多年的改革開放，隨著我國市場經濟體制的不斷完善與經濟體制改革的不斷深化，政府職能開始逐漸從以偏重經濟職能轉向更加注重社會管理和公共服務職能，在繼續抓緊抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，更加重視民生。

（三）公共行政關系的調整。我國公共管理發展的過程實際上也是一個公共行政關系不斷調整的過程，改革開放以來，伴隨著經濟體制的改革和市場經濟的逐步發展，公共行政領域各主體之間的關系也在不斷的調整。第一，政府與社會的關系。我國政府進行了一系列公共管理領域的改革，逐漸建立起適應我國國情和社會主義政治制度的新型政府與社會的關系模式，這種模式可以概括為：“小而強政府，大而強社會”，即建立起政府與社會的合作伙伴關系，通過國家與社會的相互監督和影響進行有效的社會管理，形成科學有效的利益訴求表達機制，實現有限政府與自治社會的“強強聯合”。第二，政府與市場的關系。政府和市場的關系在各國都是公共管理的基本問題。政府與市場關系的本質是在公共利益的導向下，由政府過濾市場機制中自發的盲目性或者其他消極因素，市場機制是需要借助和利用的工具，也是需要監管的對象。所以，我們國家政府與市場之間不是簡單的對立關系，而是明確各自的職責，既不追求小政府大市場，也不以政府排擠或壓制市場活力為目的，政府的積極主導不能以排斥市場或社會的積極性為代價。第三，中央與地方的關系。我國公共管理體制改革的過程實際上也是一個中央向地方分權的過程。我國在1988年、1993年、1998年的行政管理體制改革中，政府職能的轉變主要體現在政府職能的地方化。為適應經濟體制改革的需要，改變原有計劃經濟體制下政府的職能特征，政府的管理職能盡可能向下一級政府轉移。下一級政府越來越多地承擔了教育、科技、公共事業等公共職能。中央政府向地方政府的分權包括財權的下放、事權的下放和綜合性分權三個方面。

（四）公共行政效能的提高。行政效能是評估國家行政機關及其公務員履行職責行為的效率和質量情況的重要指標，是行政行為效益、效果的綜合體現，是行政機關管理水平的一種綜合反映。改革開放以來，我國公共管理領域行政效能的提高主要體現在以下幾個方面：第一，建立公務員制度。1993年10月，我國正式推行公務員制度，公務員制度的建立，實現了對行政機關工作人員的分類管理，加強了政府職能部門的廉政建設，增強了政府機關的生機和活力，促進了政府機關人事管理的科學化、法制化、民主化。公務員制度的建立，提高了政府部門的行政效率，為實現國家公務員的科學管理，保障國家公務員優化、廉潔，提高行政效能發揮了積極的作用。第二，實施績效考核。“高效行政”是建設服務型政府的基本保證,追求效率是公共行政的出發點和落腳點。改革開放以來，公共管理領域取得的重要成就之一是逐步實施了績效考核制度。20世紀90年代中期之前，對政府機構和人員的行政效率、效能的考核主要納入干部人事考核管理體系之中，范圍和內容十分有限。隨著公共部門目標責任制度的推行，公共部門績效評估問題開始受到理論界和實踐的關注，公共部門績效評估制度的實施，使得公共行政部門的行政效能得到提高，政府績效評估的社會環境逐漸形成，公民參與國家管理的積極性增強，同時公務員對績效評估也比較熱衷，績效觀念深入人心，績效評估為政府內部引入競爭機制，從而通過競爭提高行政效能，以更高的效率為公眾服務。第三，推行電子政務。推行電子政務，用信息技術降低成本、提高效率，信息技術是公共行政機關提高政府效能的重要途徑和工作方式，同時，也給政府公共部門的管理帶來了深刻的變化。電子政府體系包含多方面的內容，如政府辦公自動化、部門間的信息共享、政務信息、電子化民意調查和數據統計等。目前，許多政府機關都建成了體系完整、結構合理、高速寬帶、互通互聯的電子政務網絡系統，使得信息傳遞的時效性、互動性更強，獲取和反饋信息所需要的時間和費用大幅度降低，大大促進了公共行政效能的提高。

三、我國公共管理發展的基本經驗和教訓

（一）我國公共管理的發展必須堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一。實踐中，必須堅持黨的方針政策的指導作用，堅持依法行政的基本原則，堅持群眾參與的根本要求。

（二）我國公共管理的發展必須要以公共管理理論的研究和創新為先導，加強基礎理論的研究和指導作用。我國公共管理體制的改革和發展有些是整體設計、主動選擇的結果，有些則是迫于外在形勢的壓力，被動進行的結果，這與理論上的研究滯后，無法提供指導作用有著很大的關系。

（三）我國公共管理體制的改革和發展既要追求經濟的增長，也要實現社會的和諧。改革開放以來，公共管理的發展主要是在經濟體制改革的推動下進行的，適應和推動社會主義市場經濟的發展是公共管理改革和發展的基本取向，隨著改革向縱深推進，貧富差距擴大、地區發展不平衡、環境破壞嚴重等社會問題日益增多，公共管理的改革和發展必須要以解決社會問題，實現社會和諧為目標。

（四）我國公共管理的發展要建立一種協同治理的格局。政府、非政府組織、企業、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，發揮各自的獨特作用，組成和諧有序高效的公共治理網絡，最終實現治理主體的多元、治理范圍的有限和治理過程的互動。