公共危機管理主體格局發展

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摘要：公共危機管理是一個世界性的話題，西方發達國家對危機管理的研究起步比我國早，但是主要集中在政治危機、核武器危機等方面，在“9·11”之后才開始重視公共危機的微觀層次研究。我國很早就有公共危機管理行為，但是把它放到一個理論的層面來研究還是在改革開放之后。特別是“SARS”之后，我國政府和理論界才對“危機管理”這門學科真正重視并開始深入研究，應用到實際工作當中的。在這里把我國公共危機管理主體的發展以時間為界限分為兩個階段，改革開放之前的公共危機管理主體和改革開放之后的公共危機主體進行比較分析。談論的公共危機管理中的主體格局指的是改革開放之后的主體格局。

關鍵詞：公共危機；管理主體；變化；特點

1我國公共危機管理中的主體格局變化

(1)改革開放之前，公共危機管理的主體就是政府。新中國成立后，為了迅速穩定國內政治經濟局勢，抵御外國的武裝干涉，鞏固新生的革命政權，以及實現第一個五年計劃的經濟指標，中國基本上借鑒前蘇聯的經驗，沿用了前蘇聯高度集中的政治體系和組織體系，建立起類似于前蘇聯的高度集中、全面控制的全能型政府管理模式。其具體表現形式是：中央政府集中掌握配置資源的最高權力，按照生產部門對國民經濟實行專業化的全面直接管理，國家在財政上實行統收統支，在產品和物資分配上實行統購包銷、集中調撥，對企業生產經營進行直接干預，在整個國民經濟運行中實行指令性計劃，對收入分配和杜會福利實行政府統一調配。全能型的政府治理模式決定只有政府才能充當公共危機管理的主體，是公共危機管理的惟一管理者。

(2)改革開放之后，公共危機管理主體呈多元化。隨著社會的不斷進步，在治理的背景下，我國政府改革的方向必然也正在朝著“全能型政府”向“有限政府”轉變，變政府中心為公眾中心，加強公共服務中的顧客導向，倡導全社會的共同治理。所以，利用和培育社會力量參與公共危機管理成為我國公共危機管理的現實需求，我國國情的體現。這時候政府作為公共危機管理的主體就不符合時代的發展了，應該是政府、非政府組織、社會公民的多元化主體。

2公共危機管理中社會參與主體所發揮的作用

2.1非政府組織在公共危機管理中發揮的作用

在公共危機管理的過程中，“政府失靈”的存在迫使我們不能單一依靠政府，應該積極吸納非政府組織加入，發揮非政府組織與民眾結合緊密、公益性強等特點。非政府組織在公共危機管理中的作用主要體現在以下幾個方面：

(1)接受社會捐贈，動員和整合社會力量。1998年，中國遭遇特大水災，損失慘重，當年中央財政的救災撥款為40多億元，而來自社會各界的救災捐款高達72.9億元。如果沒有中華慈善總會、中國紅十字會等慈善團體的募捐和社會各界的捐獻。政府的財政支出壓力會更大。

(2)充分發揮中介作用與專業化優勢，為政府危機決策提供智力支持。非政府組織具有靈活性、專業性的特點，很多非政府組織在成立之初就設立了關注某一類社會問題的組織目標。非政府組織的靈活性與專業性使它們不像政府部門一樣受到思維慣性與領域限制的影響，在應對復雜的危機事件時考慮的更為深入和全面，可以為公共危機管理決策提供有效的支持。

(3)非政府組織是社會動員的主要力量。社會動員是政治動員和行政動員的有力補充。這種動員方式更能充分調動社會公眾參與公共危機管理的積極性，有利于社會公眾主觀能動作用的發揮。社會動員強調的是參與主體的自動、自覺，是一種社會自主進行的動員。

2.2企業在公共危機管理中發揮的作用

企業以盈利為目的，在現代社會中以企業為主。正因為企業以盈利為目的，所以，許多學者將其排除在公共危機應對網絡之外。其實，在公共危機管理過程中，企業起著非常重要的作用。

首先，企業在提高組織成員公共危機意識，訓練組織成員應對危機的基本技能方面有著得天獨厚的優勢；其次，企業在危機現場的緊急處置行為可以成為控制危機事件的關鍵。企業往往是危機事件發生現場的直接利益相關者。在危機事件現場，企業在資源、組織和協調能力等各方面都強于普通社會社會公眾，因此危機發生時，企業可以利用其在資源、組織等方面的優勢，迅速開展危機現場的應對工作，為下一步的政府介入贏得寶貴的時間；再次，企業往往具有政府進行危機管理時所需資源。企業在專業技術設備，專業人員儲備等方面具有特殊優勢；最后，企業在危機事件后的恢復重建過程中也必不可少。保險公司、醫藥公司、通訊公司等企業的積極參與，可以幫助受災地區迅速恢復，減輕政府財政壓力。另外，企業還是社會捐贈的主要來源。根據胡潤百富2006年中國慈善企業排行榜的統計數據：2003至2006年間，中國境內慈善捐款金額最多的50家企業，慈善捐款總額為41億8213萬元(包括災害、疾病、環保、教育、及文化等捐贈方向)。2.3媒體在公共危機管理中發揮作用

媒體承擔著社會輿論導向和穩定社會公眾情緒的重要責任。特別是在公共危機事件的處理和應對過程中，由于報道內容的特殊性和信息傳播帶來的巨大社會擴散效果，更需要危機管理者注重媒體在危機管理中的作用。

首先，提前預替，防范危機發生；其次，滿足公眾信息需求，穩定公眾情緒。危機時期，公眾對相關信息的需求更加迫切。媒體對相關事件進行及時、準確、全面、真實的報道，可以滿足公眾需求，防止因正式信息渠道堵塞而出現小道消息滿天飛的情況發生；再次，幫助政府傳遞信息。政府可以通過選擇合適的媒體向公眾傳遞危機現狀、政府應對策略等信息，以起到穩定社會秩序，避免社會恐慌的作用；最后，實現輿論監督。輿論監督是民主監督的一個重要方面，是社會民主的重要環節。新聞輿論監督是輿論監督的主體。黨的十六大報告明確提出“要認真推行政務公開制度，加強組織監督和民主監督，發揮輿論監督的作用”。媒體在開展輿論監督的過程中應避免出現錯位、越位、缺位的現象和監督力度不夠的問題。

2.4社會公眾在公共危機管理中發揮的作用

社會公眾是公共危機直接侵害的對象，社會公眾的生命和財產安全是公共危機管理最重要的內容。社會公眾的危機意識、危機預防能力和應對水平是影響公共危機管理水平的重要因素。在現代公共行政的理念中，沒有社會參與的公共管理是不可想象的，在公共危機管理中也是如此。

首先，社會公眾可以成為危機預警的發出者。在危機事件現場，普通社會公眾是危機事件的第一目擊者，如果社會公眾能在突發危機事件發生初期及時向政府有關部門發出危機預警，就可以使政府及時開展危機事件的處理工作，防止危機事件進一步升級；其次，如果社會公眾具備一定的危機意識和基本的自救技能，就可以有效降低危機事件對公眾財產和生命造成的損失；最后，公共危機管理中的廣泛公眾參與，可以使社會公眾了解公共危機的真相，消除不必要的恐慌，起到穩定公眾情緒、恢復社會秩序的作用，并可以增強應對公共危機的力量，降低公共危機的救治成本。在北美大停電事故中，停電發生時。紐約曼哈頓林立的摩天大樓中有數萬人正在上班，35萬多人被困在紐約各區的電梯和地鐵內。多數市民并未驚慌失措，即使是被困在電梯和地鐵內的數十萬名乘客，也都耐心地等待救援。因此在疏散過程中未發生任何擁擠踐踏事件，沒有導致連鎖災難的發生。許多寫字樓、商店等建筑內的人都在公共廣播系統的指導下，有序地進行疏散。許多市民在發生交通堵塞后，自發地指揮交通在路口擔任臨時指揮，交通秩序逐步恢復，大多數開車者互相禮讓，也不拒絕要求搭車的人。人們主動去看望年老或者有殘疾的鄰居，紐約市民面對危機事件的冷靜應對是此次危機得以很快控制的重要因素。