完善農(nóng)村集體土地登記制度確保農(nóng)民合法權(quán)益
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一、農(nóng)村集體土地登記制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)
土地登記是國家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、等級(jí)、價(jià)值等情況登記于專門的冊簿，以加強(qiáng)政府對(duì)于土地的有效管理，保護(hù)權(quán)利人對(duì)于土地合法權(quán)益的一項(xiàng)重要的制度。農(nóng)村集體土地登記是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑。集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等是法律確定的農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過土地登記，依法確認(rèn)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、使用權(quán)及其范圍，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益，是保護(hù)農(nóng)民的根本利益，貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的需要。從民法物權(quán)法的角度看，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的建立、變動(dòng)和終止，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)的承認(rèn)和法律的保護(hù)。通過對(duì)農(nóng)村集體土地的登記可以使其獲得物權(quán)的法定效力。第一，以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對(duì)土地享有充分的合理使用權(quán)。第二，以物權(quán)請求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。第三，以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體，不受非法侵犯。經(jīng)過登記，可以將農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的各種權(quán)利和義務(wù)以法律的形式固定下來，并公示于眾，而且這些法定的權(quán)利和義務(wù)均屬強(qiáng)制性規(guī)范，這樣農(nóng)民的權(quán)益就能切實(shí)地得到法律的保障。
首先應(yīng)健全土地登記的法律體系。目前，調(diào)整我國農(nóng)村土地登記的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《土地登記規(guī)則》等，尚缺乏民法物權(quán)上的規(guī)定。土地登記主要是解決土地物權(quán)變動(dòng)中的安全問題，即土地物權(quán)怎樣才能安全地由物權(quán)取得人取得的問題，以及從客觀公正的角度看土地物權(quán)的變動(dòng)才能達(dá)到排除第三人的干涉的問題，因而只能依靠物權(quán)法自身來解決，也就是通過物權(quán)變動(dòng)制度來解決。我國在20世紀(jì)90年代初就將物權(quán)法列入了立法規(guī)劃中，民法學(xué)界開始物權(quán)法理論的研究，90年代末立法機(jī)關(guān)起草了《中國物權(quán)法草案》，開始向社會(huì)各界廣泛征求意見。目前，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》也已列入全國人大法工委立法計(jì)劃，國土資源部已成立課題組進(jìn)行調(diào)研和研究。物權(quán)法是登記制度的源頭，物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法的出臺(tái)對(duì)于我國土地登記制度的建設(shè)將具有歷史性的意義。
第二應(yīng)明確農(nóng)村集體土地登記的法律效力。所謂土地登記的法律效力，即土地登記是采用實(shí)質(zhì)主義登記還是形式主義登記。在我國目前的土地登記立法中，規(guī)定了土地物權(quán)的設(shè)立、變更和廢止必須進(jìn)行登記，但對(duì)于不登記的沒有相應(yīng)的法律措施，即土地登記的法律效力不明確，僅散見于城市房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法及部分司法解釋中。因而，應(yīng)在即將出臺(tái)的物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法中明確我國土地登記的法律效力，即土地權(quán)利變動(dòng)不經(jīng)登記不生效，以增強(qiáng)土地登記的公信力。
第三應(yīng)明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。目前集體土地所有權(quán)主體缺位，其權(quán)能也只包括占有、使用、收益，而不包括處分權(quán)，即集體擁有的是受到一定限制的所有權(quán)。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無定論，而相關(guān)的法律規(guī)定也極其模糊。關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，法律上未對(duì)其權(quán)能作出明確規(guī)定，學(xué)理上對(duì)其定義及性質(zhì)歸屬也未達(dá)成一致意見，導(dǎo)致在實(shí)踐中各地做法不一。因而，應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)中明確農(nóng)村集體土地權(quán)屬的權(quán)能和法律意義，以解決這種主體缺位、權(quán)能不明的問題，取消這種局面對(duì)土地登記效力產(chǎn)生的負(fù)面影響。
第四應(yīng)統(tǒng)一土地登記機(jī)關(guān)、土地登記標(biāo)準(zhǔn)和土地權(quán)屬證書。依據(jù)我國目前的登記體制，有多個(gè)部門正在進(jìn)行著不動(dòng)產(chǎn)登記。如集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)由土地管理部門登記造冊，核發(fā)證書；國有重點(diǎn)林區(qū)的林地由林業(yè)主管部門登記發(fā)證；《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。”但并未明確具體的登記機(jī)關(guān)，登記程序、登記內(nèi)容等，登記工作尚未開展。由于農(nóng)村集體土地登記機(jī)關(guān)的不同，各自的登記辦法、程序不盡相同，相應(yīng)的土地權(quán)屬證書也不同。登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一，造成了所進(jìn)行的登記只具有行政管理性而沒有物權(quán)公示性，必然會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和權(quán)利人的正當(dāng)利益，而且在兩個(gè)以上的登記機(jī)關(guān)的權(quán)利出現(xiàn)交叉重合時(shí)，還會(huì)造成物權(quán)變動(dòng)的法律基礎(chǔ)互相沖突，擾亂正常的法律秩序。土地權(quán)屬證書的不統(tǒng)一，不但會(huì)加重權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和市場規(guī)范的矛盾，還加重了土地管理機(jī)關(guān)之間的爭執(zhí)。因而，在有關(guān)立法中統(tǒng)一土地登記機(jī)關(guān)，建立統(tǒng)一的土地登記標(biāo)準(zhǔn)和程序，核發(fā)統(tǒng)一格式的土地權(quán)屬證書是十分必要的。
三、切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體土地登記的重要作用
第一，通過農(nóng)村集體土地登記，加強(qiáng)土地用途管制，有效地保護(hù)耕地。土地用途管制在我國是鑒于當(dāng)前人口激增，耕地銳減，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)土地資源及生態(tài)環(huán)境，確保耕地動(dòng)態(tài)平衡，緩解人地矛盾，而采取的一項(xiàng)具有救助性質(zhì)的法律制度。其含義是指國家為了保護(hù)土地資源和耕地，確立土地利用的約束機(jī)制，防止土地濫用、土地投機(jī)、土地壟斷和在土地上謀取非法利益而規(guī)定土地的法定用途、土地的用途能否改變以及如何變更的制度。1997年4月15日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出了對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，即土地用途管制。土地用途管制的出發(fā)點(diǎn)是嚴(yán)格控制農(nóng)地，尤其是耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地。通過農(nóng)村集體土地登記，可以使農(nóng)村集體土地的使用是否符合土地利用總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃要求受到登記機(jī)關(guān)的監(jiān)督，取締非法用地，保護(hù)合法用地，使土地用途管制得到加強(qiáng)，從而有效地保護(hù)耕地。
第二，通過土地的統(tǒng)一登記，從真正意義上實(shí)現(xiàn)土地的全面、依法、統(tǒng)一、科學(xué)的管理。《土地管理法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理與監(jiān)督工作。”而農(nóng)村集體土地是中國土地的主體部分，所以農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一登記是土地統(tǒng)一管理工作的最基本的內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地全面、依法、統(tǒng)一、科學(xué)管理的關(guān)鍵所在。
第三，通過農(nóng)村集體土地登記，國家可掌握農(nóng)村集體土地動(dòng)態(tài)變化的重要信息，還可為國家或集體收取稅、費(fèi)提供依據(jù)。公務(wù)員之家版權(quán)所有
第四，通過農(nóng)村集體土地登記，依法對(duì)存在爭議的土地進(jìn)行調(diào)解、確權(quán)，可從根本上解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，消除影響農(nóng)村穩(wěn)定的消極因素，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。
總之，農(nóng)村集體土地登記是土地管理的基礎(chǔ)工作，是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要手段，我們必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀，以“三個(gè)代表”的重要思想為指導(dǎo)，建立健土地全登記制度，使得土地權(quán)益人的合法權(quán)利切實(shí)得到法律的護(hù)。
