政府審計制度

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摘要文章描述了審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架體系，以及這一框架體系中各項戰(zhàn)略計劃之間的定位、內(nèi)在的相互影響和支撐關系。在簡要分析我國政府審計管理的現(xiàn)狀與主要不足的基礎上，闡述了審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的設計與實施給我國政府審計機關從“組織發(fā)展”的視角開展審計管理的啟示。

關鍵詞審計管理；組織發(fā)展；戰(zhàn)略計劃；啟示

未來組織的一大特點是管理的靈活性，是以科學設計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃為前提的。未來審計組織的使命要求加強審計管理。李金華審計長在2007年全國審計工作會議上指出：“當前審計管理不到位、不適應已經(jīng)成為制約審計工作發(fā)展的一個突出問題……要落實‘十一五’期間審計工作目標和任務，推動審計工作向更高層次發(fā)展，必須加強和改進審計管理?！睘榇耍P者擬從審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的設計出發(fā)，結(jié)合我國政府審計管理的現(xiàn)狀。對加強和改進我國政府審計管理進行一些思考。

一、國家審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架

國家審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的構(gòu)建，應當公布《××至××年政府審計組織發(fā)展計劃》(以下簡稱“組織發(fā)展計劃”)予以確定。組織發(fā)展計劃應成為政府審計組織未來幾年計劃編制、戰(zhàn)略規(guī)劃的綱領性文件，內(nèi)容包括明確政府審計組織發(fā)展的主要任務與目標，重點工作事項的具體發(fā)展目標和相應對策，以及為落實“組織發(fā)展計劃”制定的各項戰(zhàn)略計劃。

(一)戰(zhàn)略計劃框架

為確?！敖M織發(fā)展計劃”的實施，政府審計機關要以“組織發(fā)展計劃”為核心，在分析未來面臨的外部環(huán)境可能變化的基礎上，制定包括部門預算、審計業(yè)務(滾動)計劃、風險管理計劃、舞弊控制計劃和單項業(yè)務績效協(xié)定在內(nèi)的一系列戰(zhàn)略計劃，共同構(gòu)成政府審計的組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架。

外部環(huán)境對政府審計工作的開展和法律職責的履行會產(chǎn)生重要而又持續(xù)的影響。主要面臨兩個問題：一是公共服務的提供者越來越多，操作環(huán)境越來越復雜。如不斷發(fā)展的由私營部門提供公共服務的趨勢，以及隨之而來的強化管理責任和合同計劃管理的必要性與服務需求；國家持續(xù)增長的公共服務需求和預期；越來越復雜的信息技術持續(xù)投入使用；為保持組織核心能力，在更大范圍內(nèi)關注人力資源管理等。二是職業(yè)會計和審計的不斷發(fā)展。如對健全的公司治理的持續(xù)關注；越來越強調(diào)風險管理和健全的控制環(huán)境的重要性；對審計方法的重新評估，包括對合法性的評估；提供的審計和咨詢服務更加合理，鑒證審計更強調(diào)“可持續(xù)性”和“三重底線”(主要指企業(yè)對社會、經(jīng)濟和環(huán)境的三重責任)以及其他關聯(lián)需求。

根據(jù)上述變化，政府審計組織制定的戰(zhàn)略計劃主要有如下內(nèi)容：

1、部門預算。部門預算每年由政府審計機關準備并向同級財政提供。主要是為實施“組織發(fā)展計劃”為核心的各項戰(zhàn)略計劃提供資金支持。提交財政部門時，還需列示所提預算的考慮和部門績效考核，以及預期的產(chǎn)出和成果。

2、年度審計業(yè)務滾動計劃。審計業(yè)務滾動計劃是實施“組織發(fā)展計劃”的重要戰(zhàn)略計劃之一，旨在明確提出如何逐步實現(xiàn)“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項的目標。按照批準的部門預算確定的審計項目和可利用的審計資源，政府審計機關在年度審計業(yè)務滾動計劃中應制定績效計分表，以方便評估、監(jiān)督和衡量自身的績效。審計業(yè)務滾動計劃是以三年為周期的流動計劃，但是每年都要進行更新和修訂。

3、風險管理計劃。審計機關各項戰(zhàn)略計劃框架的實施需要風險管理計劃的有力支持。審計機關每年要對其風險管理計劃的執(zhí)行情況進行回顧，根據(jù)外部環(huán)境的變化，修改業(yè)務要求，控制環(huán)境，分析“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項的主要風險水平，提出解決之道，并在向政府提交年度工作報告中專門陳述。

4、舞弊控制計劃。舞弊控制計劃是與風險管理計劃直接相關的重要戰(zhàn)略性文件，是風險管理計劃的延伸。為適應環(huán)境的變化，審計機關至少每兩年要檢查一次舞弊風險評估和舞弊控制計劃，重點是識別和分析所有與審計業(yè)務相關的風險，所有的舞弊風險都由風險所在單位的上一級部門確定和處理。

5、單項業(yè)務績效計劃。單項業(yè)務績效計劃是年度審計業(yè)務滾動計劃的有機組成部分，并不單獨形成文件。單項業(yè)務績效計劃主要關注如何按照“組織發(fā)展計劃”和審計業(yè)務滾動計劃中確定的重點工作事項，將直接相關的各項要素(如產(chǎn)品、服務、單項經(jīng)費預算等)細化到具體的審計項目。

需要說明的是，組織發(fā)展計劃的實施還需要其他方面諸如戰(zhàn)略的、管理的或具體的實施計劃的支持，這些計劃更側(cè)重審計機關業(yè)務或行為的某一方面，如人力資源管理、信息技術和外部環(huán)境管理等。

(二)“組織發(fā)展計劃”的組織實施及實施過程中的風險控制與績效考核

1、組織實施。為確保“組織發(fā)展計劃”的落實，一方面，組織內(nèi)要成立專門的管理執(zhí)行委員會，由審計首長直接領導，主要職責是領導審計組織實現(xiàn)“組織發(fā)展計劃”提出的發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)助審計首長履行法定職責；另一方面，在每年向人代會提交的年度工作報告中，都會從組織管理的角度，專門報告“組織發(fā)展計劃”的實施情況。

2、風險控制。風險控制是確?！敖M織發(fā)展計劃”實施的保證。要建立全面的風險管理框架，既包括對審計組織事例的風險管理計劃，也包括對每一工作領域的風險管理計劃。

3、績效考核。業(yè)績考核是衡量“組織發(fā)展計劃”實施效果的直接手段與方法。計分卡是年度審計業(yè)務滾動計劃的組成部分之一，主要是根據(jù)“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項和年度部門預算確定的績效指標設立，旨在使審計組織能夠隨時掌握和關注當前和今后一段時期的績效。

二、對我國政府審計管理的若干啟示

以《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱“五年規(guī)劃”)的制定與實施為標志，我國政府審計管理工作近年來取得較大進展。五年規(guī)劃實施近四年來，審計署對強化審計管理重要性的認識也越來越深刻，先后頒布了《審計機關審計項目質(zhì)量控制辦法(試行)》《審計署關于改進審計項目計劃管理的實施辦法》等加強和改進審計管理的重要文件，但審計管理滯后于審計實踐的問題尚未得到有效解決，已成為制約審計工作取得更大進展的重要因素。

審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的設計與實施給我國政府審計機關一個新的、從組織發(fā)展的視角開展審計管理的啟示。與以“組織發(fā)展計劃”為核心的組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架相比，我國政府審計機關還缺乏從審計機關的內(nèi)(內(nèi)部管理)、外(外部環(huán)境)部，從審計業(yè)務的內(nèi)(審計業(yè)務的自身管理)、外(審計業(yè)務支撐體系的管理)部綜合開展審計管理的認識和實踐。當前的審計管理在管理制度框架的系統(tǒng)性(主要是框架的設計與完善，以及界定框架中不同計劃之間的管理定位與職能)、管理內(nèi)容(主要是外部環(huán)境以及具體目標與對策)的充實性和框架實施的制度保證程度方面，還有一些值得改進和提高的地方。