應急管理行政體制建設是政府責任

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內(nèi)容摘要：公共應急管理是典型的公共物品，必須由政府來提供。公共應急管理屬于政府職能中“社會管理”和“公共服務”的范疇。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民收入水平的提高，人民群眾對于“安全”和“安心”有了更高的要求。政府應急管理行政建設是順應人民群眾需求層次不斷提高的重大舉措。

關鍵詞：應急管理，政府，行政管理

“十一五”規(guī)劃提出：要“全面界定政府職責范圍，加強各級政府的社會管理和公共服務職能。……提高行政效率，降低行政成本，實現(xiàn)政府職責、機構(gòu)和編制的科學化、規(guī)范化、法定化”。建立和完善政府應急管理行政體制，是加強政府的社會管理和公共服務職能的重要工程。

一、應急管理行政是政府的當然職責

應急管理，又稱公共危機管理，必須由政府來提供。公共安全危機事件是引發(fā)社會災難和危及公民生命財產(chǎn)安全的重大災害和突發(fā)性災難事件的統(tǒng)稱。保護公眾的生命和財產(chǎn)安全、促進社會經(jīng)濟發(fā)展是政府理應提供的公共服務。有關國家起源的理論指出，社會需要一個權(quán)力機構(gòu)來維護公共安全和公共秩序，國家便是這種社會公共利益需求的產(chǎn)物。公共應急管理是典型的公共物品，無法運用市場機制解決應急資源的配置問題。有效的應急措施總是惠及廣大公眾，具有巨大的正的外部性。一方面，公共應急管理類似于國防，施救者往往無法選擇性地排他。“搭便車”的情形不可避免，導致應急資源配置不足。另一方面，公共物品的邊際成本等于零，任何高于邊際成本的定價都是低效率的。市場機制在公共物品領域的失靈理應由政府來彌補。按照A·林肯提出的標準，政府合法的目標是“為人民做他們所需要的事，而這些事依靠個人的努力是完全做不到的或者無法做得那么好的”。

應急管理與實施緊急狀態(tài)不同。應急管理是政府行政部門的職能。根據(jù)《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國戒嚴法》的有關規(guī)定，在戰(zhàn)爭、動員和戒嚴等緊急狀態(tài)體制(特別是在戰(zhàn)爭體制)中，立法機關和司法機關的權(quán)力往往會轉(zhuǎn)移到軍事機關，從而使軍事機關集決策、執(zhí)行和裁判權(quán)力于一身。而處置突發(fā)公共事件是各級政府行政部門的職責。在政府應急管理行政體制啟動后，行使行政權(quán)力、處置突發(fā)公共事件的主體是政府行政機關。軍事機關能否介入危機處置過程，取決于行政機關是否提出請求。沒有行政機關的請求，軍事機關不能主動參與。

應急管理是政府的行政職責，并不意味著排斥應急管理中的社會參與。在應急管理過程中，市民和各種社會組織、工商企業(yè)組織，既是應急管理的直接受眾，同時也是至關重要的管理主體。社會力量參與應急管理，在宣傳教育、應急資源儲備、危機發(fā)生時開展自救和互救等多方面都能發(fā)揮重要的作用。目前西方發(fā)達國家都注意發(fā)揮應急管理中社會、民間、社區(qū)的作用。同時，大量分散的社會力量只有經(jīng)過政府組織的協(xié)調(diào)才能有效地發(fā)揮作用。

二、應急管理行政體制建設是政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要

黨的十六大以來，中央確定了全面界定政府職能范圍，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設公共服務型政府的目標。十六屆三中全會報告將社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能界定為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。按照這一界定，應急管理行政應當屬于“社會管理”和“公共服務”的范疇。政府社會管理職能范圍包括：管理和規(guī)范社會組織、協(xié)調(diào)社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。其中的“維護社會秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”并為此提供必需的公共服務正是應急管理所追求的目標。總理在全國應急管理工作會議上指出：“加強應急管理工作，是維護國家安全、社會穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障，是履行政府社會管理和公共服務職能的重要內(nèi)容。”并要求：

各地區(qū)各部門要在黨中央、國務院統(tǒng)一領導下，建立健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急機制。我國目前仍處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程之中，傳統(tǒng)的政府直接干預經(jīng)濟的職能還未完全退出，新的與市場機制配套的政府處理公共事務的職能還在摸索、建設和完善之中。加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設公共服務型政府，意味著政府的職能必須“有退有進”，從過去那種主要偏重于經(jīng)濟建設的職能設置向強化公共服務提供職能和社會管理職能的方向轉(zhuǎn)變。應急管理行政體制及機構(gòu)的建立和完善正是落實“十一五”規(guī)劃、進一步加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要工程。各級政府要把加強應急管理擺上重要位置，把人力、財力、物力等公共資源更多地用于社會管理和公共服務。

加快應急管理行政體制建設才能有效應對突發(fā)事件不斷上升的趨勢。隨著國民經(jīng)濟的加速增長、經(jīng)濟社會系統(tǒng)的開放化和復雜化、社會財富存量日益增加，突發(fā)事件對經(jīng)濟和社會的破壞比以往任何時期都大。嚴重的可以中斷經(jīng)濟的快速增長，甚至產(chǎn)生政府信任危機，釀成社會和政治問題。有關研究顯示，2004年，全國自然災害、事故災難和社會突發(fā)公共事件造成的直接經(jīng)濟損失超過4550億元，相當于當年GDP的3.3%。另據(jù)國家統(tǒng)計局2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2006年僅各類自然災害就造成直接經(jīng)濟損失2528億元，比上年上升23.8%。從國際上看，經(jīng)合組織的研究報告稱，“自從20世紀60年代以來，全球自然災難的發(fā)生率，特別是洪災、暴風雨和干旱等，呈急劇上升的趨勢。”“從20世紀70年代以來，技術性事故的發(fā)生率，諸如爆炸、火災、以及交通事故，也呈快速的增長趨勢。”該報告還指出：“現(xiàn)代災難的一個重要的特征就是其在短時間內(nèi)在時空領域?qū)е律钸h的影響。在當今這個互相依賴并且網(wǎng)絡化的時代，甚至一個地方事件也能通過其對技術或者金融網(wǎng)絡、商業(yè)運轉(zhuǎn)、移民、公共衛(wèi)生或者環(huán)境的影響對相隔遙遠的地區(qū)造成實質(zhì)性的連帶影響。”加強應急管理，建立政府相關機構(gòu)，其目的就在于有效地預防、處理和消除危機，最大限度地減少經(jīng)濟損失，減輕社會沖擊。

加強應急管理，也是人民群眾需求提升、對政府全面履行其職能的要求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民收入水平的提高，人民群眾對于“安全”和“安心”有了更高的要求。預防危機、提供公共安全成為社會要求政府提供的必需品。根據(jù)社會心理學家馬斯洛的需求層次論，安全需求是比生理需求高一層次的人的基本需求，包括對人身安全、生活保障以及免遭痛苦、威脅或疾病的需求。當溫飽等最基本的生理需求得到滿足之后，就會對更高層次的安全需求有更多的追求。政府應急管理行政建設是順應人民群眾需求層次不斷提高的重大舉措。

三、常態(tài)管理與非常態(tài)管理一體化是應急管理的客觀要求

應急管理是常態(tài)管理與非常態(tài)管理的統(tǒng)一體。在相對平穩(wěn)的社會運行態(tài)勢下，政府管理大都屬于常態(tài)管理，同時，應急管理行政的預防、準備、評估等屬于事前管理和事后管理的部分也屬于常態(tài)管理的范疇。而當危機事件出現(xiàn)時，社會和組織的正常運作受到嚴重影響，超出了政府、社會和組織的常態(tài)管理能力，這時應急行政管理緊急處置機構(gòu)開始啟動，就需要政府、社會和組織進入非常態(tài)管理狀態(tài)進行應對。具體來說：

1.非常態(tài)管理是一種程序簡化的決策過程。由于危機事件的突然性、難以預見性、威脅性等特征，要求政府必須在非常有限的時間內(nèi)做出反應。因此，與常態(tài)下行政權(quán)力所需要遵循的程序相比，應急性行政權(quán)力所需遵循的程序是大大簡化的。

2.行政權(quán)力的強度顯著增加。由于非常態(tài)管理需要果斷的處置，因此與常態(tài)管理體制下的行政權(quán)力強度相比,非常態(tài)管理體制中的行政權(quán)力將通過各種不同方式的集中而得以強化。尤其是在發(fā)生特別重大的突發(fā)公共事件時,應急性行政權(quán)力的集中趨勢更為明顯。在行政權(quán)力得到強化的同時，公民權(quán)利有可能受到一定程度的克減。

3.應急管理需要融于常態(tài)管理之中。從廣泛意義而言，應急管理包括對危機事件事前、事中、事后所有事務的管理。因此，制定應急預案、推進與應急管理相關的法制、機制和體制建設、開展宣傳教育等常態(tài)性工作需要在常態(tài)管理中完成。在應急處置中總結(jié)的經(jīng)驗和教訓要運用到常態(tài)工作中，這是提高應急管理能力和水平、堵塞應急管理體制漏洞的重要環(huán)節(jié)。

從成本效益的角度分析，應急管理體制應當在資源投入一定的情況下，努力實現(xiàn)損失減小的最大化。用更加精確的數(shù)學語言來描述就是，只有當應急管理體制建立之后的預期損失與體制運行成本之和小于體制建立之前的預期損失，應急管理體制的建立才符合經(jīng)濟原則。而提高效率的途徑，就在于將常態(tài)與非常態(tài)管理有機地結(jié)合在一個體制之中，使這種體制能發(fā)揮其應有的功能。這種體制應當做到：

第一，要能夠有效地推動預防工作的開展。“有備無患”、“預防為主”，是應急管理應當遵循的重要原則。但是在現(xiàn)實中，危機性事件發(fā)生之后的很短時間內(nèi)全社會的關心達到最高點，然后隨著時間的推移而逐漸淡漠。因此災后或事件發(fā)生后的應急處理容易獲得輿論和政治上的支持，事前預防工作則往往難以獲得所需要的資源配置。而應急管理體制建立之后，應當能夠把預防工作作為應急管理最重要的日常性工作加以推進，從而把大量危機性事件消弭于無形。

第二，要能夠?qū)崿F(xiàn)對危機性事件的早期發(fā)現(xiàn)和預警，實現(xiàn)對事件的快速反應，避免的事件的擴大化。由于危機性事件具有發(fā)生突然和影響范圍擴展迅速的特點，如果能夠在其發(fā)生的早期階段就予以認知、發(fā)出預警并做出快速反應，就有利于對事態(tài)進行控制，使損害程度和影響范圍盡可能縮小。

第三，當危機性事件發(fā)生后，能有效地動員相關資源，最大限度地減小損失。有效的應急管理體制應當能夠做到：迅速全面的信息搜集和匯總；權(quán)責明確的指揮和協(xié)調(diào)；令行禁止的行動展開。

第四，要能夠有效實現(xiàn)常態(tài)行政與非常態(tài)行政之間的平穩(wěn)切換，盡量避免常態(tài)下的行政資源閑置。平時，應急管理行政資源服務于常態(tài)行政，而當危機發(fā)生時，能夠迅速而順暢地切換到為非常態(tài)行政服務。