農(nóng)村學(xué)校布局管理

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一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的原因

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果

所謂城鎮(zhèn)化是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化及城市不斷改革完善的過程。從經(jīng)濟學(xué)角度看，經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程從某種意義講，就是自然經(jīng)濟狀態(tài)的農(nóng)村不斷衰退、城鎮(zhèn)不斷發(fā)展的過程。改革開放以來，由于城鎮(zhèn)化的加速，在我國縣（含縣級市）及其以下的農(nóng)村中，出現(xiàn)了占比重比以往大得很多的小城鎮(zhèn)，它與鄉(xiāng)土農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)育程度、人口集聚程度以及相應(yīng)的文化教育事業(yè)發(fā)展程度等都具有明顯的差異。因此，我國農(nóng)村教育歷來以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)予以布局的方式已陳舊落后，“鄉(xiāng)辦高中、村辦初中、小學(xué)辦到家門口（自然村）”早已被淘汰，就是“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的格局也受到了城鎮(zhèn)化和計劃生育后學(xué)齡人口減少的沖擊，如今大部分行政村已辦不了小學(xué)。在這種情況下，不是按行政建制的鄉(xiāng)、村分散人力、財力、物力，而是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)或在中心鎮(zhèn)重點加強初中校建設(shè)，在縣城和有條件的中心鎮(zhèn)設(shè)置與發(fā)展高中階段的教育，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村辦小學(xué)，即按人口規(guī)模和轉(zhuǎn)移趨勢規(guī)劃學(xué)校布局就成為歷史的必然。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村稅費改革的一種自然選擇

農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)村中小學(xué)教育投入主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即教育費附加、教育集資、財政撥款（縣鄉(xiāng)財政）。由于國家投入甚少，縣鄉(xiāng)財力薄弱，農(nóng)村教育費附加和教育集資實際上是農(nóng)村義務(wù)教育的主要經(jīng)費渠道。稅費改革后，隨著農(nóng)業(yè)附加稅以及集資等的廢除，縣鄉(xiāng)財政收入減少。盡管2001年國家對農(nóng)村義務(wù)教育體制進行了重大調(diào)整，實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制和財政體制，但由于投入機制沒有建立起來，資金投入出現(xiàn)“空檔”，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育投入普遍減少，基本辦學(xué)條件不能得到保證，特別是農(nóng)村中小學(xué)的危房改造面臨困境。因此，縣及縣以上政府希望通過農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，提高資源利用效率，減輕財政壓力，于是布局調(diào)整就成為農(nóng)村稅費改革后政府的一種自然選擇。

3.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村生源減少的客觀要求

20世紀(jì)70年代以來，我國開始強有力地推行計劃生育政策，到90年代中后期，由于計劃生育政策的落實，農(nóng)村人口出生率下降，中小學(xué)生源減少是一種普遍現(xiàn)象。有些地方校舍建設(shè)好沒幾年，學(xué)生卻沒有了；有些地方則出現(xiàn)了大量“麻雀學(xué)校”。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村中小學(xué)生源減少的客觀要求。

此外，農(nóng)村人口的大規(guī)模流動和廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的急劇增加，也要求對農(nóng)村中小學(xué)布局及時進行調(diào)整。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的預(yù)期和動力

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一個持續(xù)的、漸進的過程，但每一次布局調(diào)整都有其特定的行為預(yù)期。受這種預(yù)期心理的影響與制約，就構(gòu)成了每次農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的動力。90年代中后期開始的我國農(nóng)村中小學(xué)新一輪布局大調(diào)整，既可以說是稅費改革過程的重要組成部分，也可以說是我國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程中的一種必然現(xiàn)象，同樣具有其特定的行為預(yù)期和動力。

1.追求效益是各級政府尤其是縣級政府進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初始動力

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，效益是指社會經(jīng)濟活動中物化勞動和活勞動的消耗同取得的符合社會需要的勞動成果的對比關(guān)系。講求經(jīng)濟效益就是用盡量少的勞動消耗取得盡量多的有用成果。而這里的所謂“效益”，主要是強調(diào)由于計劃生育政策以及人們生育意愿降低、人口流動和城市化的影響，農(nóng)村學(xué)齡兒童數(shù)量銳減，傳統(tǒng)以行政建制的鄉(xiāng)、村辦學(xué)模式已過時，應(yīng)集中辦學(xué)以突出“規(guī)模效益”。這種動力同稅費改革后教育財政和管理體制的變化密切相關(guān)。從20世紀(jì)90年代中期開始，隨著“分稅制”和農(nóng)村“稅費改革”的推行，“三級辦學(xué)，兩級管理”的體制重心偏下引發(fā)的問題日益凸顯。例如，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，難以支撐義務(wù)教育維持與發(fā)展；學(xué)校必要的辦學(xué)經(jīng)費得不到保障，向農(nóng)民征收的“教育費附加”不規(guī)范，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重；教師工資拖欠，學(xué)校房舍維修不及時等等。在這種背景下，2001年我國開始實行“以縣為主”的教育財政和管理體制，“以縣為主”的體制實質(zhì)上是將對義務(wù)教育的投入責(zé)任以及重要人事管理責(zé)任由鄉(xiāng)級政府移交給縣級政府。這一體制的確立給縣級政府和教育部門無疑帶來了相當(dāng)大的壓力，相當(dāng)一部分縣，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣長期存在財政能力薄弱的問題更加凸顯。因此，為了解決這一問題，各級政府尤其是縣級政府對效益的追求就成為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初始動力。

2.重視中小學(xué)教育的均衡發(fā)展是政府進行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的直接動力

由于我國仍處于社會主義初級階段，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。作為二元社會中的中國，教育發(fā)展最突出的一個問題就是城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡。這種不平衡一方面體現(xiàn)在各級各類教育的普及率上；另一方面，也是更重要的，是教育質(zhì)量的差異——無論是辦學(xué)條件，還是師資水平，農(nóng)村都無法與城市相比。在構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，政府開始注意教育發(fā)展和資源投入中的差距，重視區(qū)域內(nèi)中小學(xué)教育的均衡發(fā)展，使區(qū)域內(nèi)的普通中小學(xué)在辦學(xué)經(jīng)費投入、硬件設(shè)施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態(tài)，與中小學(xué)教育的公共性、普及性和基礎(chǔ)性相適應(yīng)。但長期以來所形成的農(nóng)村過于分散的辦學(xué)模式無法使政府均衡地進行資源投入和師資調(diào)配。因此，通過學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理配置好公共教育資源，適當(dāng)集中辦學(xué)，調(diào)整和撤消一批生源不足、辦學(xué)條件差、教育質(zhì)量低的學(xué)校，實現(xiàn)區(qū)域（縣、市、區(qū)）內(nèi)或更大范圍內(nèi)中小學(xué)教育的均衡發(fā)展就成了政府工作的題中應(yīng)有之義，也是政府進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的直接動力。3.追求質(zhì)量的提高是政府進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的最終動力

隨著我國農(nóng)村人口出生率的下降和城市化的快速推進，廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育的需求也日益迫切。農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使人們更多地關(guān)注這項工作對于提高教育質(zhì)量的意義。但由于長期以來我國不少農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)布局分散，辦學(xué)條件差，學(xué)校和班級規(guī)模普遍較小，復(fù)式班過多，教師負(fù)擔(dān)重，教學(xué)質(zhì)量差，難以滿足廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育的需求。因此，農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既要關(guān)注學(xué)校的規(guī)模效益和教育均衡發(fā)展，更要重視這項工作對于提高教育質(zhì)量效益的意義。為此，各地通過大力調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)，積極推動村與村聯(lián)辦完全小學(xué)，擴大辦學(xué)規(guī)模；有計劃地撤并那些規(guī)模小、質(zhì)量低、效益差的初中，有效地改善了辦學(xué)條件，促進教育教學(xué)質(zhì)量顯著提高。可以這樣說，追求教育質(zhì)量的提高是政府進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的最終動力。

三、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的方式選擇

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整主要是地方政府的行為，地方政府強調(diào)布局調(diào)整追求的是效益和質(zhì)量的提高，以便獲得社會的認(rèn)可，但這并不意味著布局調(diào)整會自動得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的認(rèn)可，獲得鄉(xiāng)村社會給予的支持。事實上，廣大村民家長對農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整有著自己獨立的認(rèn)識，可能與政府的想法一致，也可能并不一致。據(jù)我們對一些省市的調(diào)查表明，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中均出現(xiàn)過部分村干部、家長反對拆除當(dāng)?shù)刂行W(xué)，讓孩子到較遠(yuǎn)的地方上學(xué)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民甚至采取抗議的方式反對布局調(diào)整。之所以出現(xiàn)這些情況，一是建校又撤校，群眾不理解，村干部難接受。多年來，由于農(nóng)村的教育，尤其是村級小學(xué)都是由農(nóng)民自掏腰包辦起來的，國家投入極為有限，特別是20世紀(jì)80、90年代普及九年義務(wù)教育時，村級小學(xué)大都是由當(dāng)?shù)卮甯刹繋ьI(lǐng)村民多方籌資建起來的，他們?yōu)榻ㄐｏ柺芷D辛，甚至至今為此而負(fù)債。學(xué)校的建成使用往往屬于地方文化體系的重要組成部分，是當(dāng)?shù)氐臉?biāo)致性建筑，因此常常作為一任或幾任村干部樹立在村民心中的一座豐碑，他們常以此為榮。現(xiàn)要將學(xué)校停辦或撤并，不管天大的理由大家心理都不是滋味，在村民看來，一村一校天經(jīng)地義。因此，有的村在經(jīng)費極為緊張的情況下也寧愿自聘教師而不愿撤校并校。

二是考慮布局調(diào)整可能會給子女上學(xué)帶來諸多不便。比如交通問題、安全問題。布局調(diào)整后有的學(xué)生距校十多里或更遠(yuǎn)，早晚上學(xué)回家，難免不測，家長不放心。此外，家長擔(dān)心孩子到外村就讀，寄人籬下，受人欺負(fù)。

三是農(nóng)村不少家庭經(jīng)濟比較困難，到外地就讀或寄宿既要增加費用，又擔(dān)心孩子吃不好，睡不好。孩子在本村讀書，吃住在家中，不僅可以節(jié)省開銷，早晚還可以幫做些家務(wù)活。當(dāng)然，也有些家長對孩子要求不高，送孩子讀書只滿足于會識幾個字，會寫自己的名字，會簡單計算就行。因此，對辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量要求不高，認(rèn)為在哪里讀書都一樣，何必舍近求遠(yuǎn)。

由于以上問題和困難的存在，因此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不是一種自發(fā)的行為，而是社會力量所塑造的，也是一種社會結(jié)構(gòu)問題的反映。農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整在一定意義上是利益格局的調(diào)整，在調(diào)整過程中政府始終居于主導(dǎo)地位，并且不少地區(qū)是以運動形式進行的，這就使得布局調(diào)整的方式選擇呈現(xiàn)出教育行政與政治的特點。依據(jù)調(diào)整過程中政府行政方式選擇的類型來看，大致可以劃分為以下三種方式。

1.示范方式

示范方式就是政府以成功的經(jīng)驗來推動整個區(qū)域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整。具體的做法是政府制定較長時期的學(xué)校布局規(guī)劃，有意識地加強規(guī)劃內(nèi)定點學(xué)校的建設(shè)，使這些學(xué)校具有吸引力，逐漸吸引周邊學(xué)生過渡到這些定點學(xué)校。湖北省鐘祥、沙洋等縣市在布局調(diào)整過程中主要就是運用這種方式。河北省東光縣是一個國家級貧困縣，2005年小學(xué)由400多所調(diào)整為62所，教學(xué)班由1500多個下降到700多個。東光縣中小學(xué)布局調(diào)整之所以取得了成功，關(guān)鍵也就是采用了示范方式。該縣政府及教育行政部門首先選擇了10處校舍最破舊、最分散的學(xué)區(qū)，把布局結(jié)構(gòu)調(diào)整與危房改造結(jié)合起來，經(jīng)過縣、鄉(xiāng)、村一起努力，第一批總投資1062萬元的10所項目學(xué)校2001年動工，2002年全部投入使用。學(xué)校建成后，縣里為這些學(xué)校選配了優(yōu)秀教師，率先建設(shè)微機室，開設(shè)了信息技術(shù)教育課、英語課。一個學(xué)年以后，這些學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量明顯提高，在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)都處于領(lǐng)先地位，原來那些抱怨“學(xué)校離家遠(yuǎn)了”的家長也開始贊揚“學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量高了”。一些當(dāng)初持觀望態(tài)度的村也主動找縣教育局，要求進行學(xué)校布局調(diào)整。運用這種方式可以發(fā)揮成功經(jīng)驗的帶動作用。就廣大群眾而言，樣板的力量是什么地方什么時候都不能低估的，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整問題上，村民和村干部都有著濃厚的攀比心理。因此，用布局調(diào)整搞得好的典型經(jīng)驗不僅可以說服村民，而且可以減少他們與政府在學(xué)校布局調(diào)整方面的沖突。

2.強制的方式

所謂強制的方式，是指政府利用手中掌握的資源，用行政方法對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整進行直接的控制和干預(yù)，以達到政府意愿目標(biāo)。運用這種方式，政府處于主導(dǎo)地位，群眾沒有參與到?jīng)Q策過程中。在一些地方，教育行政部門在操作過程中不能及時召開家長會及社會各方代表的通報會，而是令到即行，使家長、社會和學(xué)校缺少必要的溝通和了解。在布局調(diào)整過程中，各地為攬政績，層層加碼，以求超額完成任務(wù)。這樣的布局調(diào)整變成了從上到下的政府行為，而不是立足于對本地的實際調(diào)查，導(dǎo)致結(jié)果為調(diào)整方案一出臺，報告、反映雪片飛來，政府工作被動，方案難行，甚至擱淺。地方政府之所以能夠這樣做，是因為在我國教育的發(fā)展主要是以行政力量在推動，相關(guān)群眾常常是被動的參與者，他們在教育改革過程中的角色是由政府設(shè)定的，與此同時，在鄉(xiāng)村社會又缺乏對政府的強有力監(jiān)督和有效的群眾意見表達機制。政府與村民的這種互動結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致政府發(fā)動“強制性變遷”的基礎(chǔ)，但村民在此過程中的消極態(tài)度和行為也會影響政府強制性變遷的效果。由于村民對布局調(diào)整的重要性缺乏充分的認(rèn)識，在具體工作中表現(xiàn)消極，致使個別地方的布局調(diào)整工作不能如期完成。

3.示范與強制相結(jié)合的方式

這種方式從某種意義上說也就是胡蘿卜加大棒的方式，即政府給予那些布局調(diào)整的學(xué)校以相應(yīng)的好處，而對那些不愿進行布局調(diào)整的學(xué)校和村民則采取威脅和強制的方法。運用這種方式，其具體做法是政府首先將若干規(guī)模較小的初中合并或并入其它規(guī)模較大的初中，這些并掉的初中校舍則整體移交給中心小學(xué)和那些交通便利、位于人口稠密地區(qū)的村校，使得這些學(xué)校吸納村小的能力增強，村小撤并后校舍則留給幼兒園。如河南省濟源市承留鎮(zhèn)的學(xué)校布局調(diào)整，一開始有些村民想不通，并編出“撤校就是倒退，并點就是犯罪，小學(xué)出村是受罪，向外投資是浪費”的順口溜，甚至出現(xiàn)圍攻、謾罵鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦人員的現(xiàn)象。為了做好村民的思想工作，政府先行試點，并組織村民參觀合校并點的先進村小。參觀后村民們發(fā)現(xiàn)，人家校園環(huán)境好，教師水平高，宿舍、食堂干凈衛(wèi)生，不但體、音、美有專任教師上課，而且開設(shè)了英語和微機課。通過比較，村民們馬上找到了自己村小的差距和不足，開始同意讓孩子出村上學(xué)了。該鎮(zhèn)的學(xué)校布局調(diào)整也達到了“資源共享、規(guī)模辦學(xué)、優(yōu)化配置、減輕負(fù)擔(dān)、提高質(zhì)量”的目的，受到了學(xué)生家長和村民的一致好評。運用這種布局調(diào)整方式能夠相對妥善地處理各方面的矛盾。但在具體實施過程中，一些村民如果不愿撤并村小，政府也會采取威脅或強制的方式。如告訴村民，如果不撤并，將不會派最好的老師到村小任教，村小的質(zhì)量無法得到保證。在這種威脅和強制下，一些不支持布局調(diào)整的村民也會被迫同意。

當(dāng)然，具體采取哪種方式是同地方政府面臨壓力大小、當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)可程度、習(xí)慣使用的行政方式和可用的資源以及一些偶然的機會有關(guān)。如果上級政府的壓力太大，地方政府可用的資源又較少，采用強制方式的概率就高；如果在平時的政府工作中地方政府較為習(xí)慣使用某種行政方式，那么，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中政府使用某種行政方式的概率也就高。總之，地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中行政方式的選擇反映了國家與社會在當(dāng)?shù)匕l(fā)生互動的基本特征。不過，從上述分析中不難看出，示范的方式是一種較為理想的方式。

摘要：本文在對中西部部分省市調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國農(nóng)村中小學(xué)新一輪學(xué)校布局調(diào)整的原因、動力及其方式選擇進行了探討，指出我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村稅費改革的一種自然選擇、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果和農(nóng)村生源減少的客觀要求，調(diào)整的動力在于追求效益、重視教育的均衡發(fā)展和質(zhì)量的提高，其選擇方式主要有示范方式、強制方式和示范與強制相結(jié)合的方式，其中，示范的方式是一種較為理想的方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)整；原因；動力；方式選擇