異體多元行政管理
前言：本站為你精心整理了異體多元行政管理范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
摘要：目前在我國絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)中實(shí)行的是同體問責(zé)制，同體問責(zé)主體設(shè)置單一、缺乏制衡，存在著問責(zé)范圍窄、問責(zé)力度弱、問責(zé)效用差等缺陷。異體多元行政問責(zé)的價值理念是近代民主政治發(fā)展和共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民思想的反映。構(gòu)建以共產(chǎn)黨為核心、人大為中樞，派、社會團(tuán)體、輿論媒體和公民廣泛參與的多元主體問責(zé)體系是多元問責(zé)價值理念的現(xiàn)實(shí)要求。要實(shí)現(xiàn)由同體問責(zé)向多元主體問責(zé)的轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)現(xiàn)體系的制度化與法律化，著力培植多元問責(zé)土壤，培養(yǎng)公民問責(zé)意識，完善多元主體問責(zé)機(jī)制，形成多元主體問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，確保行政問責(zé)制的有效實(shí)施。
關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；異體多元；執(zhí)政理念
自從行政問責(zé)制提出并實(shí)施以來，中央和地方各級政府先后頒布了一些條例、法規(guī)、規(guī)定、辦法，通過行政問責(zé)追究了某些官員的責(zé)任，這在一定程度上整肅了官場之風(fēng)，對行政權(quán)力的正確行使，增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效起到了一定作用。但是，就總體而言，行政問責(zé)制的推行與實(shí)施還存在著較大的困難和阻力，其中原因也是多方面的。我們認(rèn)為，行政問責(zé)主體的同體單一化是其重要原因之一，而行政問責(zé)主體從同體單一向異體多元的轉(zhuǎn)化是行政問責(zé)制發(fā)展的必然趨勢。本文著重闡述異體多元行政問責(zé)制的價值理念及其構(gòu)建問題。
一、從同體單一向異體多元問責(zé)制轉(zhuǎn)變的必然
同體單一問責(zé)是指在行政問責(zé)制的體系設(shè)計(jì)中，問責(zé)的主體是行政系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)關(guān)和相關(guān)人員，問責(zé)只是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，與非行政的外部機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織無關(guān)或關(guān)系不大。目前，在我國絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)中實(shí)行的問責(zé)制主要是同體單一問責(zé)，主要有縱向問責(zé)、橫向問責(zé)和專門機(jī)關(guān)問責(zé)等類型。縱向問責(zé)主要指本部門內(nèi)上級對下級的問責(zé)；橫向問責(zé)主要指本部門內(nèi)不同職能部門之間的問責(zé)；專門機(jī)關(guān)問責(zé)是指系統(tǒng)內(nèi)特設(shè)的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)，其相同之處都是問責(zé)主體單一。
行政問責(zé)制作為學(xué)術(shù)語境專用話語是一個舶來品。2003年“非典”之后，對它在理論和實(shí)踐的研究方面有了較大的進(jìn)展，并且在行政權(quán)力監(jiān)督、責(zé)任追究等方面發(fā)揮了積極的作用。應(yīng)當(dāng)看到，同體問責(zé)是一種主體單一的問責(zé)方式，問責(zé)方式主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的上級機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)
對下一級或同一部門內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對責(zé)任的追究。同體問責(zé)有直接性、低成本、好操作、可控制的特點(diǎn)，它是現(xiàn)行行政問責(zé)體系中一種較為常見的問責(zé)形式。但是，同體問責(zé)的缺陷也很明顯，主要表現(xiàn)為：一是問責(zé)體制不科學(xué)。同體問責(zé)的主體設(shè)置比較單一，缺乏制衡。它主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的問責(zé)，對體系中更高一層行政權(quán)力往往缺乏有效問責(zé)，也就是人們常說的“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約問題同體問責(zé)無法有效的解決。單一問責(zé)主體設(shè)置還取決于政府官員的素質(zhì)，特別是處于主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上的干部的素質(zhì)，直接影響著行政問責(zé)的效果。個人的責(zé)任心強(qiáng)，敢于和善于承擔(dān)責(zé)任，就會更多地將個人行為置于問責(zé)框架下，對自己的行為后果負(fù)責(zé)；相反，就會凌駕于組織、制度之上，將責(zé)任視為兒戲，同體問責(zé)約束力就弱。依靠個人修養(yǎng)的制度設(shè)計(jì)很容易造成官員行為的出軌。二是問責(zé)范圍較窄。同體問責(zé)易形成問責(zé)的內(nèi)容狹窄，很多官員把問責(zé)的范圍僅僅鎖定在舉報(bào)、重大事故、媒體曝光，或者上級指定查處的人或事上，導(dǎo)致問責(zé)消極被動，使得行政問責(zé)難以常態(tài)化，問責(zé)成了一種無奈的應(yīng)付行為。加之，很多官員對行政問責(zé)的內(nèi)容缺乏全面的了解，認(rèn)為問責(zé)只是針對特定人、特定事的，或有重大違法亂紀(jì)事件發(fā)生時才適用的，而屬于日常行政職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)系公眾切身利益、影響小的事件往往被問責(zé)所忽視，以至于造成了“不求有功，但求無過”的庸官，“大錯不犯、無所事事”的昏官則無法被問責(zé)的現(xiàn)象。三是問責(zé)力度較弱。首先，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向同體,導(dǎo)致下級只看重上級關(guān)注的問題與領(lǐng)域，甚至存在著為了投其所好或?yàn)榱吮静块T利益，而有意規(guī)避和推卸所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這在客觀上弱化了問責(zé)力度。同一行政系統(tǒng)內(nèi)上級對下級問責(zé)還容易把個人感情摻雜在問責(zé)過程中，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護(hù)和息事寧人的現(xiàn)象，上一級的問責(zé)主體常常成為下級的保護(hù)傘和庇護(hù)神。其次，同一行政系統(tǒng)內(nèi)橫向存在的不同部門，由于同處于一個利益共同體中，都是對同一個行政首長負(fù)責(zé)，各部門之間的關(guān)系復(fù)雜、利益緊密相關(guān)，造成問責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)的意志和部門之間的利害關(guān)系影響很大、考慮過多，使問責(zé)力度大打折扣。最后，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門問責(zé)機(jī)構(gòu)，相對來說職責(zé)與任務(wù)更加明確，能夠解決某些問責(zé)主體缺位的問題。但是，問題在于這樣的問責(zé)機(jī)構(gòu)還是行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)，行政隸屬于本部門領(lǐng)導(dǎo)，其問責(zé)的獨(dú)立性仍然要受到本系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的左右，受到部門內(nèi)部各種力量的制約，使問責(zé)阻力較大，問責(zé)結(jié)果往往流于形式。四是問責(zé)效用難以發(fā)揮。問責(zé)的效用在于能夠使公務(wù)員的失責(zé)行為得以追究，并給予相應(yīng)的處罰，以達(dá)到警戒預(yù)防的作用。懲罰只是手段，使責(zé)任得以切實(shí)履行才是目的，而同體問責(zé)卻使問責(zé)效用難以全面發(fā)揮。由于本系統(tǒng)、本部門內(nèi)的同體問責(zé)缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行為，會使行政官員在承擔(dān)責(zé)任時避重就輕，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規(guī)避法律責(zé)任，使問責(zé)的真正目的難以實(shí)現(xiàn)；失責(zé)行為難以界定，責(zé)任的真正承擔(dān)者難以懲罰，懲罰的措施也難以達(dá)到警戒的目的。五是問責(zé)缺乏程序性制度設(shè)計(jì)。在同體行政問責(zé)制中，往往由權(quán)力大的人來確定和追究權(quán)力小的人的責(zé)任，實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果是權(quán)力小的人，責(zé)任越大；權(quán)力大的人，責(zé)任越小。究其原因，就是因?yàn)槿狈Τ绦蛐缘闹贫仍O(shè)計(jì)，同體問責(zé)主體對問責(zé)的啟動、內(nèi)容、方式、結(jié)果、效能的規(guī)定實(shí)際上不清楚。如果存在程序性的制度設(shè)計(jì)，問責(zé)的啟動是根據(jù)原則、按程序來進(jìn)行的，就能避免了強(qiáng)者對責(zé)任的推卸與規(guī)避，對作為弱者的被問責(zé)方權(quán)力的保護(hù)也就有了依據(jù)。［1］目前同體單一問責(zé)中存在的職責(zé)不清、實(shí)效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度設(shè)計(jì)。
總之，同體問責(zé)由于本身主體的單一性造成了眾多的缺陷，很難適應(yīng)當(dāng)今中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，與建立責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府的要求相去甚遠(yuǎn)。從行政問責(zé)制的長遠(yuǎn)發(fā)展方向和趨勢來看，實(shí)現(xiàn)從同體單一主體向異體多元主體問責(zé)的轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢。
二、異體多元行政問責(zé)的價值理念
異體多元行政問責(zé)是指在行政問責(zé)中問責(zé)的主體有多個，并且處在不同的社會組織和系統(tǒng)內(nèi)，主要包括執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、新聞媒體、派、公民等。從廣義上說，它包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。西方一些國家在民主政治建設(shè)中關(guān)于多元主體問責(zé)有較完整的論述，認(rèn)為政府官員要受到四種力量的問責(zé)：一是民主授權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，二是政府專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三是行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，四是政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如司法、公眾、輿論等。這種問責(zé)不僅是系統(tǒng)內(nèi)的問責(zé)，更是系統(tǒng)外的問責(zé)。這種以異體問責(zé)為主，同體問責(zé)為輔，兩者相結(jié)合構(gòu)成的問責(zé)體系，可以較好地實(shí)現(xiàn)民眾對政府的監(jiān)督問責(zé)。異體多元行政問責(zé)的價值理念是指在行政問責(zé)中遵循和體現(xiàn)的民主政治建設(shè)的核心價值觀。西方國家與我國在異體多元行政問責(zé)中的核心價值觀是不同的，所表現(xiàn)的價值理念也是有差異的。
異體多元問責(zé)是問責(zé)制進(jìn)一步的發(fā)展，是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。西方國家的多元主體問責(zé)理論是建立在政治市場和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)上的，認(rèn)為政治家和官僚同樣是自私的，都會追求自身利益的最大化，政府權(quán)力容易被濫用，所以人民要對政府進(jìn)行限制，否則政府官員很容易背離選民利益，走向民主的對立面，造成公共資源的浪費(fèi)。行政問責(zé)的基本理念是實(shí)現(xiàn)從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，這源于現(xiàn)代政府責(zé)任的內(nèi)涵，即現(xiàn)代政府的政策和行為必須以人民的意志為轉(zhuǎn)移，對人民負(fù)責(zé)，因?yàn)椤爸挥惺苤握咄卫碚叩年P(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反的原則時，才有民主制度存在”［2］。這也是行政問責(zé)制作為一種民主訴求和政治制度產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)根源。多元主體問責(zé)的價值理念是主權(quán)在民的思想。人民主權(quán)論是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)政治理論。盧梭認(rèn)為，人民通過出讓部分個人權(quán)利締結(jié)成國家，國家的主權(quán)屬于全體人民，人民通過政府來行使權(quán)利，并用法律來限制政府權(quán)利的濫用，因而政府的權(quán)利屬于人民，政府的目的在于服務(wù)人民。人民通過選舉用議會制來監(jiān)督政府，媒體通過自身的特點(diǎn)來揭發(fā)政府的不良行為，人民通過成立團(tuán)體或是行使個人權(quán)利來質(zhì)疑政府的不合理行為，如此問責(zé)的主體便走向了異體化和多元化。
在我國，異體多元主體問責(zé)的價值理念是立黨為公、執(zhí)政為民。我們黨把立黨為公、執(zhí)政為民的理念作為自己的最根本的執(zhí)政思想。立黨為公還是立黨為私，這是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他政黨的分水嶺。立黨為公、執(zhí)政為民，是中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)特征，是我們黨在長期的革命和建設(shè)中始終堅(jiān)持的一貫思想。同志說：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”［3］“我們的責(zé)任是向人民負(fù)責(zé)，每句話，每個行動，每項(xiàng)政策，都要符合人民的利益。”［4］鄧小平同志指出，全黨要始終把人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)作為黨的一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。“中國共產(chǎn)黨員的含意或任務(wù)，如果用概括的語言來說，只有兩句話：全心全意為人民服務(wù)，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準(zhǔn)繩。”［5］同志強(qiáng)調(diào)指出：“全黨同志的一切工作都是全心全意為人民服務(wù)的，都是為了實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好和維護(hù)好人民的利益。”［6］總書記在“十七大”報(bào)告中也指出：“我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。”［7］立黨為公，執(zhí)政為民，就必須監(jiān)督政府的行為。為了更好地監(jiān)督政府，就必須讓人民用更多的形式來監(jiān)督政府，而多元主體問責(zé)就是監(jiān)督問責(zé)的最佳選擇。立黨為公，執(zhí)政為民，就成為了問責(zé)主體異體化和多元化的價值理念。
2004年“兩會”期間，國務(wù)院總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”。2006年，在部署加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新工作時，他又
明確提出，“增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府”。責(zé)任行政是現(xiàn)代民主政治的訴求，民主政治要求政府必須是負(fù)責(zé)的。責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的價值導(dǎo)向，是一種對政府公共管理進(jìn)行民主控制的制度安排。作為民主政治的一種基本價值導(dǎo)向，責(zé)任政府理念要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的要求并加以滿足，必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)；作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著要保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制，意味著要強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，如立法監(jiān)督、司法、輿論、公民監(jiān)督等等［8］。問責(zé)制是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)的有效途徑，而多元化的問責(zé)主體是問責(zé)制的內(nèi)在要求，問責(zé)主體的異體化多元化是責(zé)任政府的必然要求。
近年來，公共行政所提出的“善治”理念，也為多元問責(zé)主體提供了一種價值解說。善治理論認(rèn)為國家治理的主體不應(yīng)該是單一的，而是多元化的，多元主體之間是權(quán)利依賴與合作的關(guān)系。它表現(xiàn)在機(jī)制上必然是一種資助自治的網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體都要放棄自己的部分權(quán)利，依靠各自的優(yōu)勢和資源，通過對話來增進(jìn)理解，確立共同目標(biāo)并相互信任、相互鼓勵并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。［9］善治的理念是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)，體現(xiàn)民主社會的發(fā)展，這個理念有助于公民社會的成長，促進(jìn)民主多元化，加強(qiáng)對政府的監(jiān)督。善治理論要求政府的監(jiān)督必須是多元的、網(wǎng)絡(luò)的，這也為多元主體問責(zé)提供了理論支持。
當(dāng)前，在我國民主政治建設(shè)和政府體制改革的過程中，異體多元問責(zé)制的發(fā)展有其必然性。一方面，多元主體問責(zé)是防止行政權(quán)利濫用的客觀要求。行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動性強(qiáng)、自由裁量權(quán)大、可以強(qiáng)制實(shí)施等特點(diǎn)，是最容易違法或?yàn)E用的一種權(quán)力。由于行政權(quán)利掌控著國家資源，如果利用不當(dāng)，很容易造成行政機(jī)構(gòu)膨脹，資源浪費(fèi)，導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生。因此“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法完全避免的”［10］。孟德斯鳩認(rèn)為，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用權(quán)力制約權(quán)力，才能達(dá)到平衡。而多元主體問責(zé)的制度安排能夠較好地制約行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，而行政權(quán)力本身的特點(diǎn)就決定了問責(zé)主體必須是多元的。另一方面，多元主體問責(zé)是彌補(bǔ)同體問責(zé)缺陷的必然選擇。同體問責(zé)在實(shí)踐中的諸多缺陷，可以由多元主體問責(zé)來彌補(bǔ)。第一，多元主體問責(zé)可以減少人情行政。單一的同體問責(zé)易造成人情行政，造成行政責(zé)任的隱瞞，而多元主體的問責(zé)將問責(zé)的權(quán)力交給多個主體，因而減少了由于上級領(lǐng)導(dǎo)的偏好而造成行政責(zé)任的隱瞞。第二，多元主體問責(zé)可以明顯提高問責(zé)的效果。由于監(jiān)督是多方面的，行政官員就會時刻約束和檢點(diǎn)自己的行為，否則就會被問責(zé)，這樣就在日常行政行為過程中實(shí)現(xiàn)了行政責(zé)任的明晰化，達(dá)到了通過行政問責(zé)提高行政效率的目的，更好地服務(wù)于人民。第三，多元主體問責(zé)可以彌補(bǔ)同體問責(zé)的制度缺陷。同體問責(zé)制下同一行政系統(tǒng)中的行政一把手，由于缺乏相對獨(dú)立的監(jiān)督主體，常陷入無人問責(zé)的境地。而多元主體問責(zé)能很好地解決體制內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)無人問責(zé)的問題，把行政問責(zé)的主體從同體擴(kuò)展到了系統(tǒng)外的異體，且問責(zé)主體不是一個而是多個，各個層級的首長和官員都是問責(zé)的對象，從而可以從制度上保證問責(zé)制的有效實(shí)施。
三、異體多元行政問責(zé)制的構(gòu)建
從全國范圍行政問責(zé)制實(shí)踐的情況看，問責(zé)的主體還主要是強(qiáng)調(diào)同體問責(zé)，各地很少有關(guān)于異體問責(zé)的規(guī)定，更不用說多元主體問責(zé)。所以當(dāng)前主要的任務(wù)是從建設(shè)中國特色社會主義政治文明和實(shí)現(xiàn)政府自身改革出發(fā)，構(gòu)建異體多元行政問責(zé)體系，為行政問責(zé)制的有效實(shí)行提供理論指導(dǎo)。
1.構(gòu)建異體多元的行政問責(zé)體系
根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和當(dāng)前的政治體制改革的需要，我國的異體多元問責(zé)體系必須建立在五種力量之上，政府行政行為要受到這五種力量的問責(zé)。第一種力量是我國的執(zhí)政黨——共產(chǎn)黨；第二種力量是國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會；第三種力量是行政系統(tǒng)內(nèi)的主管部門和專門機(jī)關(guān)；第四種力量是派；第五種力量是來自新聞媒體、社會團(tuán)體和公民等。這五種力量相互補(bǔ)充共同構(gòu)成我國行政問責(zé)主體的立體網(wǎng)絡(luò)，形成多元主體問責(zé)的格局。
要構(gòu)建異體多元問責(zé)主體體系，需要有主有次，有所側(cè)重的逐步推進(jìn)。體系構(gòu)建必須以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，人大為問責(zé)主體中樞，并充分發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)派參政議政和民主監(jiān)督的力度，加大司法審查的力度。如此的制度安排是由中國特色社會主義的具體國情和五種主體力量的各自特點(diǎn)決定的。
第一，共產(chǎn)黨是多元問責(zé)主體的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其政治地位決定了共產(chǎn)黨必須是問責(zé)體系中的一個重要組成部分。共產(chǎn)黨不僅在全國人民代表大會中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，而且在政府管理中也發(fā)揮著極其重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。發(fā)揮共產(chǎn)黨的問責(zé)作用，特別是政府外黨的系統(tǒng)對政府內(nèi)黨員的問責(zé)，不僅會促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，更會起到領(lǐng)導(dǎo)示范作用，保證多元問責(zé)制的健康發(fā)展。共產(chǎn)黨的地位和作用決定了必須以共產(chǎn)黨為多元主體行政問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心。
第二，人大是多元問責(zé)主體的中樞。人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力。憲法規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)等，人大又與其他的問責(zé)主體緊密相連，是其他問責(zé)主體權(quán)利的保證。公民通過人大來表達(dá)自己的意見與主張，人大則代表人民行使權(quán)力，輿論監(jiān)督的最終目的在于引起社會特別是人大的重視，共產(chǎn)黨要通過人大來領(lǐng)導(dǎo)國家，而派最主要的參政議政的場所之一便是各級人民代表大會。人大是各個問責(zé)主體的樞紐中心，只有通過人大這個問責(zé)主體才能更好地發(fā)揮行政問責(zé)制的作用。
第三，司法審查是多元問責(zé)主體的法律屏障。司法檢察機(jī)關(guān)是一種重要的問責(zé)主體。特別是在行政問責(zé)懲罰手段上，行政責(zé)任不僅是撤職、罷免這么簡單的行政處理，對違法者還要移交司法部門，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。當(dāng)行政權(quán)力侵犯公民的合法利益時，司法的問責(zé)顯得尤為重要，只有追究官員的法律責(zé)任，才能從根本上震懾那些不負(fù)責(zé)任和觸犯法律的官員。司法問責(zé)既是最有力度的問責(zé)手段，也是其他問責(zé)主體的最后屏障。
第四，派是多元問責(zé)主體的重要力量。派在國家政權(quán)中是議政和參政黨，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。它們是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨。中國共產(chǎn)黨同各派團(tuán)結(jié)合作，互相監(jiān)督，共同致力于建設(shè)中國特色的社會主義和統(tǒng)一祖國、振興中華的偉大事業(yè)。派是我國政治生活中的一個重要組成部分，我國派多由高級知識分子和各界別代表人士組成。各類專家和各類精英云集，充分發(fā)揮派政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能，有利于更全面地監(jiān)督政府行為，更好地發(fā)揮多元主體問責(zé)的優(yōu)勢。
第五，社會團(tuán)體和新聞媒體是多元問責(zé)主體的社會力量。社會團(tuán)體和新聞媒體通過法定渠道和特殊手段對政府問責(zé)，是一種巨大的社會力量。社會團(tuán)體是指社會上自發(fā)組成的、具有法律地位的一些團(tuán)體、組織，它是政府外問責(zé)的主要力量。社會團(tuán)體作為政府政策的直接受眾，對政府行為有著更為直接的感受，發(fā)揮社會團(tuán)體的問責(zé)主體作用，有利于政府行為的優(yōu)化，有利于行政問責(zé)主體的多元化。西方通常把新聞媒體稱為國家的第四種力量，并認(rèn)為媒體是監(jiān)督公共部門，保證政府及其人員履行公共責(zé)任的重要力量。真正的媒體問責(zé)是指媒體人能夠敢于且善于發(fā)現(xiàn)和揭露政府官員的違法行為，在責(zé)任追究過程通過發(fā)揮輿論監(jiān)督作用保證問責(zé)的公開、公平與公正，使之成為問責(zé)體制中的一個重要組成部分。
第六，人民群眾是多元問責(zé)主體的基本力量。發(fā)揮公民的問責(zé)主體作用，是多元問責(zé)主體體系中的重要一環(huán)。只有公民問責(zé)廣泛化，問責(zé)體系的作用才能得到最大的發(fā)揮。公民問責(zé)常態(tài)化也是多元問責(zé)制完善的重要標(biāo)志。事實(shí)表明，我國查處的官員腐敗案件中，絕大多數(shù)線索來自公民的舉報(bào)。東西方的民主理論家都承認(rèn)，政府存在的目的是為人民服務(wù)，按人民的意愿行事，只有把人民納入到問責(zé)體系中，實(shí)現(xiàn)公民與政府的直接對話，才有利于政府政策的優(yōu)化，才能形成公民和政府的良性互動。而目前，我國公民問責(zé)意識薄弱，公民問責(zé)缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護(hù)。所以，多元問責(zé)體系的建立，重要的一項(xiàng)工作就是確保和維護(hù)公民問責(zé)主體地位的確立。
2.發(fā)揮異體多元行政問責(zé)體系的功能
要發(fā)揮異體多元行政問責(zé)體系的功能，必須要使多元主體問責(zé)體系制度化和法律化，著力培育新型的多元問責(zé)土壤，革新原有的官僚思想，培養(yǎng)公民的問責(zé)意識和問責(zé)精神。
第一，實(shí)現(xiàn)多元主體問責(zé)的制度化與法律化。良好的制度設(shè)計(jì)是行政問責(zé)能夠有力推行的根本保證。只有把行政問責(zé)的理念上升到制度層面，才能確保問責(zé)主體的問責(zé)地位，問責(zé)才能有法可依，問責(zé)才能切實(shí)可行。如果沒有問責(zé)制度的確立，問責(zé)制不過只是一種口號，一種擺設(shè)，一個良好的愿望。“如果不能跟進(jìn)制度保證和相應(yīng)的配套措施，問責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍的擴(kuò)大，甚至掩蓋更大責(zé)任的工具”［12］。多元問責(zé)主體的制度化就是將多元主體問責(zé)體系的構(gòu)想上升為國家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實(shí)的制度安排，同時實(shí)現(xiàn)五種力量對政府的監(jiān)督。多元問責(zé)主體的制度化、法律化不是只強(qiáng)調(diào)其中的一個問責(zé)主體，而是五種問責(zé)力量綜合發(fā)展，只有這樣才能保障問責(zé)主體網(wǎng)絡(luò)的形成，多元問責(zé)效用才能發(fā)揮。只有盡快推出行政問責(zé)法律法規(guī)，將多元問責(zé)的一些可行意見、規(guī)定等轉(zhuǎn)變?yōu)榉桑瑔栘?zé)才有法可依，有章可循。
第二，培育公民的問責(zé)意識。多元主體問責(zé)需要有現(xiàn)代化的公民意識，這種公民意識是以馬克思主義的群眾觀和我們黨的根本宗旨為基礎(chǔ)的，國家是人民的，人民的權(quán)力高于一切，人民是國家的主人。只有這種觀念深入民心，人民才能踴躍參政，公民問責(zé)局面才能真正形成。在我國，長期形成的封建主義思想影響還很深，公民精神的養(yǎng)成需要一個漸進(jìn)的過程。培養(yǎng)公民問責(zé)意識，可以從以下幾個方面著手：一要推進(jìn)民主進(jìn)程，加大民主宣傳和普法教育；二是繼續(xù)推行農(nóng)村村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促進(jìn)公民社會的形成；三是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟(jì)越完善的地方，公民問責(zé)的意識就越強(qiáng)。所以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善市場體制，也是培養(yǎng)公民意識的一個重要方面。
第三，加強(qiáng)政府行為的透明度。擴(kuò)大政務(wù)公開，推行陽光行政。行政信息公開和政務(wù)透明是尊重公民知情權(quán)的重要體現(xiàn)，也是公民對政府和官員問責(zé)的重要前提。只有公民對政務(wù)知情才能對政府和官員的行為進(jìn)行監(jiān)督和評價，異體問責(zé)才能發(fā)揮作用。我國政務(wù)公開的范圍和程度還非常有限，政府公共資源的配置很少向社會公布，某些政府行為甚至還存在著暗箱操作現(xiàn)象。韋伯就曾指出：“科層制通過保守特有信息來源的秘密性來提高監(jiān)督性，公務(wù)秘密概念是科層制特有的創(chuàng)造，沒有比科層制更熱衷于此的了”［13］。加強(qiáng)政府行為的透明性，實(shí)行陽光行政，政府就要定時向社會公布政務(wù)。首先，定時公布政府公共支出狀況，加大人民對政府支出的監(jiān)督，加強(qiáng)對大額支出的管理，對每次的超過一定數(shù)額的公共支出都要由人大通過后政府才能實(shí)行；其次，完善電子政務(wù)，使政府活動能夠及時公開，增強(qiáng)行政行為的透明性，提高行政效率；加強(qiáng)人事任免的透明性、公正性，堅(jiān)決杜絕買官賣官行為的發(fā)生。
3.完善異體多元行政問責(zé)機(jī)制
所謂異體多元行政問責(zé)機(jī)制是指能夠確保多元主體的行政問責(zé)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮其功能作用的制度安排。異體多元問責(zé)機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于制定確保制度安排得以實(shí)現(xiàn)的途徑，實(shí)現(xiàn)從同體單一向異體多元行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變，可從以下幾個方面完善和健全機(jī)制：
第一，確保共產(chǎn)黨核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的機(jī)制。要充分發(fā)揮共產(chǎn)黨的問責(zé)作用，就必須繼續(xù)推行黨內(nèi)民主。“十六大”報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”“十七大”報(bào)告又指出：“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力，鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。”我黨為了更好地為人民服務(wù)，嚴(yán)格要求黨員，近年來推出了諸多黨內(nèi)條例，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)行條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，為問責(zé)提供了依據(jù)。要從機(jī)制上發(fā)揮共產(chǎn)黨的問責(zé)作用，就要從嚴(yán)治黨，努力從以下幾個方面改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式：一是加大對政府內(nèi)黨員的監(jiān)督、問責(zé)。按照我國政治慣例和干部組織原則，行政一把手往往又兼任黨委副書記，絕大多數(shù)的政府官員及公務(wù)員是中共黨員，只要黨管好了自己的黨員，建設(shè)責(zé)任政府就有希望。二是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的專職化，提高行政效率，盡量減少在人大、政協(xié)和其他公共部門兼職的現(xiàn)象。三是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。執(zhí)政黨的問責(zé)主要是加強(qiáng)各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是要充分發(fā)揮黨的紀(jì)檢部門的作用來追究政府部門中具有黨員身份的行政人員的責(zé)任。四是進(jìn)一步加強(qiáng)、改進(jìn)和完善黨對國家、政府的領(lǐng)導(dǎo)方式。
第二，暢通人大問責(zé)的中心樞紐機(jī)制。人大是多元問責(zé)體系的中心，而現(xiàn)在我國人大監(jiān)督問責(zé)權(quán)還不完善，人大問責(zé)作用缺失嚴(yán)重、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，主要表現(xiàn)為人大主動問責(zé)次數(shù)少，問責(zé)的廣度和力度不夠。人大很少主動監(jiān)督政府行為，我國人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)很少使用。所以要發(fā)揮人大的中心樞紐作用就必須對人大進(jìn)行改革和完善。一是完善選舉制度，擴(kuò)大差額選舉，擴(kuò)大人大代表的代表范圍，體現(xiàn)人大代表選舉的公正公平。二是實(shí)行人大代表的專職化，逐步增大專職化人大代表的比例，提高人大代表的素質(zhì)。現(xiàn)在的人大代表大都是地方骨干，公務(wù)繁忙，很少有時間專門研究問責(zé)，人大代表的專職化，有利于提高問責(zé)的針對性，提高問責(zé)的效率。三是細(xì)化人大問責(zé)的方式，完善質(zhì)詢、調(diào)查的程序。我國憲法雖然規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)，但不夠詳細(xì)，例如，若人大對質(zhì)詢結(jié)果不滿意，具體應(yīng)該怎么辦，法律沒有明確的規(guī)定。
第三，積極探索派問責(zé)的有效機(jī)制。探索派問責(zé)主體的有效機(jī)制，是多元主體問責(zé)制完善的重要方面。建國初期，我國憲法就賦予了派監(jiān)督政府的職能，但在實(shí)踐中卻很少使用，主要原因是派監(jiān)督問責(zé)缺乏科學(xué)機(jī)制。我國法律雖然規(guī)定了派問責(zé)職能，卻沒有對問責(zé)的范圍和渠道作詳細(xì)的規(guī)定，派的監(jiān)督問責(zé)權(quán)限就無法落實(shí)，也就很難設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來實(shí)施問責(zé)，從而導(dǎo)致派的監(jiān)督問責(zé)缺乏組織保障。所以，要發(fā)揮派的問責(zé)主體作用，必須從以下幾個方面著手：一是堅(jiān)決貫徹“多黨合作、政治協(xié)商”的方針。各級政府應(yīng)聽取各派的意見，特別是派專家的建議，充分發(fā)揮派的智力優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢，做到科學(xué)決策、民主決策。二是明確各派的問責(zé)權(quán)限，使派問責(zé)法律化、程序化。三是成立必要的問責(zé)專門機(jī)構(gòu)，提高問責(zé)的效用，為問責(zé)提供組織保證。
第四，規(guī)范和加強(qiáng)媒體問責(zé)主體的機(jī)制。媒體問責(zé)是多元主體問責(zé)中的一個重要組成部分，媒體監(jiān)督問責(zé)近年來有了顯著的加強(qiáng)，例如中央電視臺推出的“今日說法”、“焦點(diǎn)訪談”等節(jié)目，為媒體監(jiān)督問責(zé)提供了很好的范例。但媒體問責(zé)作為多元問責(zé)的一個重要主體，與推進(jìn)民主政治建設(shè)的要求還有一段距離。規(guī)范和加強(qiáng)媒體問責(zé)的機(jī)制，可從以下幾個方面著手：一是加大政府決策的公開性，保證媒體的知情權(quán)。政府決策只有公開、透明，才能保證媒體報(bào)道的及時性、公正性和真實(shí)性。二是在遵守行業(yè)規(guī)范和新聞法律的前提下，保障新聞報(bào)道自由，保障新聞機(jī)構(gòu)正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評權(quán)和評議權(quán)，特別是反面事件的揭露權(quán)。［14］三是制定《新聞法》，我國現(xiàn)在還缺少一步完整的新聞法，來規(guī)范和保證新聞媒體問責(zé)的權(quán)限范圍，監(jiān)督問責(zé)程序。規(guī)范和加強(qiáng)新聞媒體的問責(zé)作用有利于給行政問責(zé)創(chuàng)造一個良好的問責(zé)氛圍，便于公民和政府的互動、溝通。
第五，確保和強(qiáng)化司法問責(zé)的有效機(jī)制。司法機(jī)關(guān)問責(zé)是追究行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員責(zé)任的底線，是其應(yīng)承擔(dān)的最起碼的責(zé)任。在我國的司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)司法介入滯后于組織處理或行政處理的現(xiàn)象，甚至有些紀(jì)檢、監(jiān)察部門越權(quán)或違法行使職權(quán)，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致司法問責(zé)的力度弱化，損害了司法權(quán)威。所以要擴(kuò)大司法審查的范圍，強(qiáng)化司法問責(zé)機(jī)制，可從下面幾個方面完善：一是雖然我國憲法規(guī)定，我國司法機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立行使各種權(quán)力，但是實(shí)際行使中司法機(jī)關(guān)常常受到各種因素的干擾，為此，可以改由上級司法機(jī)關(guān)的黨組織直接對下級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，以免多頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。二是改革司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源方式和人事制度。為保證司法的獨(dú)立性，建議全國各地的司法經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政統(tǒng)一支付。改進(jìn)現(xiàn)有司法人員的選拔制度，司法機(jī)關(guān)的人員必須有自己嚴(yán)格的選拔制度和任職制度。三是必須建立檢察機(jī)關(guān)與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)檢部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。
第六，保障和維護(hù)公民參與問責(zé)的機(jī)制。廣泛的公民參與是多元主體行政問責(zé)體系完善的標(biāo)志。在我國，公民參與問責(zé)的意識還比較差，而良好的制度安排對公民問責(zé)的順利實(shí)行至關(guān)重要。當(dāng)前，要保障公民問責(zé)主體地位，需要從以下幾個方面著手：一是拓寬公民參與問責(zé)的政治途徑，積極引導(dǎo)公民參與政治的熱情，形成一個政府與公民能夠互動溝通的秩序。“積極參與是以公民與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系，在這種關(guān)系中公民積極地從事對政策制訂過程和政策制訂內(nèi)容的界定和參與”［15］。公民積極參與政治，有利于多元問責(zé)主體的完善。二是健全信訪制度。信訪是我國公民表達(dá)政治訴求的一種合法手段，也是我國公民參與政治的一種方式。近年來，我國信訪制度逐步完善，通過公民的信訪，揭露和查辦了一大批有問題的官員，保護(hù)了公民的利益。但現(xiàn)有信訪制度還需進(jìn)一步改善，例如應(yīng)加強(qiáng)對上訪人的權(quán)利、人身安全等方面的保護(hù)，防止對上訪人的打擊報(bào)復(fù)。三是加大民意調(diào)查。只有真實(shí)地了解民意，政府才能更好地制定政策為人民服務(wù)。我國現(xiàn)在關(guān)于民意調(diào)查的機(jī)構(gòu)還很少，調(diào)查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達(dá)，所以我們必須積極完善民意調(diào)查的機(jī)制，加大民意調(diào)查的范圍，讓政府政策能更好地代表和體現(xiàn)民意。四是繼續(xù)改進(jìn)聽證會制度。要對聽證會制度的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保證聽證中公民的意見能夠得到及時回應(yīng)。［16］
總之，行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求，行政問責(zé)主體是一個多元的問責(zé)主體系統(tǒng)，既有同體問責(zé)，又有異體問責(zé)，各問責(zé)主體在其權(quán)限范圍內(nèi)，組成一個相互補(bǔ)充的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，有效地限制政府權(quán)力的濫用。雖然當(dāng)前我國問責(zé)制多為同體問責(zé)，但是向異體多元問責(zé)的轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢，我們要積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)多元主體問責(zé)體制的不斷完善。
［參考文獻(xiàn)］
［1］毛壽龍.責(zé)任政府的理論及其政策意義［J］.行政論壇，2007(2)：5-10.
［2］喬•薩托利.民主新論［M］.馮克利，閻克文，譯.北京:東方出版社,1993：37-39.
［3］.論聯(lián)合政府［M］∥．選集.北京：人民出版社,1969：930-999.
［4］.抗日戰(zhàn)爭后的時局和我們的方針［M］∥：選集.北京：人民出版社,1969：1021-1034.
［5］鄧小平.馬克思主義要與中國的實(shí)際情況相結(jié)合［M］∥鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社,1994:257-258.
［6］.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話［N］.人民日報(bào)，2002-07-02(1).
［7］.在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2007：15-16.
［8］李軍鵬.責(zé)任政府理念［J］.電子政務(wù),2004(4)：24-25.
［9］張璋.公共行政的新概念［J］.公共行政,2002(3):5-8.［10］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1996：85-87.
［11］孟德斯鳩.論法的精神：上冊［M］.張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館,1961:153-156.
［12］劉軍寧.中國如何走向真正的問責(zé)制［J］.新聞周刊,2004(17):28-29.
［13］馬克斯•韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會：上卷［M］.林榮遠(yuǎn)，譯.北京:商務(wù)印書館,1997:242-245.
［14］周亞越.行政問責(zé)制研究［M］.北京:中國檢察出版社,2006:320-323.
［15］OECD.Opengovernment:fosteringdialoguewithCivilSociety［R］.France,2003,pp.13-14.
［16］王振亞,張志昌.超越二元對立:公民權(quán)利與政府權(quán)力新型關(guān)系探析［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版,2005,(6)：111-117.
