旅游管理體制改革探討

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旅游業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐性行業(yè)，屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)收入的重要組成部分，一直受到社會(huì)各界的關(guān)注。為了進(jìn)一步推動(dòng)旅游業(yè)的健康發(fā)展，近年來國(guó)內(nèi)旅游景點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多，旅游人數(shù)也越來越多。在整個(gè)旅游行業(yè)看似欣欣向榮的發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，其管理體制卻逐漸暴露出一些問題，在很大程度上制約了旅游業(yè)的健康發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸完善的大背景之下，對(duì)目前的旅游管理體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，對(duì)于促進(jìn)旅游業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展具有非常重要的意義。

一、當(dāng)前旅游管理體制現(xiàn)狀分析

（一）缺乏宏觀管理。

近年來我國(guó)政府非常關(guān)注第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于旅游業(yè)也出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策，大部分部門、單位都創(chuàng)辦了旅游交通、餐飲等企業(yè)，但是這類企業(yè)的人事權(quán)、產(chǎn)權(quán)分別屬于不同的投資單位，可以說每一個(gè)旅行社都?xì)w屬于不同的系統(tǒng)。這樣一來，造成國(guó)內(nèi)旅游系統(tǒng)復(fù)雜，存在各自為政的現(xiàn)象。尤其是在一些客源不足的季節(jié)和整體市場(chǎng)低迷期，各個(gè)旅游企業(yè)之間容易存在跌價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)更加混亂，行業(yè)內(nèi)部矛盾比較尖銳。對(duì)旅游管理機(jī)構(gòu)來說，不具有建設(shè)審批權(quán)，無法使用宏觀調(diào)控手段，從而難以進(jìn)行有效管理。

（二）相關(guān)政策法規(guī)有待完善。

對(duì)旅游管理體制來說，根據(jù)目前社會(huì)發(fā)展對(duì)旅游的需求，旅游管理體制也處于不斷的改革和創(chuàng)新中，但是卻很少涉及到政策法規(guī)層面，還是沿用過去的政策法規(guī)制度。根據(jù)現(xiàn)階段旅游管理的實(shí)際情況來說，一些不法商家和犯罪分子利用政策法規(guī)漏洞，在旅游行業(yè)中組織進(jìn)行非法活動(dòng)，在很大程度上打亂了旅游市場(chǎng)秩序，同時(shí)還損害了旅客的實(shí)際利益。

（三）旅游管理體制不完善。

由于旅游行業(yè)是特殊性行業(yè)，且和其他相關(guān)行業(yè)具有非常緊密的聯(lián)系，與交通、餐飲以及住宿等緊密聯(lián)系。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)服務(wù)行業(yè)也得到了高速發(fā)展，很多部門都和旅游業(yè)存在直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但是針對(duì)這些聯(lián)系行業(yè)，并沒有制定科學(xué)有效的管理體制，一部分旅行社為了吸引游客，采取惡劣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，在很大程度上損害了游客的合法利益，制約了旅游業(yè)的發(fā)展。

（四）旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)旅游商品開發(fā)還比較落后，而旅游商品屬于旅游經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵來源，其特點(diǎn)是效益高、成本低，且勞動(dòng)密集度較大，有助于推動(dòng)傳統(tǒng)工商業(yè)的發(fā)展。但是因?yàn)槁糜紊唐飞a(chǎn)銷售管理不協(xié)調(diào)的問題，造成旅游商品一直以來都處在自發(fā)狀態(tài)，加之旅游產(chǎn)品種類相對(duì)單一，缺乏創(chuàng)新能力，同時(shí)在商品的包裝和運(yùn)輸環(huán)節(jié)都存在一些問題，不能夠真正發(fā)揮出旅游商品的價(jià)值。另一方面，交通業(yè)的發(fā)展不能跟上旅游行業(yè)發(fā)展步伐，進(jìn)一步導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。

二、對(duì)旅游管理體制改革的建議

（一）完善旅游管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

一方面，國(guó)家旅游局、旅游協(xié)會(huì)、工商局、交通運(yùn)輸局、文物管理局等應(yīng)該共同攜手建立一套全國(guó)性旅游管理體系，對(duì)全國(guó)旅游市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。對(duì)旅游事業(yè)整體發(fā)展制定總方案，并擬定相關(guān)規(guī)章及政策；密切監(jiān)管各項(xiàng)規(guī)章制度的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；及時(shí)調(diào)節(jié)各個(gè)管理部門之間關(guān)系，化解內(nèi)部矛盾；制定并實(shí)施國(guó)內(nèi)、國(guó)外旅游市場(chǎng)開發(fā)戰(zhàn)略，并加強(qiáng)宣傳，增前我國(guó)在國(guó)際旅游市場(chǎng)上的核心競(jìng)爭(zhēng)力；加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)旅游人才的培養(yǎng)力度，全面推動(dòng)旅游行業(yè)發(fā)展腳步。另一方面，是對(duì)地方性旅游管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面完善。一些地方旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極學(xué)習(xí)并借鑒省級(jí)、市級(jí)試點(diǎn)旅游管理經(jīng)驗(yàn)，再與自身發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行結(jié)合，制定出適合本地旅游發(fā)展的管理方案。由省級(jí)旅游管理相關(guān)主任及負(fù)責(zé)人共同設(shè)立旅游管理委員會(huì)，作為該區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)最高綜合管理協(xié)調(diào)部門，并且在其下設(shè)各職能處室，協(xié)調(diào)各市、各部門之間關(guān)系。

（二）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，政府部門在旅游行業(yè)中所占據(jù)的位置和發(fā)揮的職能也處于不斷的轉(zhuǎn)變之中，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的職能作用，提升行業(yè)自律性，必然會(huì)成為未來我國(guó)旅游管理體制改革的必然選擇。在當(dāng)前的新環(huán)境之下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)幫助旅游行業(yè)各部門按照自身發(fā)展情況設(shè)置旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，逐漸將旅游行業(yè)和政府行政機(jī)關(guān)分離，依靠市場(chǎng)的調(diào)控作用確保旅游行業(yè)能夠得以持續(xù)健康的發(fā)展。具體而言，國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)通常來說包括了決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三項(xiàng)內(nèi)容，而決策機(jī)構(gòu)一般是旅游行業(yè)各個(gè)部門、各企業(yè)會(huì)員代表所構(gòu)成的，其主要職能是審議和決定行業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度；執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要設(shè)置了理事會(huì)，由管理、經(jīng)營(yíng)以及服務(wù)三種機(jī)構(gòu)構(gòu)成，主要用于相關(guān)決策的落實(shí)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)事會(huì)，針對(duì)旅游行業(yè)內(nèi)部和協(xié)會(huì)自身行使監(jiān)督權(quán)。除開上述職能之外，各個(gè)地區(qū)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)還必須要負(fù)起統(tǒng)領(lǐng)職責(zé)，第一時(shí)間向會(huì)員單位傳達(dá)告知行業(yè)相關(guān)的政策法規(guī)，充分發(fā)揮出行業(yè)中介組織作用，結(jié)合行業(yè)具體需求組織進(jìn)行各種旅游行業(yè)知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)，強(qiáng)化與國(guó)內(nèi)外同類組織的交流，推動(dòng)旅游行業(yè)朝著國(guó)際化現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）積極發(fā)展旅游行業(yè)企業(yè)

和過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下注重企業(yè)的主導(dǎo)地位，旅游行業(yè)的發(fā)展也是如此。所以我們要促進(jìn)旅游企業(yè)的發(fā)展，盡可能的發(fā)揮其在旅游業(yè)中的主導(dǎo)位置，不僅要政府部門充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，把旅游企業(yè)推向市場(chǎng)，給旅游企業(yè)更多的自主發(fā)展權(quán)，對(duì)于旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理不作更多干涉，僅僅以監(jiān)督者的角色出現(xiàn)，對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；同時(shí)旅游企業(yè)必須結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律來經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，如此一來才能夠確保旅游服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升，才能夠最終促進(jìn)旅游企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展。另一方面，旅游企業(yè)還可以選擇走集約化的發(fā)展道路，對(duì)自身企業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷調(diào)整，構(gòu)建跨區(qū)域的多種企業(yè)格局，比如說集團(tuán)化的大型企業(yè)、專業(yè)化的中型企業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)化的小型企業(yè)，如此才能夠增強(qiáng)國(guó)內(nèi)旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多的閑散資金，進(jìn)而構(gòu)建多元化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

（四）建立完善公眾參與制度

在現(xiàn)代旅游管理活動(dòng)中，公眾占旅游管理的主體地位，在很大程度上決定了旅游管理體制改革的最終成敗，因此應(yīng)當(dāng)盡快完善公眾參與機(jī)制，對(duì)旅游管理進(jìn)行有效監(jiān)督。

1、旅游管理部門在建立旅游發(fā)展規(guī)劃和制定相關(guān)決策的過程中都必須事先給予公眾知情權(quán)與提議權(quán)，從而保證公眾主體地位的有效性。在制定和實(shí)施過程中也應(yīng)當(dāng)確保公眾能夠充分發(fā)揮出監(jiān)督權(quán)，對(duì)旅游管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

2、要避免公眾參與制度流于形式，不單單是公眾對(duì)旅游管理意見的表達(dá)或者相關(guān)信息的了解，更關(guān)鍵的在于具體的決策和執(zhí)行過程中是否能夠?qū)嵸|(zhì)性的參與。

3、為公眾創(chuàng)造多樣化的參與途徑，不僅要有制度化的參與方式，例如說訴訟方式或者信訪方式等，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)提供非制度化的參與方式，例如說公眾能夠依靠傳媒方式或者其他志愿活動(dòng)來參與其中。同時(shí)政府部門也可以借助于咨詢、調(diào)查或者評(píng)議活動(dòng)來了解公眾看法，進(jìn)而對(duì)旅游管理制度實(shí)施全面的評(píng)估和判斷，并及時(shí)調(diào)整。

三、結(jié)語

總而言之，旅游業(yè)的健康發(fā)展不僅關(guān)系到其本身的發(fā)展，同時(shí)還會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來很大的影響。因?yàn)閲?guó)內(nèi)旅游行業(yè)相對(duì)來說起步較晚但發(fā)展速度較快，加之政府部門的支持等因素，都進(jìn)一步推動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前的旅游管理體制予以改革，進(jìn)一步規(guī)范政府部門在旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的行為，積極吸取借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家所積累的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際情況組建符合實(shí)際的行業(yè)協(xié)會(huì)。通過上述措施來保障我國(guó)旅游業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，從而充分發(fā)揮出旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要作用。

作者：郭艷華 單位：遼寧省朝陽縣旅游局