農(nóng)村養(yǎng)老保險制度亟待完善

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當前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(下文簡稱“農(nóng)保”)工作中存在的問題亟待破解。本文結(jié)合對新疆呼圖壁縣的專題調(diào)研，提出了完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的相關(guān)建議。

——現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題

1、“再分配與消費取向”的定位，局限了制度應(yīng)有的福利效應(yīng)。

依照現(xiàn)行制度設(shè)計，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民代際之間或生命周期“收入的再分配”，個人賬戶是農(nóng)民年老后的一項“補充收入”。這種單一功能的設(shè)計，在緩解老年農(nóng)民貧困方面有其積極作用，但其存在問題也很明顯。首先，從人的生命周期看，“農(nóng)保”制度有助于解決農(nóng)民年老之后的養(yǎng)老需要，但對其年老之前一個長時段的家庭生計的維持與改善未作相應(yīng)的安排。大量的實證研究顯示，在當前農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境下，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要。事實上，在農(nóng)民的家庭預(yù)算中，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項目支出均位列在養(yǎng)老保險之前。在此情況下，如果“農(nóng)保”制度沒有一個整合的設(shè)計，要說服收入不高的農(nóng)民超越現(xiàn)實而謀劃長遠，難度是相當大的。其次，“農(nóng)保”制度對農(nóng)民渴望的生產(chǎn)和投資功能沒有支持。

2、個人賬戶產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民缺乏選擇權(quán)。

個人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個人所有，是“農(nóng)保”制度的一個鮮明特征。進而言之，參保農(nóng)民對自己名下的賬戶資產(chǎn)理論上擁有絕對控制權(quán)和投資選擇權(quán)，如自主轉(zhuǎn)移，選擇投資策略和內(nèi)容等。但實際的情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)外，在達到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費的義務(wù)，并無實質(zhì)的控制權(quán)力，也沒有投資選擇權(quán)。參保農(nóng)民對其名下的賬戶資金只是“名義”上的擁有。這種個人賬戶資產(chǎn)的“虛置”，與目前采取的完全積累型的制度模式相疊加，使問題更趨復雜。有研究表明，現(xiàn)行的完全積累型的制度模式，其最大的收益群體是年輕人，而年輕人的收益時間是幾十年以后。也就是說，在一個相對較長的時期內(nèi)，農(nóng)民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。這對生活本不富裕的參保農(nóng)民來說，是很難接受的，也會大大挫傷他們參保的積極性。

3、農(nóng)保資金現(xiàn)有的保值增值渠道亟待拓寬。

按照現(xiàn)行制度設(shè)計，農(nóng)保基金只能存入銀行和購買國債。實際上，限于人才和資金因素，縣級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的選擇只有一個，那就是存銀行。而把農(nóng)保資金存入銀行，需要面對兩大潛在的風險：一是銀行本身存在的風險。二是銀行資金運作衍生的問題。相對于城鎮(zhèn)和更大的行政區(qū)域，縣級農(nóng)村社區(qū)對銀行資金的大宗需求以及相應(yīng)承擔的風險能力都是相對有限的。基于市場原則，銀行通常把存入的農(nóng)保資金投放到其它區(qū)域和城鎮(zhèn)社區(qū)。

——呼圖壁縣保險證質(zhì)押借款項目的做法

自1998年初起，新疆呼圖壁縣農(nóng)保辦以保險證質(zhì)押借款項目為突破口，探索出了一條行之有效的破解地方“農(nóng)保”工作困局的新路子。所謂保險證質(zhì)押借款，是指已參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民，經(jīng)辦機構(gòu)允許其直接用自己持有的或借用他人的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費證》(下文簡稱“保險證”)作為抵押物，依據(jù)一定程序和規(guī)定到有關(guān)部門辦理借款手續(xù)。所借款項僅限于農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、基本醫(yī)療等生產(chǎn)生活中急需解決的重大事項。

其主要功效表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是參保農(nóng)民受益面廣，資金使用率高。

從1998年項目啟動至2004年底，用保險證質(zhì)押借款的1252戶3756人，占全縣參保人數(shù)的43.37%；累計借款金額為603.3萬元，占農(nóng)民參保資金總量的47.89%。也就是說，在全縣參保人員中，超過四成的人參與了保險證質(zhì)押借款，所借款項相當于農(nóng)民投保資金總量的一半。

二是基金保值增值效果好，且安全可靠。

1998年至2004年七年間，呼圖壁縣農(nóng)保基金運營收益達759.41萬元，年平均利息收入突破百萬元。據(jù)調(diào)查了解，在此期間，以保險證質(zhì)押借款的農(nóng)民的還款比例一直保持在99%以上。多年來，全縣未出現(xiàn)一戶質(zhì)押的保險證被銀行核銷頂賬的事情。

三是項目資產(chǎn)效應(yīng)明顯，政策吸引力增強。

保險證質(zhì)押借款在提高農(nóng)保基金抵御風險能力的同時，也緩解了參保農(nóng)戶生產(chǎn)生活中面臨的諸多燃眉之急，如春耕生產(chǎn)缺乏資金，子女無錢上學，家庭成員無錢看病等，極大地激發(fā)了他們未來參保的積極性。一些已參保的農(nóng)民表示：如果這項制度能持續(xù)下去，他們將會更加積極參保。而當時未能參保的許多農(nóng)民則經(jīng)常向縣農(nóng)保辦工作人員打聽：“農(nóng)保”工作什么時候能重新啟動，他們迫切希望被制度覆蓋。

——呼圖壁縣保險證質(zhì)押借款項目的成功要素

從資產(chǎn)建設(shè)的角度審視，保險證質(zhì)押借款項目的成功，主要得益于在現(xiàn)行“農(nóng)保”制度中引入資產(chǎn)建設(shè)的要素，利用農(nóng)民現(xiàn)有所積累的金融財富去改善他們的長遠生計。所謂資產(chǎn)建設(shè)，是指政府有組織的引導和幫助窮人進行資產(chǎn)積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費。具體而言，保險證質(zhì)押借款項目的成功要素有：

1、項目賦予了制度“生產(chǎn)與投資”的功能。

保險證質(zhì)押借款項目突破了現(xiàn)行“農(nóng)保”制度“再分配與消費取向”的規(guī)限，把農(nóng)民個人賬戶單一的養(yǎng)老功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合功能的發(fā)展賬戶。在確保實現(xiàn)養(yǎng)老功能的同時，鼓勵農(nóng)民把個人賬戶上的資金投資于他們當前急需的教育、醫(yī)療和其他創(chuàng)收活動。這種功能多元化舉措，大大激發(fā)了農(nóng)民參保的積極性。

2、項目強化了農(nóng)民對個人賬戶資金的控制權(quán)和選擇權(quán)。

農(nóng)民僅憑自己的保險證，就可以不受時空限制地支取個人賬戶中的絕大部分資金，用于解決他們生產(chǎn)和生活中急需的重大項目。在此過程中，農(nóng)民的參與意識和理財觀念也得以形成。

3、項目創(chuàng)建了一個積累家庭資產(chǎn)與本地財富的新循環(huán)。

保險證質(zhì)押借款項目把取之農(nóng)民的資金重新借貸給農(nóng)民，讓他們直接參與資金的管理與運營。這不僅拓寬了農(nóng)保基金保值增值渠道，在此過程中也增進了農(nóng)民個人、家庭和社區(qū)的福利。更為重要的是，農(nóng)保資金在社區(qū)內(nèi)部運行，避免了農(nóng)保資金通過金融體系流出社區(qū)。

——完善我國“農(nóng)保”工作的對策建議

首先，重新審視“農(nóng)保”工作的定性定位，把引導和幫助農(nóng)民累積資產(chǎn)作為政策目標之一。理論和實證資料均顯示，資產(chǎn)建設(shè)在加強人力資本投資，促進個人和社區(qū)財產(chǎn)形成，消除經(jīng)濟社會參與障礙等方面有獨特功效。我國“農(nóng)保”工作十余年來的探索也表明，與年老后收入和消費的變化相比，農(nóng)民更在意的是因資產(chǎn)缺乏所導致的貧困。公務(wù)員之家版權(quán)所有

引導和幫助農(nóng)民積累資產(chǎn)，現(xiàn)行的“農(nóng)保”制度有其得天獨厚的優(yōu)勢。目前采取的完全積累型的模式實質(zhì)上就是一種鼓勵農(nóng)民積累資產(chǎn)的政策機制。今后只要配套政策設(shè)計合理，組織得力，這一機制完全可能轉(zhuǎn)變成農(nóng)民實現(xiàn)資產(chǎn)積累，增進自身和社區(qū)福利的制度化手段。

其次，賦予個人養(yǎng)老金賬戶更多的發(fā)展功能。要成功實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵一點是把農(nóng)民的“名義”賬戶實體化，即強化農(nóng)民對個人賬戶資金的控制權(quán)和選擇權(quán)。為穩(wěn)妥起見，個人賬戶的權(quán)限擴張應(yīng)遵循漸進原則，并輔之以教育和培訓農(nóng)民的過程。此外，對資金投資取向，政府應(yīng)有所規(guī)限，如僅限于發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等若干個事關(guān)農(nóng)民生存和發(fā)展的重大事項，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保障目標的實現(xiàn)。

此外，還應(yīng)進一步深化幾個典型經(jīng)驗的認識，確保制度良性運行與可持續(xù)發(fā)展。