農村土地權益需引起重視

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目前，我國農村土地權益問題主要有兩種，一種發生在農村集體內部，系集體管理者（村兩委）對土地進行不恰當調整所造成，在這種調整過程中，集體管理者可能以種種理由加重承包地的負擔，形成對集體土地的共同所有人即普通村民的權益侵害。另一種來自農村集體的外部，一般發生在地方政府強制征用農村土地的過程中，其直接表現就是農民失去土地，同時得不到合理補償。目前，我國農村土地權益問題已經相當嚴重。據不完全統計，1998年以來，全國土地違法案件達71萬宗。

一、當前農村土地侵權現象的危害

第一，農村集體以及作為集體成員的廣大農民的合法權益被侵害。有調查表明，多數地方征地收入分配的大致比例是：農民得10~15%，集體得25~30%，地方政府及其機構得60~70%。

第二，造成大量失地農民，影響社會穩定。從各方面提供的情況來看，我國現有失地農民應當在4000萬人以上。據了解，部分農村地區的一部分失地農民得到了較為可觀的補償，更多的人所得到的補償則很少，甚至僅能維持兩三年的基本生活。同時，大多數失地農民或者缺乏適合的非農就業機會，或者缺乏必要的非農就業技能，因而難以實現職業轉移。大量失地農民的存在，已成為突出的社會問題和威脅社會穩定的嚴重隱患。

第三，土地資產流失問題嚴重。目前，在許多地方，從農村征來的土地已通過種種方式被化為私產。例如，在江浙一帶，地方政府爭相降低地價，招商引資，一些地方甚至聲稱要對外商投資實行零地價、負地價政策。在這種情況下，不可避免地要出現土地資產流失問題。據國土資源部統計，20世紀80年代末以來，因土地出讓、轉讓而造成的國有資產流失（農村土地被征用后就變成了“國有資產”，占全部出讓、轉讓土地的90%以上），最保守估計每年也達100億元以上。

第四，造成嚴重的土地浪費。調查表明，在不少地方，政府提供的土地價格低廉，而因土地轉變用途所形成的級差地租則非常可觀，因此不少開發商、投資商借機大量圈地，土地到手以后，并不進行開發，而是待價而沽，進行土地投機。除此之外，在不少工業園區、開發區中，土地利用率較低。

第五，在征地、批地的過程中，出現了較嚴重的腐敗問題。一些地方的政府官員在征地、批地時濫用權力。另外，鄉（鎮）政府和村集體侵吞農民應得土地補償款，也是不容忽視的腐敗問題。

二、造成農村土地權益問題的原因

第一，農村集體的土地所有權得不到切實的保障。經濟體制改革以后，農村最終形成以社區（村或村民小組）為外部邊界，土地歸社區（集體）成員共同所有，經營權由社區成員均分承包的體制。憲法第10條第2款明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”但是，法律規定在一些地方沒有得到應有的尊重。一些政府部門為了自身利益而征地時，便說“土地是國家的”,以此為借口強制征地。

第二，法律規定本身不完善，給一些地方政府曲解法律創造了空間。例如，憲法規定，國家可以為了公共利益“征用”農民的土地，且征用的原則是“適當補償”（而不是等價交換的市場原則）。從目前新的形勢看，這種規定一方面潛在地否定了農村集體的土地所有權，損害了農村集體土地所有權的完整性，從而否認了作為集體土地共同所有權人的農民參與土地定價的權利；另一方面，則把農村土地用途改變的批準權完全保留給政府，這意味著農村土地必須首先成為國有土地，亦即必須通過政府的征地行為，然后才能成為非農用地。

第三，政府在征地和買賣土地活動中的權力，一開始就未置于強有力的監督之下，幾乎沒有任何硬性約束。法律授予政府征地的權力，卻沒有明確規定能夠體現公正原則的增值收益分配標準，從而加大了土地征用的隨意性和投機行為產生的可能性。法律也沒有規定嚴格的土地征用公告程序和有效的懲罰制度，公眾無法對征地過程進行監督，上級政府的嚴懲也往往難以及時和到位，以致權錢交易、利益交換能夠輕而易舉地在幕后進行。

第四，一些地方政府通過征地來創造經濟發展成績。目前，雖然我國已經確立社會主義市場經濟體制，但政府繼續承擔著直接介入和推動經濟發展的職能，經濟總量及其發展速度成為考核各級政府的主要標準。但在發展經濟的過程中，地方政府掌握的資源卻有限。因此，在有關土地的法律規定尚不完善的情況下，“以地生財”成為一些地方政府的基本選擇，在放松稅收政策的余地已經非常有限的情況下尤其如此。農民因失去土地而失去的大量權益，變成了地方政府統計中的GDP，變成了地方政府的政績。

三、解決農村土地侵權問題的建議

第一，進一步完善或改革農村土地產權制度。在立法上進一步明確農村集體的實體權利，并確保土地的處分權不為集體管理者所獨享，而是完全掌握在作為集體土地共同所有者的社區成員手上，在土地用途改變或交易等重大問題上，集體管理者無權單獨做出決定，而只能由村民大會或村民代表大會以民主的方式做出決定。公務員之家版權所有

第二，取消農地土地征用制度，按照等價交換的市場經濟原則建立規范的土地交易市場，重新界定各級政府在土地交易過程中的角色和職能。現行的征地制度屬于計劃經濟性質的補償制度，因此，應該通過立法，收回政府的征地權力，讓政府退出土地交易過程，轉而擔當土地交易裁判者以及交易弱勢方保護者的角色；同時依法對土地市場進行管理，培育規范的土地交易市場，并對進入交易的土地的種類進行監督和審批，尤其要通過這種監督和審批來保護基本耕地。

第三，采取積極措施，保障農民利益。充分重視土地對農民的保障功能，制定能夠確保農民獲得生存保障的征地補償標準，并鼓勵采取土地入股等方式來滿足農民的利益要求；創設允許農民參與被征用土地定價過程的制度化渠道，賦予農民談判的權利，提高農民談判的能力；堅決遏制一些地方政府不顧及農民利益、不考慮農民意愿的強制征地行為；強化對征地的制度化管理和監督機制，制定征地公示制度和有關規范，最大限度地減少征地、批地過程中的權力濫用與腐敗問題。