鄉鎮改革面臨艱難抉擇

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本文以鄉鎮領導人的訪談調查為基礎，從基層干部的經驗感受出發，檢討鄉鎮改革的得失，展望鄉鎮改革的道路。

一、機構精簡

接受訪談調查的20個鄉鎮都進行了不同程度的機構改革，其中15個鄉鎮的主要領導人認為改革效果不好，或是根本就沒有什么效果。效果不好的主要表現為人員沒減下來，財政開支沒減下來，工作效率也沒有提高。5個鄉鎮的領導人表示精簡取得了一定程度的效果，如人員有所減少，工作量有所增加，工作責任心有所強化等。考察鄉鎮改革走過的道路，主要表現如下：

第一，改革有所動作，但是無法深入，人浮于事的狀況并未改變。基本特征是，政府部門的數量是減少的，人員卻是不斷增加的。人員的精簡主要表現在兩個方面：一是精簡了一批臨時聘用人員，二是精簡了部分年齡偏大的工作人員，—般是提前離崗或者退休。

第二，改革僅僅落實在紙上，沒有任何真動作，基本上是“文字游戲”。精簡工作都落實在給上級的匯報材料中。湖南的一個鄉黨委書記說：“我們的精簡沒有任何效果，還是那些人，就是換個牌子，應付上面的檢查。我這里是2002年7月搞了機構改革，上邊要求是基層報方案，然后上面來審批，誰都不知道怎么搞，反正編制是上面核定的，辦法也是上面規定的，就去縣里抄，你說有幾個編制就幾個編制。上面來檢查也只是看看你的文件，不會查實在的人數”。

第三，人員有所精簡，但財政開支沒有減少。分流人員工資照拿，財政負擔依舊；清退臨時工要補發歷年積欠工資，還要給部分補償費，提前離崗退休人員要交養老保險，這些則導致財政開支驟然增加。有一個鄉鎮僅此一項就財政支出了30多萬。

二、鄉鎮撤并

近幾年，中國進行了較大幅度的撤鄉并鎮。在我們調查的20個鄉鎮中，1－2個鄉鎮涉及過鄉鎮撤并。在進行過鄉鎮撤并的鄉鎮中，9個鄉鎮的領導人認為撤鄉并鎮對于精簡人員、提高效率的效果不明顯。2個鄉鎮表示，集中財力的效果比較明顯，人員精簡效果不明顯。1個鄉鎮的書記則尖銳地批評，因撤鄉并鎮，變賣、私分公有資產，鄉鎮政府元氣大傷。

第一，撤并之利。一是鄉鎮綜合經濟實力增強了，有利于區域經濟發展；能集中財力人力搞建設，便于發展大產業，便于調配資源。山西的一個鎮黨委書記說：“合并以后還可以實現優勢互補，資金集中，力量比較大，一年之內可以辦兩三件大事，比如組織大型挖渠、土方工程等等”。二是領導干部職數減少。在鄉鎮撤并中，一般工作人員數量并沒有明顯減少，主要是領導職數減少，如原來兩個鄉鎮的領導班子合并為一個，黨委書記、鄉鎮長和其他副職領導都明顯減少了。

第二，撤并之弊。一是人員精簡的目標沒有達到，財政負擔并沒有減輕。不少地方合并時人員沒有減，機構沒有動，財政供養人員沒有減少。二是政府效率并沒有提高，相反，由于管理幅度加大，給工作安排造成新的不便。有的地方增設了鄉鎮和村之間的新管理機構，如管區或者管片等，這個層次又增加一些工作人員。對于那些丘陵和山區以及交通不便的地方來說，撤并鄉鎮還為老百姓辦事帶來了麻煩。

三、鄉鎮改革大思路

關于鄉鎮政府的出路，在20個鄉鎮的主要領導人中，有10個認為可以把鄉鎮改為縣級派出機構；3個認為鎮政府可以撤掉，只保留幾個窗口服務機構；有6個認為，鄉鎮政府必須改革，但不能簡單撤銷；有1個認為本鄉不需精簡。主要提出了三種改革意見：

第一，鄉鎮政府改為縣級政府派出機構。他們認為現在鄉鎮政府最重要功能是收取稅費，稅費改革之后，鄉鎮政府可以做的事情更少了，因此，徹底改革的時機基本成熟。甘肅的一個鄉鎮黨委書記說：“現在是市場經濟，政府已經發生了變化。比如建房已經由國土資源局來管理了，矛盾糾紛可以由公檢法系統去辦，收稅有稅務部門去干。實際上鄉政府沒什么東西，只有一個黨的公章和鄉的公章，只不過是任命村干部的作用，還有就是為老百姓開介紹信，起到證明的作用，別的就沒什么了。”

這些鄉鎮領導人認為，撤銷鄉鎮政府最大的問題是富余人員的安置和鄉鎮債務的處理。他們認為，這樣的問題僅憑縣鄉政府的努力不可能得到解決。特別是富余人員的處理，有的鄉鎮書記提出了這樣的意見：每個鄉鎮只需保留4～8名工作人員即可維持基本的運轉，可以考慮中央政府拿出專項資金用于支付鄉鎮工作人員一次性買斷工齡，然后自謀生路。公務員之家版權所有

第二，創造條件實行鄉鎮自治。有兩個鄉鎮領導人明確地指出鄉鎮自治是方向。他們認為，現在的鄉鎮政府應該撤消，但是鄉鎮的層面上不能沒有政府，可以考慮將鄉鎮政府變為自治政府。但是他們并不認為現在就可以直接實行鄉鎮自治，而是認為還需要一個過程創造條件。

在這次調查中，地區市級政府被普遍認為沒有什么用，尤其縣級政府領導人，更強烈地提出這個問題。認為地區市的工作就是開會發文件，然后檢查評比，對于縣鄉發展沒有什么實在的作用。地區市級的許多工作都是表面文章，許多部署是多此一舉，甚至是干擾了基層的正常工作和發展。

第三，繼續精簡。這種意見不主張把鄉鎮政府改為縣級政府派出機構，也不認為鄉鎮可以自治，而是主張鄉鎮機構繼續改革，關鍵是真正精簡人員。精簡的基本思路是：鄉鎮政府只要保住幾個重要的部門就行，比如民政、司法、派出所、計生所、財政所等，別的部門、站所都可以撤掉。從人員規模的角度看，這樣的精簡思路與改為派出機構的思路基本一致。最大的困難也還是精簡下來的人員去哪里。部分鄉鎮書記認為，目前可以推行的辦法主要有：1保留3年工資，到學校里去進修，然后再到人才市場上去競爭；2一次性買斷工齡，自謀職業；3鼓勵辭職下海，條件具體商量；4提倡提前離崗退休等等。

雖然這些年的鄉鎮改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度來考察，確實差得太遠。一個接受訪談的鄉鎮黨委書記批評得很尖銳：“現在的鄉鎮機構改革是假改革，因為政府職能沒有轉變，人員也沒有精簡。現在的政府是大包大攬，應該由市場來管的許多東西，政府也都管了。改革成為一紙空文！”我們感到，當前的鄉鎮改革猶如一個人走進了一塊沼澤地，前進不易，后退殊難。多數鄉鎮政府困難重重，現狀很難維持，但是出路不清，前景不明。有的鄉鎮領導人說：“也許，鄉鎮改革要成功，我們這一代鄉鎮干部要犧牲掉。就像國有企業改革一樣，那么多工人不也做出了犧牲嗎？”。