鄉(xiāng)村債務對農(nóng)村持續(xù)發(fā)展影響

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二十年的農(nóng)村改革，特別是本世紀初開始的農(nóng)村稅費改革，使農(nóng)民種田積極性不高、農(nóng)業(yè)效益滑坡、農(nóng)民收入下降的矛盾到了初步緩解，農(nóng)民獲得了一個休養(yǎng)生息的機會。但另一的矛盾又隨之暴露出來，那就是鄉(xiāng)村債務與農(nóng)村發(fā)展的矛盾。隨著農(nóng)村改革的全面展開，這一矛盾將會逐步演化成為影響當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村稅費改革成果鞏固的主要矛盾。因此，提高鄉(xiāng)村債務對農(nóng)村改革和發(fā)展的影響的嚴重性的認識，研究解決鄉(xiāng)村債務化解的辦法，已是目前農(nóng)村改革所無法回避的問題。

目前鄉(xiāng)村債務的特點突出表現(xiàn)在：鄉(xiāng)村負債面廣。有資料顯示：全國65%的鄉(xiāng)村負債，其中中西部不發(fā)達的地區(qū)負債面更大；債務規(guī)模大。全國負債鄉(xiāng)村的債務總額達3200億，債務嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債務還在不斷地增加；不良債務多,占總債務的53.14%，很多債權都超過實效期，債權回收的難度大。債務很多都是民間私人借貸，利息高，還債期短,壓力大。

一、鄉(xiāng)村債務形成的原因。鄉(xiāng)村債務作為鄉(xiāng)村改革中出現(xiàn)的一種產(chǎn)物，不僅數(shù)額大、涉及面廣，而且對鄉(xiāng)村將來的破壞力也無法估量，其產(chǎn)生必定有其歷史背景和體制、政策的因素。

鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的瓦解，農(nóng)民收入增長速度的遲緩，注定了鄉(xiāng)村債務的出現(xiàn)和產(chǎn)生。農(nóng)村家庭承經(jīng)營包制的實施，使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性的到了釋放，農(nóng)村在上世紀八十年代初至九十年代中葉，獲得了新中國成立以來少有的發(fā)展機遇。農(nóng)村形勢日新月異的同時，也帶來了農(nóng)村集體經(jīng)濟的削弱。特別是發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達的地方，在農(nóng)村集體積累的“分光、吃光、花光”的三光政策的狂潮里席卷下，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟一夜之間蕩然無存，甚至土崩瓦解。鄉(xiāng)村可支配的財力日漸枯竭，而農(nóng)村發(fā)展投資卻呈上升趨勢。特別是以種養(yǎng)業(yè)為主體的純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，市場因素的復雜多變，農(nóng)產(chǎn)品價格的不確定性，導致農(nóng)民收入增長的緩慢。農(nóng)民農(nóng)村稅費改革又堵死了向農(nóng)民收取鄉(xiāng)村運轉費用的渠道，使過去幾乎完全依賴從農(nóng)民手中收取提留，來維系鄉(xiāng)村運轉變得更加困難。而村級債權又因時效性大多過期，手續(xù)不健全，債務人員不是消失就是償還債務有困難，致使大量鄉(xiāng)村債權無法變現(xiàn)，大多變成呆帳或死帳。集體沒有積累，鄉(xiāng)村有沒有政策向農(nóng)民收取資金，因此，要維持鄉(xiāng)村日常工作，保證正常支出的經(jīng)費和干部工資，只得借債。不僅影響了鄉(xiāng)村正常的發(fā)展水平，而且加劇了農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間的矛盾。

日益增長的農(nóng)村公共品需求與鄉(xiāng)村日趨乏力的財政投入的矛盾，加重了鄉(xiāng)村債務包袱。在鄉(xiāng)村財政體制改革前，鄉(xiāng)村公共品建設資金基本上納入國家計劃，由國家統(tǒng)籌安排。改革開放后。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由過去的國家大包大攬，變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)包干，實行分灶吃飯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干體制。在這種體制下，工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的地方，以工補農(nóng)尚有改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)設施和生活設施條件。而以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村，由于農(nóng)民增收緩慢，鄉(xiāng)村財政收不敷出，保運轉都有困難，更本無力解決農(nóng)村日益增長的公共品需求。而國家對農(nóng)村基礎設施的投入，隨著國家經(jīng)濟體制的改革而逐年減少，鄉(xiāng)村在農(nóng)村基礎設施建設項目的投入中所承擔的份額越來越重。有資料顯示：從1996—2000年這五年間，國家財政收入從1996年的7400億增至2000年的16386億，增幅達121%。而國家財政對農(nóng)村的投入從700億增至1231億，增幅僅為75%。而鄉(xiāng)村對建設項目配套資金的投入，每年以9.8%的比例增長，有時在建設項目資金的投入上，國家與鄉(xiāng)村比例達到7:3。特別是在上世紀八九十年代，隨著農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，小城市建設的開展和以三通路(通電通自來水通)為主的新一輪鄉(xiāng)村基礎設施改造的熱潮的興起，“舉債搞建設，貸款謀發(fā)展”成為一句時髦的口號和鼓勵的方式，加重鄉(xiāng)村債務包袱，使本來就處于財政危機狀態(tài)的鄉(xiāng)村財政淪為“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”。鄉(xiāng)村借債，成為維系農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動，興辦鄉(xiāng)村公共品建設投入的基本手段。而這種舉債，隨著國家政策的不斷變化又不斷產(chǎn)生新的債權形式。在上世紀八十年代，鄉(xiāng)村借債主要是通過農(nóng)行或農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機構來解決，利息低，還款期限固定。而進入九十年代，隨著國家金融體制的改革，鄉(xiāng)村通過國家融資的地位被邊緣化，正規(guī)金融機構的貸款額度急劇下降，民間高息借貸成為鄉(xiāng)村借貸的主要渠道。利息高，還款期限不穩(wěn)定，這也是鄉(xiāng)村債務增加的一個重要原因。

改善鄉(xiāng)村環(huán)境上的急功近利心態(tài)與入不敷出的鄉(xiāng)村財力實際困惑的矛盾，加速了鄉(xiāng)村財政貧困化進程，導致鄉(xiāng)村債務居高不下。農(nóng)村改革的二十年，也是農(nóng)村新舊體制沖突的二十年。一方面，按照經(jīng)濟全球化的趨勢，要求人們的思維方式和行為準則符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。另一方面，計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)運作模式在人們的頭腦中已根深蒂固。正是這一種矛盾沖突，導致了政策的制定和執(zhí)行中往往有悖于客觀現(xiàn)實，這是鄉(xiāng)村債務產(chǎn)生的另一動因。（1）不切實際的經(jīng)濟指標落實。財政包干體制下的權事不對稱，造成各級政府利益分配上的利己主義的滋生。如每年年初，縣市政府都要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂各種經(jīng)濟責任狀，而這種經(jīng)濟責任狀的首要目標，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)無條件的完成責任狀上所規(guī)定的各項經(jīng)濟指標。而這些經(jīng)濟指標大多數(shù)都是從解決縣市財政預算缺口為出發(fā)點，其中的一些指標很多都大大地超出了鄉(xiāng)村的承受能力。為完成任務爭取縣市部門的工作支持，鄉(xiāng)村只好硬著頭皮違心地接受。當然，也不排除有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部為個人私利，執(zhí)意獻媚地接受。任務下達后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再分解到村，村再到組。層層分解，層層加碼，最后到農(nóng)民頭上就是一個不堪承受的負擔。為了完成這不堪重負的經(jīng)濟指標，一方面，向農(nóng)民大肆收刮，這就是農(nóng)民痛斥的鄉(xiāng)村干部的“三要”要錢、要物、要命(計劃生育)。另一方面，要么前吃后空，榨干鄉(xiāng)村積累。要么就是向金融機構貸款或向民間高息借貸，來完成責任狀里規(guī)定稅收任務、水費任務、農(nóng)業(yè)綜合開、發(fā)世行等項目借貸款，及部門攤派款。向民間借貸，現(xiàn)在已經(jīng)成為大多數(shù)鄉(xiāng)村，特別不發(fā)達地區(qū)完成上級的經(jīng)濟任務和維系鄉(xiāng)村生存的主要融資手段。這種融資方式，帶來的最終結果就是鄉(xiāng)村包袱的增重。（2）貪大求洋的基礎設施建設。從上世紀九十年代開始，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村三通為主要目標新一輪農(nóng)村基礎設施建設在農(nóng)村各地全面展開，鄉(xiāng)村有條件，干部有責任心來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本無可厚非。但一些鄉(xiāng)村在既無法爭取到國家政策性扶持，又得不到其它外援的情況下，完全靠向農(nóng)民集資，向金融機構和民間高利貸者借貸，來實現(xiàn)高標準的鄉(xiāng)村路網(wǎng)、農(nóng)田電網(wǎng)和自來水網(wǎng)的建設目標，只能以增加鄉(xiāng)村債務，農(nóng)民加重負擔為代價。有資料顯示，在龐大的鄉(xiāng)村債務中，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品建設投入的占債務總額的40.9%，用于村組改善農(nóng)村生經(jīng)營條件的占鄉(xiāng)村債務總額的10.4%。(3)層層過關的達標升級驗收。在上世紀末，除了與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營有關的設施建設外，盲目攀比的教育普九驗收、鄉(xiāng)村衛(wèi)生院基礎設施達標、計生國策教育、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)板塊模式等方面的達標升級，使鄉(xiāng)村本來就赤貧的財力雪上加霜。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一個不到四萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，十個村新修的教學樓有兩村的倒塌，三村變成牛、羊圈，每村為此負擔了不少于十萬元的債務。化費上萬元計生國策門，變成了人人爭搶商品廣告欄。投資近百萬元的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，因鄉(xiāng)村配套資金無法到位只能是一個擺設，土低地產(chǎn)效益依舊。不切實際的瓜菜農(nóng)業(yè)模式，使農(nóng)民經(jīng)濟受損，國家稅收因農(nóng)民經(jīng)濟受損抵扣出現(xiàn)缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室一度成為瓜菜倉庫。為彌補稅收缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好用發(fā)干部工資的財政經(jīng)費來抵缺額稅款，最后通過借債來補發(fā)干部的工資。(4)一哄而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。上世紀興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就像又回到了大辦鋼鐵的時代，農(nóng)村上下是有條件的辦企業(yè)，沒有條件的也設法糊弄一個企業(yè)。有些地方是“借錢建廠，出錢引資，個人賺錢，集體擔債”。在鄉(xiāng)村債務中，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而留下的債務占債務總額的11.3%。

鄉(xiāng)村財務運作方式的隨意性與鄉(xiāng)村財務管理監(jiān)督機制失控的矛盾，是鄉(xiāng)村不良債務形成的主要原因。鄉(xiāng)村財務監(jiān)督體系，因集體經(jīng)濟的瓦解而出現(xiàn)管理上的漏洞，新的財務管理制度和監(jiān)督約束機制沒有隨農(nóng)村經(jīng)營體制的變更建立，造成鄉(xiāng)村財務缺乏有效的監(jiān)督和管理。致使鄉(xiāng)村內(nèi)部難，監(jiān)督鄉(xiāng)村外部無監(jiān)督。財務狀況不公開，造成鄉(xiāng)村級賬務混亂，白條下賬，公款私借，公款或集體為所屬企業(yè)和個人擔保等現(xiàn)象，在鄉(xiāng)村普遍存在。加之體制上的漏洞，如會計制度未理順等問題。導致鄉(xiāng)村財務混亂不堪，鄉(xiāng)村債務不斷加重。據(jù)悉:安徽省合肥市在對全市107個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務大清理中,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財務黑洞”充分曝光。鄉(xiāng)鎮(zhèn)白條支出比例為60%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至高達80%。單據(jù)白條金額最大達140萬元，時間最長的一張白條竟長達32年。107個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，清理出百元以上的白條發(fā)票14萬余張，金額7.7億余元。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工4400多名，僅清收干部職工欠款高達3530萬元，個人最高金額達23萬元(據(jù)新華社合肥2005年1月17日電)。由于這種管理上的失控，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的支出逐年增加，這是鄉(xiāng)村不良債務形成的主要動因。

以減負為目的農(nóng)村稅費改革與農(nóng)村轉移支付機制的不配套的矛盾，增大了鄉(xiāng)村新增債的機率。農(nóng)村稅費改革在制止濫收費，減輕農(nóng)民負擔的問題上確實起到了明顯的作用。但在堵塞亂收費的同時，新的鄉(xiāng)村財務管理體制并沒有隨稅費改革的深入一同建立起來，鄉(xiāng)村用來維持日常工作正常運轉的可用資金則更少。臨時性的國家財政轉移支付，一是數(shù)額小，即使用來全部解決村干部的工資補貼和貧困戶基本救助都不夠，更不用說去發(fā)展生產(chǎn)。二是管理不規(guī)范，中間抵扣的環(huán)節(jié)太多，真正能到村的很少，有的甚至只是一張對結的賬單。要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性的投資問題，還得要靠借債來維系。

二、鄉(xiāng)村債務對鄉(xiāng)村改革和發(fā)展的影響。從目前情況來看，除東部鄉(xiāng)村工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)外，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)村財力僅能維持鄉(xiāng)村兩級的低水平運轉。龐大的鄉(xiāng)村債務，面對日益疲軟的鄉(xiāng)村財力根本無力償還。加上巨大的利息支出，使鄉(xiāng)村債務進入惡性循環(huán)。它不僅阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而且還影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，同時還會引起農(nóng)民負擔的反彈。

鄉(xiāng)村債務將會制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。近幾年來，國家雖然加大了對鄉(xiāng)村的資金投入的力度，但由于鄉(xiāng)村自身財力不夠，增收渠道不廣，加上沉重的鄉(xiāng)村債務包袱壓力，因此資金投放的總量并沒有增加，反而因為巨大的債務利息的支付，沖減了投資的總額，這與鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度不相適應。日益增長的鄉(xiāng)村公共品和服務的需求與不斷萎縮的鄉(xiāng)村財政(財務)供給能力的矛盾，導致鄉(xiāng)村基礎設施建設和服務化水平提高的速度，嚴重滯后于鄉(xiāng)村發(fā)展速度。淤塞的河渠、代病運行的排灌設施、低產(chǎn)田的改良、閉塞的路網(wǎng)改造、高耗的鄉(xiāng)村電網(wǎng)升級、人畜引水工程的實施、鄉(xiāng)村科技推廣網(wǎng)絡的建立等與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展息息相關的工程和項目，亟待大量的資金投入。但面對鄉(xiāng)村債務的巨大包袱，舉步維艱。

鄉(xiāng)村債務影響了鄉(xiāng)村兩級的日常工作的運轉。首先影響了鄉(xiāng)村正常的公務活動。為了緩解沉重的債務壓力，鄉(xiāng)村不得不壓縮經(jīng)費開支。即使是正當?shù)墓珓栈顒咏?jīng)費，也是一緊再緊，無法保證。有時甚至先讓辦事人員自己墊付。如招商和農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的引進。其次是影響了干部、教師的積極性。緊張的鄉(xiāng)村財力，不僅無法保障機關正常公務，而且連機關干部和教師的工資也要推遲發(fā)放。即便是一些政策允許范圍內(nèi)的機關工作人員和教師應享受福利待遇，不是以白條掛賬，就是取消不發(fā)。極大地影響了干部和教師的工作積極性，給鄉(xiāng)村工作帶來了負面影響，甚至會導致公共權力機構和組織的癱瘓。其三是牽扯了鄉(xiāng)村主要負責人的精力。鄉(xiāng)村債務，無論是向農(nóng)行、信用社這些正規(guī)的金融機構的貸款，還是向個人，甚至是民間高利貸者籌措的資金，與鄉(xiāng)村干部都有很大的關系。有時寧可鄉(xiāng)村建設緩建，有些債也必須先還，否則會鬧得鄉(xiāng)村雞犬不寧。鄉(xiāng)村的主要負責人整天為債務所累，不是四處告貸，就是躲避債主逼債。為債主所逼，告狀、上訪、打官司，導致他們不能集中精力來統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村工作的正常運轉。同時鄉(xiāng)村債務久拖不還，不僅會影響鄉(xiāng)村兩級的威信和形象，而且還會引發(fā)社會的動蕩。

鄉(xiāng)村債務若處理不當，將會引發(fā)社會危機。首先為債務所累，鄉(xiāng)村沒有資金來解決教育和衛(wèi)生上的經(jīng)費缺口，從而引發(fā)上學難、就醫(yī)難的矛盾。沒有資金來解決貧困戶的救助，就會出現(xiàn)外出討飯，甚至挨凍受餓的局面。其次有些債權人為了討回鄉(xiāng)村所欠的債務，甚至雇請社會上的黑惡實力來向鄉(xiāng)村干部逼債。毆打、羈押、扣留鄉(xiāng)村負責人的事時有發(fā)生，容易引發(fā)社會矛盾。

鄉(xiāng)村債務將會削弱農(nóng)村稅費的成效。鄉(xiāng)村債務規(guī)模過大，借款的利息太高，不僅加大了鄉(xiāng)村債務風險，而且增大了鄉(xiāng)村人均償還率。這些債務若不能及時化解，其中很大一部分最終仍然轉嫁到農(nóng)民頭上，極容易造成農(nóng)民負擔的反彈，從而影響農(nóng)村稅費改革的成果。

三、解決鄉(xiāng)村債務的對策。鄉(xiāng)村債務的龐大數(shù)字，和由此而產(chǎn)生的巨額利息所帶來的債務風險，將會嚴重地制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展速度。因此，面對日益嚴峻的鄉(xiāng)村債務形勢，及時研究解決化解的辦法，已刻不容緩。公務員之家版權所有

首先，建立鄉(xiāng)村公共財政體系。農(nóng)村經(jīng)濟體制轉軌和農(nóng)村稅費改革，打破了計劃經(jīng)濟體制下的公共財政收支體系。因此，在完善國家財政轉移支付的基礎上，盡快建立鄉(xiāng)村公共財政體系，是解決鄉(xiāng)村債務的核心。（1）加大對鄉(xiāng)村的財政轉移支付力度。國家財政轉移支付要在現(xiàn)有解決村干部工資、特困戶救助的基礎上，對鄉(xiāng)村發(fā)展命脈的基礎設施建設、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村社會保障體系的建立的資金，應全部或部分納入國家統(tǒng)一財政預算，確保鄉(xiāng)村基本公共品的需求。（2）對國家財政轉移支付資金要確保專款專用。堵塞中間截留環(huán)節(jié)。（3）建立健全新的鄉(xiāng)村財務監(jiān)管體制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政要實行縣管鄉(xiāng)用，在縣市財政設立統(tǒng)一的財政專戶。在農(nóng)村，要改革農(nóng)村會計管理制度，村會計的任免全收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，實行村賬鄉(xiāng)管。加強對鄉(xiāng)村財務的監(jiān)管力度，杜絕不合理的支出和不合法的借貸，從源頭上堵塞鄉(xiāng)村債務產(chǎn)生的漏洞。

其次，制定規(guī)范、合理的鄉(xiāng)村債務化解方案。要想徹底消除鄉(xiāng)村債務隱患，重點是要規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理，制定切實可行的化、轉方案，突出抓好以下兩個方面。一是化解已有的債務。認真清理的基礎上分類對待。對現(xiàn)有鄉(xiāng)村債務要組織業(yè)務專班清理歸類，仔細分析它的成因、構成。對因鄉(xiāng)村謀發(fā)展、保穩(wěn)定而向國家金融部門借貸形成的債務，國家應通過掛賬，停息，貼息和緩收的辦法來化解鄉(xiāng)村債務危機。對因欠稅費和集資款而形成的債務，應采取退稅和取消集資款的辦法來解決。對個人借款，要通過降息和分段付息的辦法來減少債務總額。集中鄉(xiāng)村財力和物力，加速還款，以防久拖的利息包袱變成新的債務。對發(fā)展企業(yè)而形成的債務，通過轉制、租賃、拍賣，由企業(yè)內(nèi)部自己消化。對于鄉(xiāng)村非正常支出形成的債務，誰舉債，誰償還。二是防止新增債務。重點是要建立新增債務追究制。在目前鄉(xiāng)村財力緊張的情況下，對鄉(xiāng)村建設規(guī)模要適度控制。對財務支出可少，則少。可緩，則緩。對確需要解決的關乎民生大計投資項目，要在爭取國家投資的前提下節(jié)儉辦事，確保不增，或少增債務。盡力控制投資規(guī)模，反對盲目攀比，杜絕政績工程。對于失誤決策和盲目舉債而產(chǎn)生新債者，應誰決策，誰負責償還。強化主職干部離任審計，防止任前政績變成離任后的債務包袱，產(chǎn)生新增債務。