好鋼如何用刀刃上

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國務院發展研究中心調查表明，在基層“支農”與“養人”的矛盾突出。

財政支農好鋼如何用在刀刃上？

據國家權威部門新近公布的統計數據，2003年農村稅費改革在全國范圍內鋪開后，我國農民負擔明顯減輕，減負幅度一般都在30％以上。

與此同時，中央和地方財政加大對基層改革轉移支付這項工作也取得了顯著成效。根據預算安排，中央財政今年擬安排農村稅費改革專項轉移支付資金的額度較上年同比增加91億元，達到396億元。

相比之下顯得暗淡的是，作為政府對農業扶持最重要、最直接的手段，每年全國的財政支農投資規模達2000多億元，但由于支出結構不合理、管理體制不完善等原因，財政支農資金的使用率很低。

有錢養兵無錢打仗

據國務院發展研究中心的一項相關調查表明，我國財政支農資金中70％左右用在了農業行政事業單位上，農民、農業生產本身并未真正從中享受到預期實惠。

這個頑疾被日前再次掀起的審計風暴剝落了面紗。國家審計署署長李金華近日公布的審計結果顯示，從去年底開始，審計部門對全國50個縣2001年至2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行了審計調查，不少地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人震驚。

具體來說，本次審計部門發現，46個被審計縣兩年財政支農資金結轉分別為3.45億元和5.74億元，占當年應投入資金的15％和18％。此外，被審計的50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，且這些資金主要被相關地方政府用于平衡財政預算、彌補經費、建房、買車等，占財政支農資金投入總額的10％。

記者從國務院發展研究中心拿到的一項調查表明，錢少與人多共同擠壓著農業財政支出，中央的支農政策在層層實施中出現了遞減效應，而且越到基層，財力越弱，“支農”與“養人”的矛盾越突出。

據稱，我國政府農業財政支出中有相當大的比重是用于政府農業行政事業的運轉費用，支援農業生產支出和農林水氣部門的事業費是農業財政支出的主體，所占比重近年大體維持在70％左右。

按照一位業內人士的說法，“有錢養兵，無錢打仗”是當前不少地方財政支農的現狀。據其反映，增加的支農資金往往抵不上增加的農口人員事業費、人頭費，國家對農業的支持往往被“蠶食”了。

有限資金不能形成合力

虛擬工程成本、虛列工程項目、虛報工程量、把招待費等費用開支列入工程費，是不少地方政府對支農資金雁過拔毛常用的手段。那么，財政支農資金何以“流失”？

中央財經大學一位專家在接受記者采訪時認為，盡管近幾年各相關部門加大了農業財政資金的制度建設，加強了農業財政資金的管理和監督檢查，但總體來看，財政支農資金的管理仍不夠規范。

他說，當前我國財政支農工作的主要內容依然是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理；而且財政支農項目審批制度公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。

中國農科院的一位研究人士也認為，鑒于財政支農項目的不確定和分配存在不科學性，各類財政支農資金應該根據農村人口多少、人均產值，通過專項轉移支付的辦法分配至省里，省里再依次分到縣里，由縣里根據實際情況統一布置，減少盲目性。

此外，不少財政、農業方面的專家反映，當前財政支農資金使用效果不理想，而突出的原因在于資金分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。

記者注意到，國務院發展研究中心的這份調查統計同時表明，政府對農業的投入渠道多且亂，大約涉及26塊。比如，農業基本建設投資主要由發改委系統單獨管理或發改委與農口主管部門共同管理；農業科研費用主要由財政部門和科技部門或者科技部門與農口主管部門共同管理；支援農村生產支出、農林水氣等部門事業費、農業綜合開發資金由財政部門或財政部門與農口主管部門共同管理；農產品補貼由財政部門或財政部門與流通主管部門共同管理。

分散經營成最大體制障礙

在三農問題專家溫鐵軍看來，比財政支農資金中途模糊流失更嚴重的是，歷年的財政支農資金實際上很大程度上被相關部門分配以后，到基層轉化為要求一比一配套，轉化為基層負債，最后轉化為農民負擔。

記者在采訪中發現，在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而直接用于農業基礎設施建設的比重較少。

針對這些問題，《國務院關于全面推進農村稅費改革試點的意見》明文指出，各地區要通過加快發展農村經濟、深化農村改革，積極探索通過債權債務抵沖、依法削減高利貸、加強內部控制、節約開支、盤活集體存量資產等有效辦法逐步化解鄉村債務。鄉鎮機構的債務，要靠發展經濟，完善財政體制等辦法妥善解決；村級組織的債務，要在防止發生新債的基礎上，摸清底數，分清責任，結合實際制訂辦法，逐步化解。

棘手的問題是，面對分散小農經濟政府，財政怎么支農？溫鐵軍認為，由于目前我國的財政體制——分盤子體制基本上和原來計劃體制一樣，“也就是說，農村第二步改革未推進得了，當年面對延續到今天的龐大的城市補貼體系無法推進，小農經濟的分散經營反而成了財政支農最大的體制障礙。”

鑒于此，他提出的參考退出通道之一是，將政府財政支農資金用于建立農村合作金融業務的保險機制。

其具體構想是，農民的合作金融建在鄉鎮一級農協，對外可以公平競爭，和所有銀行的營業所一樣，但是沒有稅，就像原來的合作基金會不承擔八種稅費一樣，就是為了讓合作金融產生利潤，但是利益的60％定向返還給社區范圍內的所有農民。公務員之家版權所有

他認為，返還的方式可通過綠色證書培訓、通過社會事業支出，整修道路、辦敬老院、辦廣播、辦各種公益活動，把60％的收益定向返還到社區，這就替代政府財政解決了農村社會開支。