農村土地承包法案解析

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自1978年家庭土地承包制以來，各種土地糾紛就沒有停止過，甚至有越演越烈的態勢。這些土地糾紛包括發包人的（一般是村委會）違約：如提前收回承包地、增加按土地收取的各種費用、剝奪承包者的承包權利、不補償或較少地補償土地占用款等等，也有承包人的違約：如土地的棄耕和棄荒，過度地攫取土地肥力等等。這些糾紛有些是因為承包合同不清楚而導致的，有些卻是在合同非常清楚的條件下明目張膽地違約，有些土地糾紛甚至動用了政權的力量，影響相當惡劣。雖然中央三令五申地下文件，各種法律條文也不斷地出臺，但是土地糾紛并未因此而停息。那么土地承包合同違約的根本原因在哪里？本文以機會主義為前提假設，對2002年土地承包法案做一解析，試圖解釋這個問題。

1．土地承包法案

關于家庭聯產承包制第一輪承包期限大約在1997、1998年基本到期（15年期限），全國農村大約在這兩年內都開始了第二輪土地承包。針對第一輪土地承包出現的承包方與發包方權利不清、隨意變更承包期限、土地使用權的流轉權限制等問題及對承包土地亂收費現象，在第二輪土地承包開始階段，政府出臺了關于土地承包和稅費改革兩套法案，兩套改革法案都是旨在穩定和完善土地承包關系、保障農民權益和減輕農民負擔。

1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》文件，該文件確定了第二輪土地承包期限為30年，如果承包期不滿30年的，要延長至30年。對村集體擁有的機動地的數量要求嚴格控制在5%以內，對一些鄉和村剝奪農民權利和亂收費等作了一些原則上的規定，但是與以前“關于農村土地承包”的法律規定沒有什么根本性的不同。1998年全國人大第四次會議通過的修訂的《中華人民共和國土地管理法》中關于農村土地承包的部分也基本上與1997年法案相同。

而2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》則與1997、1998年法案有著本質上的不同。首先，從形式上，農村土地承包法是一項單獨的法案，而不是像以往一樣將土地承包法置于土地管理法中以“農用土地”部分體現。其次，從內容上，與以往的農村土地承包法有著本質上的不同。它共分為5章，包括總則、家庭承包、其他方式的承包、爭議的解決和法律的責任、附則等內容。從法律上更詳細的規定了承包雙方的各項權利及其違約條款。該法案是我國第一次從法律上界定了農民在承包期內擁有土地使用權、收益權和土地使用權的轉讓權或流轉權，并且嚴格規定了由使用權的轉讓而獲得的收益全部歸轉讓使用權的農民所有，而被征用土地的所有補償費用也全部歸屬于農民自己。2002年法案旨在穩定和完善土地承包關系，賦予農民長期而穩定的土地使用權限，依法規范了承包當事人的行為。法律明確了對農民土地承包經營權的保護，禁止承包期內發包方收回和調整農民的承包地；任何組織和個人不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利，不得采取性別歧視；承包方有權自主組織生產經營和處置產品；有權依法獲得相應的補償；有權依法對侵害其承包權益的行為提出申請仲裁或向法院起訴，有權依法要求侵害人承擔民事責任直至刑事責任等等。總之，該法案在很大程度上承認了農民對土地的私有產權。

2．土地承包法案的本質性特征

2002年土地承包法案明確規定了村莊內新增人口的土地承包權只在三個方面選擇：集體依法預留的機動地（總農地面積的5%）；新開墾的農地；承包方依法自愿交回的土地。這項規定明確指示了當村莊在這三個方面沒有多余用地的時候，村集體不得以新增人口為由，重新劃分土地承包方案，這項規定確保了農村土地承包權的長期有效性。該法案對已婚婦女的土地承包權限作了詳細的規定：承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，發包方不得收回原承包地。這項新規定不僅保障了已婚婦女和離婚婦女的土地承包權利，而且在土地可以流轉的情況下，婦女所擁有的這項權利不會因為土地的不可流動性而造成實際上的丟失，當婦女遠嫁它村或離婚后遠離居住地的時候，婦女完全可以將她擁有的承包地流轉出去而坐收租金收益。只有在這種意義上，婦女才真正擁有了土地的使用權。

該法案還詳細制定了違約和爭議的解決方法，進一步保障農民的土地使用權：發包方不得干涉承包方依法土地經營權；在承包期內不得違反規定受賄、調整承包地；不得以少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權的流轉；不得以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回承包地搞招標承包；不得將承包地收回抵欠款等等。這些規定從法律上界定了發包方的權限范圍，為限制發包方的越權行為制定了法律依據。

依據科斯定理，在交易費用約束下，權利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年土地承包法案無論在法律上還是在實際可操作性上，都使得承包方——農民和發包方——村集體或鄉政府的權屬進一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規定將大大減少因為不確定的權屬所產生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費用，無疑，這項法案將對農村資源配置進一步優化和經濟效率的提高起不可低估的作用。

但是，這些都不是該法案的核心內容或者不是該法案的本質特征，2002土地承包法案最根本的特征是將對土地使用權的流轉權或者轉讓權的權利界定給了農民。正是這一權利的明確法律歸屬，使得農民在長達30年的承包期內，擁有實在的承包土地使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。這項權利束的擁有，使得農民在某種程度上真正擁有了土地的私有產權。土地承包的私有產權意蘊才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質性區別。該法案的第十六條、第三十二條、第三十六條界定了農民擁有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利：

承包方有權依法享有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；通過家庭承包取得土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉；土地承包經營流轉權的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定，流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

而第三十三條、第三十四條、第二十五條確定了農民擁有的這些權利不能被任何組織或個人所剝奪，任何的轉讓或者流轉都必須以合約雙方自愿為前提：

土地承包經營權的流轉應遵循平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的流轉；土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式；國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包或者變更、解除承包合同。

2002法案不僅清楚地界定了農民承包土地的各項權利，而且確定了農民擁有自由交易權利束的權利。前一項權利的確定使得原來不清楚或不歸農民所有的權利變得清楚或歸農民所有；而后一項權利的確定，是將市場的原則引入土地權利束交易中，這將給農民一個更大范圍的選擇權利交換的方式。

3．產權歸屬與配置效率

2002年以前的關于土地承包法案的好多權利沒有被清楚地界定，在村集體和農民之間力量懸殊的情況下，村集體能夠成功的攫取共有領域里的利益，在攫取利益的過程中必然會出現租金耗散的效率損失狀態。這首先是因為，攫取所得的部分成本由別人承擔，通常會導致攫取者并不善待公共領域里的價值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，會被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益會激發更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權的費用，導致可攫取的“租金”被非生產性的用途耗散（周其仁，《論公有制企業的性質》2002）。不僅如此，2002年以前的土地承包法案還將一些權利界定給了村集體。如果說，2002法案只是將原來界定給村集體的權利界定給了農民，那么依據科斯定理，在交易費用為零的條件下，無論產權的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關的。如果假設權利界定給村集體和界定給農民所產生的交易費用是一樣的，那么，實際上土地資源的效率配置就沒有什么不同，所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個角度上說，那么2002年土地承包法案的價值就大打折扣了。在交易費用不為零的現實世界，土地權利界定給農民和界定給村集體所產生的交易費用不同，就必然導致了資源配置的效果不同。

最根本的一條就是村集體是虛擬的，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權及其與之相關的子權利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質上與村民的根本目標不同，在資源配置方面二者就會出現很大的偏差或者說交易成本根本不相同，因此權利界定給村集體和界定給農民會產生不同的效率。一些學者指出，如果權利界定給前者會導致更大的共有領域空間，為獲得這部分權利而導致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權利界定給農民，權利落入共有領域里的可能性降低，為攫取共有領域的權利導致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會更有效率。

關于集體所有權虛擬的論斷，許多經濟學家作了精辟的解釋。周其仁（1994）教授指出：

集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排。

在承認個人合法產權的條件下，任何集合起來的組織可以最終追溯到組成集合體的個人，因為歸根到底是個人在選擇集合方式、管理方式并為此承擔相應的財務結果。這時集合的主體可以看作是個人選擇的結果，是個人將自己的產權集合起來委托給集合體，并為此規定了集合的條件和執行程序。但是，當個人合法擁有生產性資源的權利被法律否定之后，個人不可能選擇經濟組織，也不可能承擔相應的財務責任。在此條件下，公有制企業成為不能分解為任何具體個人的抽象，再也不能向組成的成員個人作進一步的追溯。在公有制企業龐大的體系里，實際上活動著的全部是形形色色的“人”，而并沒有可以追溯的最后委托人。

作為村集體，它是農民利益的代表和農民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權利界定給一個不清楚的村集體會導致更大的效率損失。

村集體不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。在1998年國家土地管理法確定：“‘農民集體’是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織”。該法案在一定的意義上將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”，但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能；有的地方雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定“農民集體”的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象(于建嶸,2002)。

由此可見，在村集體概念模糊不清的時候，將權利界定給村集體要比界定給農民會產生更大的交易成本和導致資源配置的失調，而界定給農民將會使得資源配置趨于帕累托效率。還可以大膽的預言，2002年土地承包法案必然會給農村經濟帶來一個更大的發展空間。

主要參考文獻：

1．周其仁，1994：《中國農村改革：國家和所有權關系的變化》，社會科學季刊（香港），夏季卷，總第8期。

2．許合進，1999：《對土地承包經營權的再思考》，《中國農村經濟》第7期。

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5．劉鳳芹，2003：《不完全合約與履約障礙：訂單農業分析》，《經濟研究》，第4期。

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