三農廢棄抑或存留村民組長制困境和前瞻

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摘要:稅費改革及農業稅取消之后，在財政短缺的壓力之下，部分鄉村為減少村級支出，出臺了撤銷村民組長的制度安排。但在目前的制度環境下，實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的條件尚未具備。若勉力為之，則會導致制度變遷成本過高、管理難度加大和組內凝聚力下降等問題。當前中國的村治改革應該以“合村莊、裁村干、留組長”為總體方向，加強組長隊伍建設、構建適當的激勵機制，同時加大對鄉村財政的支持力度。

關鍵詞：組長；村治改革；制度變遷；熟人社會

據《中國青年報》報道，2004年湖南省裁減了將近10萬名“村官”，一年節支大約3億元。①筆者看到報道為老百姓感到高興，這將大大減輕農民負擔。但是筆者通過對湖南省洞庭湖區的部分鄉村的調查，發現了其中的蹊蹺。原來所謂的“十萬大裁官”竟然有一部分是裁減了村民組長。此外，筆者還發現了一個有趣的現象是組長“撤而不退”，很多地方是撤銷后又恢復，恢復后又撤銷，如此反復多次，卻始終沒有能夠讓組長“消失”。村民組長為何屢撤不“消”呢？

一、撤銷組長弊大于利

湖南省部分地方撤銷組長，主要目的是消債減赤，平衡村級財政預算，提高工作效率。但是改革實踐表明并沒有達到預期目的，不僅沒有減少財政支出，反而誘致許多意想不到的問題。

1、機會成本比較高

制度安排是否合理最重要的標準是制度收益要大于制度成本和機會成本。調查發現湖南部分鄉村在推行撤銷組長的改革中，增加了制度運行成本，特別是撤銷組長的機會成本比較大。漢壽縣烏珠湖村一位退休村干部曾給筆者算了一筆“帳”。從村組干部的工資支出來看，若把村民組長撤銷，則至少需要6名村干部（包括1名會計）才能夠比較好的管理本村事務。每一位村干部的工資平均為3500元/年，那么6名村干部的工資總支出則為21000元/年。老同志還告訴筆者，在撤銷村民組長的情況下，因各農戶農田用水時缺乏監督而產生的水資源浪費大約為15000元/年（該地區普遍實行集體灌溉，每畝地每年需交水費20元）。把村干部的總工資和浪費的水資源價值這兩項加總，總成本為36000元/年。

如果設立村民組長成本反而還要低。烏珠湖村如果每個組都設立組長，只需要3名村干部管理本村事務就綽綽有余。假設每名組長每年按1000元的報酬計算（1000元還是高估了），村里的人頭經費需要23500元（13名村民組長的總工資與3名村干部的總工資之和）。與撤銷組長相比，可以節約近12500元。由此可見，撤銷組長是“好心辦了壞事”，不僅沒有減少村里的支出，反而加重了村級財務負擔。

2、管理難度增加

管理要講求管理幅度與管理效率。一個組一般有30戶左右，150至200人；管理范圍山區一般較大，平湖區一般較小，但是即使是較小的組也有將百畝地。從企業的角度來看，要提高管理效率，100至200人也需要一個“工頭”。雖然農村實施家庭承包責任制，但是一個組就是一個大集體。組內公共產品的管理、維護、維修需要一個牽頭人，家庭之間或者家庭內部的矛盾需要有權威的人調解，本組與其他組的交往、本組與鄉村之間協調等都需要一個專人來處理。但是一旦取消組長，村干部管理幅度過大，必須面臨更多的農民直接打交道，管理難以到位；村干部不是本組人，安排和抽調勞動力進行公共產品管理和維護難度比較大；如果村干部不是本組人，難以取得農民的認同和擁戴，反而會引起村民的抵制。烏珠湖村的村秘書感嘆到“撤銷組長以前，我們村委會就這么幾個人，工作起來難度比較大。撤銷組長以后，還是這么幾個人，根本難以管到位”。

3、利益表達渠道中斷

農民利益表達是農民群體爭取和維護自身利益的前提。在特定的語境下，它不僅是農民致富與農村發展的重要條件，同時還是農村社會的一種“穩定劑”。對于教育文化程度普遍較低的農民來說，具有一定“代言”功能的村民組長（上傳下達，反映農民的心聲和需要）長期以來成了農民寄托希望之處。撤銷村民組長，也即等于中斷了農民的利益表達渠道。此時，農民只有通過上訪等非正常化的手段（但卻可能是合法的途徑）來爭取和維護自身利益。長此以往，必將造成社會關系日益緊張，威脅農村乃至整個社會的穩定。有人認為，撤銷村民組長以后，農民仍然可以向村干部們反映意見和問題，其利益表達渠道仍然暢通無阻。而筆者卻不以為然，因為：一方面，撤銷村民組長之后，村委會干部必須直接面對眾多農戶，再加上農村工作本身的繁重性和復雜性，村干部根本就不可能有多少精力和時間去處理農民的意見和訴求；另一方面，村委會雖然不是政府，村干部雖然不是官員，但是許多村干部的“官僚化”傾向卻比較嚴重，對村民愛理不理。因此，當村民向村干部反映意見時，很可能如某位村民所說“光靠村干部是不行的，他們才懶得管”。

4、組內凝聚力量下降

鄉村社會在漫長的歷史演進過程中，逐漸形成了一個個或大或小的聚落（也即是我們常說的自然村）。我國的村民小組大多依自然村落而建。在很多鄉村地區，一個自然村往往就是一個村民小組。在一個村民小組或自然村落之中，村民們世世代代生活在一起。這就決定了村民小組事實上不僅僅是一個行政建制，而且是一個真正的熟人社會。在這個熟人社會里，血緣和地緣把村民們“捆綁”在一起，他們共享一種村落文化，共同參與人情往來，由此獲得一種相互認同感和歸依感。同時，村民們世世代代共同生活起居，由此產生了共同的聚落意識和文化觀念（我們可稱之為村莊的本土資源）。這種聚落意識和文化觀念在鄉村社會的生活和穩定中發揮了重要作用。而村民小組合并之后，村民往往難以適應由“熟人社會”向“陌生人社會”的轉變，村民之間的相互認同感被大幅度削弱，村民之間的交往成本也就隨之增加。此外，把各個村民小組合并到一起，由地域、空間上的變動導致了村莊原有的和諧秩序遭到破壞。破壞了本就比較稀缺的村莊本土資源,擾亂了其固有的和諧秩序。②最終將導致村莊內部失去了主心骨，使村民心中產生無依無靠之感。其結果將不利于農村的穩定與發展。

二、組長為何屢撤不“消”

20世紀70年代末80年代初，村委會和村民小組制度在中國廣大農村社會普遍建立。湖南省許多地方為了減輕村級財政負擔，裁撤組長，但都是屢撤不“消”，撤而不絕。原因何在？筆者認為，它有內在的歷史邏輯和現實需求。

1、組長制有其歷史邏輯

保甲制度產生于中國古代封建社會，是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機構，進行統治的一種社會管理制度。它的本質特征是以“戶”即家庭為社會組織的基本單位，以一定的戶數組成甲，再由甲組成保。雖然各個朝代、各個時期的保甲制度不盡相同，但其結構與組織形式大體相當。自宋朝以后，歷代封建統治階級都利用保甲制度來維護和強化其對地方基層的控制。但是筆者認為，保甲制也有其內在經濟根源和政治需求。首先只要是小農經濟保甲制就有其存在的必然性。分散性是自給自足的小農經濟的基本特征。在一個個分散的經濟體之中，人們世世代代共同生產，共同生活，“日出而作，日落而息”。因為能夠自給自足，他們很少甚至從來不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是這些分散的自然村落為保甲制度的實施提供了必要性和可能性。在眾多地方，保甲制度正是基于這些分散的經濟體而建立的。其次保甲制也是甲內村級的政治需求。從政治上看，保甲制度的推行是為了滿足統治階級穩定社會、鞏固政權的需要。統治者在基層社會設立保甲，將國家的觸角伸到基層，在社會最基層形成一道嚴密的監視網，有利于“察言觀色”，掌握民情，并隨時應付社會動亂，從而達到“可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉。”③所以，在經濟和政治這兩方面的因素的作用下，保甲制的產生也就有其必然性了。此外，保甲制度雖然主要是靠行政權力強制設置的，但統治者在設立保甲時也往往要考慮地緣、聚落因素。

2、組長制有著現實需求

村民組長制度作為我國農村基層的一種制度安排，其初衷就是為了滿足農民需要和農村社會發展需求的。長期以來，村民組長在農村經濟、社會發展中扮演者重要角色：落實黨和國家在農村的各項方針政策；向上級反映農民的意見和需要；增強農民合作能力，發展農村公共事業；為農戶提供生產服務及濟貧扶困等等。概括地說，村民小組長充擔了農民和農村的技術推廣員、政策宣傳員、鄰里關系協調員、對上、對外交往的聯絡員、村內公共產品的管理員、組內利益的代言人。實踐已經充分證明：農民不僅需要村民組長，而且迫切期待著組長在鄉村治理中發揮更大的作用！

如若撤銷村民組長，將會產生這樣的疑問：原來由村民組長提供的村莊服務將由誰來取而代之？村莊里面是否還存在能與村民組長相媲美的服務供給者？若上述條件無法滿足，則村民們的現實需求又該如何著落？如何解決制度變遷與基層農民需求的矛盾？

3、制度安排的路徑依賴和鎖定

制度經濟學理論指出，一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然性影響下被系統所吸納，就會產生一種“路徑依賴”。在制度環境沒有發生足夠變動、相關配套措施沒有出臺之時，該制度安排就會沿著其固有路徑發展下去，而很難被新的乃至更優的制度安排所取代。我國村民組長制度有著幾千年的歷史淵源和將近三十年的實踐基礎，已經深深地扎根在我國廣大的鄉土社會之中。而在目前乃至較長的時期內，我國的鄉村社會性質仍將不可能發生“質”的飛躍。在客觀環境發生根本性變遷之前，村民組長制度將依其“慣性”繼續運作下去。任何不合時宜、強加于其上的外力都將對農村社會發展產生不利的影響。所以，在我國鄉村社會環境發生質變、鄉村治理模式得以轉型之前，為了節約區區村民組長的報酬而試圖撤銷村民組長的行為，必將是徒勞無功的。

4、組長制有著深厚經濟基礎

如前所述，小農經濟是我國封建社會保甲制度產生的經濟根源。而目前，較大范圍的小農經濟仍然構成了我國村組制度的經濟基礎。雖然我國疆域廣闊，但大多為山區和丘陵地帶，只有部分適合現代化、規模化農業大生產的平原地區。這樣的自然地理條件使得我國廣大地區（尤其是中西部地區）小農經濟狀況將長期持續。即使在某些農耕區已經使用插秧機、收割機等現代農業生產工具，但這種使用大多僅限于小范圍、小規模的使用，無法形成規模效應。小農經濟的分散性并沒有得到較大的改觀。而將長期持續的小農經濟狀況為組長制提供了穩固的現實土壤，并從根本上決定了村民組長制也將長期延續。

三、村治改革：組長的未來走向

村民組長制度深厚的歷史淵源及其穩固的現實基礎，決定了它在當代中國的鄉村社會仍然具有頑強的生命力。在中國村治變革的大潮中，村民組長制度的未來走向值得我們深入思索。筆者認為，對于村治改革，我們要有前瞻性、宏觀性、與戰略性的安排。

1、村治改革的總體方向

金星村治改革，首先必須確立改革的總體方向。筆者認為，當前中國的村治改革應該以“合村莊、裁村干、留組長”為總體方向。稅費改革及農業稅取消之后，一方面是減輕了農民負擔，另一方面也使鄉村財政收入大為減少。此時，如何進行制度變革以節約財政支出成為擺在村級組織面前的一個難題。目前，一些地方的做法是，既合村又并組。筆者認為，在稅費改革滯后，村干部免去了許多征收稅費的任務，工作難度有所下降。因而，在條件允許的地方，可以試行合村，并酌情減少村干部的數量。而村民小組作為一個自然村，作為一個“熟人社會”，其內在的聯結紐帶比較牢固，則不宜進行合并。

需要解釋的是，這里所講的“合村”并不是為了“弱村”。恰恰相反，它是在對鄉村資源進行重新組合及優化配置的基礎上，達到“強村”的目的。而且，大多數行政村作為一個“半熟人社會”，對其進行合并較之對村民小組進行合并，所必需的“磨合期”要短得多。當然，在“合村”時也必須慎之又慎，要妥善處理好村級財產、債務等問題。

2、組長廢立的時機選擇

經濟學中的邊際分析原理告訴我們，邊際收益與邊際成本是衡量經濟行為能否實現效用最大化的基本變量。若額外進行某一經濟行為的邊際收益大于所需耗費的邊際成本，則進行該額外的經濟行為就是劃算的，否則就不劃算了。雖然這一理論產生于經濟學并主要應用于經濟學分析之中，但我們同樣可以利用這一原理來分析村民組長的廢立問題。如下圖所示：X軸表示村民組長制存在的時間，曲線OA表示實行村民組長制所耗費的成本，曲線CD表示實行村民組長制所帶來的收益。隨著客觀環境的變化，實行村民組長制的邊際收益與邊際成本都在不斷的變化。到某一特定時期，兩者將相交于B點。從圖中可知，在B點之前，由于實行村民組長制的收益大于成本，所以設立村民組長是劃算的。而在B點之后，因所獲收益小于所耗成本，故再設立村民組長就不劃算了。

當然，實行村民組長制的邊際收益與邊際成本的衡量是相當復雜的，需要我們綜合考慮多方面的因素。設立村民組長的收益包括前面所提到的組長提供的各項服務，如上傳下達、生產指導和組織村民集體行動等等。其成本則包括組長的工資報酬及相關的管理成本。在對村民組長制進行成本收益分析時，這些因素都必須列入考慮范圍之內。

由上可知，隨著時間的推移和客觀環境的變遷，組長制也必然要相應的發生變革，甚至在某個時候被廢棄。但村民組長的廢立并不是一件簡單的“拍腦袋”之事，需要我們審慎為之。

3、村治改革的具體措施

在筆者看來，當前我國村組制度主要存在著兩個問題:一是許多村民尤其是年輕人不愿當組長，使村民組長制度陷入“朝中無人”的困境；二是村民組長隊伍整體素質（主要指文化水平）仍然較低。解決這些問題，健全村民組長制度，可以采取以下三大措施。

（1）重新審視組長人選

有人認為，只有讓那些年富力強、有知識、由文化的年輕農民擔任組長，才能順應市場經濟發展的潮流，才能更快地帶領農民脫貧致富。而筆者認為，這種觀點初衷可佳。農村也確實需要有知識、有才干的年輕農民來當“領頭羊”。但是，放眼當今農村，中青年農民的大量外流已經使農村極大地損失了草根階層的潛在的領導力量。于此情形，又會有多少有知識、有才干的年輕農民愿意留在農村，愿意為那區區“五斗米”而折腰呢？所以，從目前來看，此種觀點只能是“異想天開”。

如此看來，在村民組長年輕化之路“荊棘滿叢”的情況下，我們只得另覓他途了。筆者認為，在村民小組這一熟人社會中，當眾多年輕人不愿當組長的時候，我們也可以適當地考慮讓那些富有公益心、有威望而又身體健康的年長者來擔任組長。其依據在于：從歷史上來看，在中國古代社會，那些年長、有學識而又有威望的族長、士紳在本族乃至本村之中有著重要的影響力。他們能夠有效的聚集本族、本村的民眾，妥善處理族里和村里的公共事務；從現實來看，歷史發展到今天，雖然宗族勢力在很多地方都有所削弱，但自然村落的整體架構仍然保持比較完整，鄉鄰、家族觀念等“小傳統”的影響依然根深蒂固。依此觀之，村民組長的“傳統化”之路并非不可取。當然，傳統并不意味著保守，也絕非意味著“復古”。我們的目標在于適當借鑒傳統，賦予組長以道德權威，讓組長在鄉村建設與發展中發揮更大的作用。

（2）構建適當的激勵機制

許多村民不愿意當組長，固然有農村工作不好做，難度較大這一方面的原因，但更重要的原因在于村民組長工作所產生的正外部性太大，也就是說村民組長自身收益大大小于它的工作所帶來的社會收益。所以，破解村民組長“朝中無人”難題的關鍵在于建立一套有效的激勵機制。而這套激勵機制發揮作用的前提在于讓村民組長獲得比較適當的自身收益，讓其自身收益與社會受益達到一定程度的均衡。讓村民組長獲得適當的自身收益，包括兩個方面的內容，一是經濟收益入工資報酬等等，應該達到當地社會平均利潤水平；二是政治收益，如入黨、向上級鄉村政權升遷等等（當然其主要考核標準仍然是自身政治覺悟與素質）。

值得一提的是，建立該激勵機制時應該充分考慮當地的社會經濟生活水平，切忌盲目攀比、脫離實際，以免導致設立村民組長的成本過高。同時，更應該杜絕村民組長權力過大、出現“一手遮天”、“山頭主義”等現象。

（3）加大鄉村財政支持力度

如前所述，稅費改革及農業稅取消大大減少了鄉村財政收入，給鄉村財政增加了很大的壓力。在眾多村級組織本來就債臺高筑的情況下，若國家再不加大對鄉村財政的支持力度，則很可能使鄉村財政進一步陷入“借債—還債—借債”的惡性循環。而且，稅費改革在很大的程度上是依靠國家自上而下的行政壓力推行的。隨著時間的推移，部分鄉村為了增加財政收入，很可能又會以各種名目向農民征收稅費，使農民負擔再度反彈，從而難以走出稅費改革的“黃宗羲定律”。④

加大對鄉村財政的支持，應該堅持中央與地方政府分級負擔的原則。中央政府應該負責其中較大一部分（可為50%），省級和縣級政府各負擔30%和20%。對于上級政府用于鄉村建設所投入的財政資金，應該堅持落實到位，堅決杜絕截留、貪污和挪用等現象。

綜上所述，部分鄉村為減少村級財政支出而實施撤銷村民組長的制度安排是不切實際、不夠理性的。在目前的制度環境下，實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的條件尚未具備。村民組長制在當代中國仍然具有頑強的生命力。目前的關鍵問題在于采取相關措施，不斷地完善村民組長制度，使之在我國鄉村建設中發揮更大的作用。

注釋：

①董偉.湖南村官大減員村官減少10萬一年節支3億元[N].中國青年報2004.5.31

②賀雪峰.合村并組一定要慎重[J].中國農村研究網.2003.4

③轉引自.陳輝謝世誠.建國初期城市居民委員會研究[J].當代中國史研究.2002.7