城市化過程中村民自治

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城市化是現代化的必然要求。城市化進程對中國經濟社會的發展其正相關性早已為人們所充分認識。但城市化進程也猶如一把雙刃劍，對中國經濟社會帶來了一定程度的負面效應，這一點卻少有人予以關注。本文從村民自治角度對城市化進程中所造成的“治理困境”予以分析，希望能引起進一步討論。

一、城市化：破解“三農”問題的有效途徑

“三農問題”的核心或說實質，是農民問題。而農民問題的根本問題又是農民數量過多而導致的人地矛盾、增收緩慢、素質難以提高等問題。因此解決農民問題，根本出路在于減少農民。只有減少農民，才能富裕農民，只有農民的小康，才有全國的小康。而減少農民就必須大力推進城市化進程，將大量的農民轉變為城鎮居民。

第一，農民向城鎮的轉移緩解了過量人口對土地的壓力。土地是農民的基本生存資源，是農民的“命根子”。但土地是有限的，而人口和勞動力卻會無限增加，從而使土地相對逐漸減少。當土地減少到無法維持農民的基本生存保障所需時，將勢必引發社會的矛盾與動蕩。在古代中國，由于重農抑商，且土地占有不平等，因此人地矛盾也經常出現，但那時尚可以通過發動一次次的對內戰爭，一方面是爭奪土地，另一方面是讓戰爭造成大量人員傷亡來緩解人地矛盾。而在現代社會，尤其是像我國這樣的后發型現代化國家來說，既不能通過內戰，也不能通過對外領土擴張來解決這一矛盾。唯有將農民適度而有序地轉移到城鎮才是可行的辦法。

第二，城市化本身有利于增加農民收入。城市化在緩解農村人多地少矛盾，緩解社會壓力的同時，由于農村人均占有土地面積的增加，同時由于城鎮居民增多而對農產品的大量需求，使得農民耕種田地的效益也大為增加，收入大大提高；另一方面，城市化過程中將要大力增加城鎮基礎設施建設和發展較為完善而良好的服務行業，對農民來說，進城務工經商也是增加其收入的一條重要渠道。

第三，城市化有利于提高農民自身素質。制約農業和農村發展的因素，除了人多地少、資本不足以外，還與農民自身素質較低有關。在安土重遷的“鄉土中國”，農民的知識和經驗，是靠祖祖輩輩傳下來的，也是實踐證明可以世世代代相用的，用不著也不必要學更多的知識。而在現代社會，現代化的客觀需要暴露了農民素質低下的問題。但城鄉二元體制將廣大農民限制在狹小的農村地域，農民無法分享城市文明的成果，城鄉文明也呈二元狀態。城市是現代文明的產物和集中體現者。農民自身素質的提高，必須走出農村進入城市。城市化使大量農民進城，他們在城市中開闊了視野，增長了見識，更新了觀念，學會了運用市場知識，從而提高了自身素質。

因此，城市化是解決“三農”問題的根本，這也是發達國家所走的一條普適性道路。但發達國家的歷史，是工業化、城市化、現代化的“三者合一”、同步進行的。而我國由于特殊國情，走的是先工業化、后城市化、現代化道路，城市化滯后于工業化進程。特別是在20世紀50～80年代末，為我國典型的外延型工業化階段，即工業化主要以規模擴張的方式進行，這是最有利于城市化進程的時期。但當時由于實行人為地抑制城市化政策，放棄了這個實現城市化的良機。而進入20世紀90年代之后，由于中國的經濟增長越來越依靠科技進步，技術排擠勞動力的現象開始普遍發生，對城市化明顯不利。［1］因此當我們意識到城市化的重要性時，已經錯過了城市化的最好時機。這直接的影響便是到目前為止，我國的城市化水平也只有30％多，離世界城市化平均水平的50％還低得多，距一些發達國家的80％以上的城市化率更是相去甚遠。但從另一個方面看，這又是當前我國城市化的有利時期。因為按照城市化的一般規律，城市化水平在30—70％時期是城市化加快發展時期，一個國家的城市化水平在達到70％左右才能基本穩定。［2］因此可以預見，未來20年，將是我國城市化加快發展時期。這一時期，將有大量的農民“洗腳上岸”，轉化為城鎮居民。

二、三種城市化途徑及鄉村治理困境的凸顯

無論是當前還是今后，我國的城市化都存在三種重要途徑。

一是城郊農村隨著城市本身的持續向外擴張而被納入到城市區域，成為城市的一部分。在這個過程中，大的中心城市周圍出現若干新興中小城市，在中小城市周圍又形成眾多的小城鎮，從而形成特定區域的城市群、城市帶和城鎮網絡。在這一過程中，城郊農民自然轉為城鎮居民。

二是一些沿海發達地區農村依靠自身優勢地位和條件，在經濟社會發展過程中成長為現代農村小城鎮，繼而不斷有外來人口流入而發展成為小城市、中等城市乃至大城市，如深圳、張家港那樣。

三是隨著戶籍制度的改革，原本在城鎮中務工經商的農民不再回到農村，而是直接轉化為城鎮居民。同時農村中一部分經濟條件較好或有一技之長的農民也會隨著進城條件的放寬和環境的改善而流出農村進入城鎮，成為城鎮居民。

這三種途徑以各自的方式加快了城市化進程，將農民大量地轉為城鎮居民，無論是對農村還是對城鎮來說，都是一種“雙贏”的結果。城市化與村民自治也不是對立的。但對于城市化進程來說，又確實對村民自治產生了相當程度的不利影響，即城市化進程在某種程度上凸顯了村民自治的困境。這要結合城市化的三種途徑分別分析。

第一，城郊農村在城市化進程中，大量農民失去土地，引發農村治理危機。在城市化過程中，由于城市本身的擴張，城區面積的向外拓展，在道路交通、房屋建筑等基礎設施建設及商業開發中，勢必要向城郊農民征用土地。這需要對失地農民進行必要的補償。但在實際操作中，農民的土地被征用后，并未得到補償或是補償費過低或是補償不到位等現象普遍存在，已成為城市化進程中出現的一個令人嚴重關注的問題。據專家估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。而按目前城市化和基礎設施建設的速度，我國今后每年建設用地需要250萬畝到300萬畝，如果按城郊農民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農民失地。［3］對于失地農民的補償費，我國現行土地管理法規定：對征地農民的補償費，按前三年農業的平均產值來計算。但由于近年來農產品價格不斷下降，農產品出現“賣難”，按法定標準算出來的補償費顯然太低，根本無法解決失地農民的長遠生計。但即便如此，一些地方還在打農民的主意，連十分低廉的法定補償也不兌現。據國土資源部調查，襄荊高速公路荊州段給農民的安置補助費是5000元/畝，僅為法定最低標準的一成。［4］農民失去了土地這一賴以生存的基本生活資料，未來的生活便失去了保障。即便被劃入城區成了城鎮居民，也由于主客觀原因難以找到就業崗位，從而出現了許多“種田無地、上班無崗、辦廠無錢”的“三無游民”，有的甚至連住所也失去，居無定所。這樣的境遇，農民又如何提起熱心來關心和參與村民自治這一農村的民主形式和制度安排？況且目前的征地過程中，政府成為主角，村民委員會無法體現出“誰授權對誰負責”這一政治學的基本公理，無法解決城郊農民最為緊要的利益問題，在村民看來，自治也沒什么用，從而將諸如村委會選舉之類的事視為“爛事”。更為嚴重的是，一些村干部利用城市化引發的土地升值動村集體土地的“歪腦筋”，為自家大量批地，直接把集體土地變為自家鈔票；個別村干部利用職務之便，通過批租土地從中牟利。因而群眾意見很大，干群關系緊張。［5］村干部由于既不能解決村民迫切需要解決的問題一部分村干部本身又不廉潔，因而在村中說話挺不直腰桿，從而增加了治理的難度。

第二，一些外來人口大量涌入的村莊，由于不能解決外來人口參與村民自治的問題，影響村莊和社會的穩定。一些發達地區或資源較好的村莊，由于鄉鎮企業發達，經濟效益好，對勞動力的需求吸引了大量的外來人口，如深圳市坣崗村1992年以后，每年外來人口達3萬多人，是本村人口的20多倍［6］，中山市西山村戶籍人口734人，外來人口約4000人，是本村的5倍多［7］。這些村成為“超級村莊”。這樣的村莊往往是現代城鎮的雛形。依據《村組法》規定，只有本村村民才能參與諸如村委會選舉等村級事務。而是否為本村村民，一般以戶籍界定。這樣，大量的外來人口由于身在外地，既不便也不愿再參與原村級事務，又因為戶籍不在新在村莊而不能參與新在村莊事務管理，但又要遵守所在村莊的村民自治章程。因而他們會沒有歸屬感，產生過客心理而不是主人心理，被歧視感強烈。如果其利益和意見缺乏制度化的表達渠道或工作上不如意，就往往會采取極端方式，從而留下社會穩定的隱患。而這些村莊為了維護治安，不得不投入大量的人力物力，如中山市西山村治安投入每年需30萬元［8］。這是當前的村民自治必須面對的一個現實。

第三，一些村子由于農民流出轉化為城鎮居民，使得鄉村“無精英化”嚴重，影響村民自治成效。近年來各地由于戶籍制度改革力度的加大，使得一些原本就在城鎮中務工經商但只是由于戶口問題一直未能成為城鎮居民的農民直接轉化為了城鎮居民；或者是農村中一些經濟條件較好、有文化、懂經營、有一技之長的農民也開始走出鄉村到城鎮落戶，成為城鎮居民。這些農民總的說來，無論是在能力還是素質上都要高于留守在村中的村民，可謂是“鄉村精英”。近年來由于農民負擔重、收入低、土地效益差，農村中難以留住這些精英。這些精英憑其本事，在城鎮中務工經商的收入一般說來要比在農村務農、守著那一畝幾分地要高得多，成為留守村莊村民們羨慕的對象，起了一種示范的作用，帶動了更多的村民也愿意到城鎮中一試身手或碰碰運氣。這些流出村莊的村民們，即使是那些還未成為城鎮居民但經常在外的人員已對原村務“不感冒”。如在對武漢市農民工的問卷調查顯示，40．5％的認為對當村干部“無所謂”，明確表示不想當的占28．6％［9］，對家鄉最近的村委會選舉有79．5％的表示沒有參加［10］。而那些在城鎮中扎根下來成為城鎮居民了的農民更是永久地退出了原村級事務。這導致了當前一些農村出現了程度不同的“無精英化”現象。在有些地方，年輕的和有文化的人幾乎都流出鄉村，在鄉村務農的主要是老人、婦女和孩子，從而被戲稱為“386061”部隊。如溫銳等人在調查中發現，福建省山區的一個鄉有12000勞動力，其中8000多青壯勞動力外出務工，留在農村中種地的多是婦女、老人［11］。“去精英化”了的村莊引發的直接后果便是無能人治村。一些村子連選一個滿意的當家人都難，只能是“矮子中選高子”。由于鄉村無精英，既不能管好村子，更不能使村子致富，甚至連原有的水平也難以維持，不少村子成了無錢辦事、無人理事、無“法”管事的“空殼村”，日漸衰落。

三、城市化進程中村民自治的出路

無論是整個社會發展的需要還是農民自身的內在發展與要求來說，城市化都是一個合乎現實的選擇，一個不可逆轉的趨勢。從根本上說，城市化與村民自治并不存在必然的矛盾。但不可否認的是，城市化進程又確實對村民自治產生了不利的影響，這是不能不重視的。探索如何在城市化進程中村民自治的出路，則不僅對村民自治本身，而且對于城市化進程都有重要意義。

（一）國家要從宏觀上重視和解決失地農民問題，為村民自治營造穩定氛圍和環境。

村民自治或說整個“三農”問題，并不能僅僅從內部可以自我解決，它本身可以解決的內容很少。從系統論觀點來看，它直接依賴于整個社會系統和環境。就國家層面來說，當前尤為需要的是國家要從戰略上高度重視并切實解決城市化進程中的農民失地帶來的系列嚴重問題，為村民自治提供穩定的社會氛圍和環境。從長遠來和比較地來說，隨著城市化進程的加快，一部分農民失去土地是必然的，可以說，沒有農民的失地，就沒有城市化，也就沒有中國的現代化。但農民失地后引發的嚴重后果需要各級政府認真對待并著力解決。當前各級政府應當著力解決的有以下幾個方面問題：

1．失地農民的就業安置問題

在計劃經濟時代，失地農民的就業安置是不成為問題的。國家可以直接通過行政手段把農民安排進國營企業單位，由農民直接轉變為工人成為城鎮居民。但在市場經濟時代，企業用工方式已經市場化，國家已不能再強行進行人員安插，加之農民總體上文化素質低、技能差，因此對失地農民的安置就成了擺在各級政府面前的一個嚴峻問題。這就需要探索從農民進入市場的方式尋求自主謀業之道。對此各級政府應做的就是從宏觀上為農民進入市場謀業營造良好環境。當前最重要的就是取消對農民的身份性歧視，拆除對農民的就業壁壘；同時根據城市的市場需求狀況，有針對性地優先對失地農民進行就業培訓，提高農民的就業技能，并廣開就業渠道，如組織對外勞務輸出等。

2．失地農民的社會保障問題

當前對失地農民的征地補償大多是一次性的貨幣補償，補償費低且常不到位。就算能及時到位，由于失地農民失去土地以后，基本的本來可以自給的油、米、菜等都要依靠過少的補償費解決，在沒有穩定的收入來源的情況下，并不能維持多久，“坐吃山空”，一兩年后的生活都會成問題。而如果農民既因為當前生活成問題，未來又不可預期時，則會產生與政府對立情緒，政府今后的征地工作將難以開展。而且對當前社會的穩定也是十分不利的，從而正如亨廷頓所言：“農村的作用是個變數，它不是穩定的根源，就是革命的根源”。［12］因此政府要從制度上、政策上加強對失地農民的社會保障問題的解決。

失地農民的社會保障問題，主要涉及的是保障基金的來源。由于農民的收入低，土地補償費本身少，尚不足以較長時間維持基本生活，因而農民自發的解決社會保障基金是十分困難的。就社會保障的應有之意［13］，國家應是責任主體，因此在失地農民的社會保障上，應以國家財政支出為主。這就需要改變長期以來形成的社會保障城鄉二元體制，將農民特別是失地農民也納入社會保障體系；另一個重要來源是土地出讓收益，即政府從土地征用中得到了巨大收益，應把其中一部分拿出來作為失地農民的社會保障基金。

（二）改變征地方式，由政府行政命令方式轉為以市場為主，增強農民及村民自治組織在征地中的談判地位。

當前失地農民的補償費過低，主要是政府成為征地主體。由于政府行為具有強制性，農民一方必然處于弱勢地位，不可能與政府進行討價還價。總的說來，這是政府與農民爭奪利益的問題，這也是政府行為不規范的表現。在今后的征地工作中，政府要嚴格區分公益性用地與商業性用地，針對不同用地采取不同征地方式。公益性用地如水利、交通、國防等一般不能用于商業開發，而即使是此類公益性用地，也不能用行政命令方式征用，而應主要采用說服教育，并以土地價格為基礎，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準。除特殊的公益性征地外，其余經營性用地則要通過市場獲得價格，由市場決定土地補償費，由用地單位和農民及村民自治組織代表村集體自行談判協商。在這一過程中，就是有矛盾、有沖突，農民也不至于直接針對政府。而政府在其中只需做好“裁判員”作用。同時，作為村民自治組織，在征地中侵害到村民集體利益的，村民委員會要站在集體立場，切實維護集體和村民利益，尤其不能損公肥私。并且村委會干部應從村集體和村民長遠利益考慮，掌管好、使用好征用農民集體土地的補償費，將其主要用于為全體村民謀福利上，而不能圖一時爽快，將補償費一次分掉而不顧及長遠。更不能違法犯罪，貪污、挪用村集體所得款項。正如一些農民所擔憂的：“村里把地賣了，如果能為村民長遠生計著想，把收到的錢都用于在為村民謀福利上，我們少分一點甚至一點也分不到，都說得過去；但是，賣我們命根子錢都落入個人腰包，那我們就慘了。”［14］

（三）對外來人口大量流入的村莊，要給予外來人口一定程度的決策、管理、監督及經濟利益的分配權利。

外來人口大量流入的“超級村莊”，要認識到外來人口的流入雖然會帶來一些社會秩序的失范現象，但這是社會發展中的問題，是管理上的問題。外來人口的流入，對地區經濟的發展起到了積極地促進作用，正如曾任廣東省委書記的林若所說：“沒有民工就沒有廣東的繁榮”，該省委一位負責人也說：“外來妹、打工仔對促進廣東經濟發展所做出的貢獻應該被載入史冊。”［15］從長遠來看，外來人口流入村莊，也是對傳統村莊向現代村莊的轉型、甚至向城鎮化發展提供了大好機遇。因此各級政府在對流動人口加強管理的同時，流入村莊也應該從政治上、經濟上給予其一定的權利，并且心理上接受他們，讓他們有歸屬感。當前可以考慮“戶籍不在當地的常住外來人口，可以派代表參加工作或居住地有關公共事務的決策、管理和監督”［16］，對于在居住地工作或居住超過一定年限的且遵守國家法律法規和當地村民自治章程的，可以申請加入居住地戶籍成為村民，享受與居住地村民同等的政治及經濟待遇。當然，這涉及到我國戶籍制度的進一步改革及《村組法》有關條文的修訂。

（四）積極探索多種方式解決農村精英缺失問題

針對當前一些地方村莊精英流出嚴重，使得村里缺乏活力的現象，嚴重影響了村民自治的發展前景，因此，應積極探索多種形式解決這一問題。

1．合村并組。合村并組的目的與價值在于一方面由于稅費改革取消農業稅后，鄉鎮財政支出困難，通過合村并組減少了村干部職數，也就減少了鄉鎮在給付村干部工資上的支出，同時也由于村干部職數的減少，使得村干部的收入有所增加，提高了村干部的工作積極性；另一方面，通過強村、強組合并弱村、弱組，讓強村、強組的干部治理弱村、弱組，解決了弱村、弱組無能人治理的問題，從而帶動弱村、弱組的發展，有利于弱村、弱組走出治理困境。但合村并組存在的問題是，只有合并的村、組是鄰近的，村、組之間村民由于較為熟悉、利益關聯性強、辦事方便等才有實質意義。因此不是相鄰的村、組一般不宜合并，否則合并的初衷只會適得其反，陷入新的治理困境。但目前來看，村莊精英流出嚴重又表現為區域性的，有些相鄰的村、組之間都存在精英缺乏的問題，因此這樣的村、組即使合并也解決不了村治的難題。

2．對于無治理精英而又不宜合并的村、組，可以采取強村書記到弱村、弱組兼職或安排在鄉鎮直屬部門工作的能力強的干部回村任職，打破選人上的“地域”框框的辦法，加強弱村、弱組的工作。但從長遠來看，這只是一個權宜之計。

3．積極挖掘和培養村內治理的人力資源。對于尚留在村中而又沒有什么社會經歷和經驗的高中或中專畢業生，可通過縣級財政出資、村集體出資和個人出資“三方出資”，每村選送一人由高校專門定向培養“大學生村官”，在法律、管理、市場知識、農學技術等方面進行較為系統的學習，學習期滿回原村任職的辦法，培養新型的農村干部。另一方面，要破除傳統上的認為婦女不能參政、那是男人的事的鄉村觀念，樹立婦女也有精英的意識，教育、引導、鼓勵、支持婦女積極參政，讓婦女成為鄉村治理的新力量。

4．最為關鍵的一點，就是要建立健全激勵機制，留住優秀的村干部。與工業化、城市化相適應，農民向城市轉移是現代化的必然。但農民進城并不等于“農村遺棄”，因為以目前中國人口的巨大基數而言，就算每年轉移2000萬人進城，也得數十年時間才能使鄉村人口的絕對數比城市人口更少。因此農村仍然需要大力去加強建設。否則城市化率再高，沒有農村、農民和農業的發展，工業化、城市化和整個現代化進程也將會受到極大地制約。農村的發展最需要的資源之一是人力資源，尤其是優秀的治理資源。有沒有一個好的當家人、帶頭人對于農村的發展至關重要。因此一定要想法設法留住優秀的鄉村干部。要從政治上、工作上、生活上和物質上建立健全對優秀村干部的激勵機制。如加大宣傳力度突出村干部的社會地位；村干部的報酬不能低于本村當年人均的勞動收入；對于工作時間長、貢獻大、正常離職的村干部，要給予妥善安排和適當補貼；建立退休、養老保險制度解決村干部的后顧之憂等。

注釋：

［1］孫立平著《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》［M］社會科學文獻出版社2003年版，第77－78頁

［2］韓俊《“兩個趨向”論斷是解決“三農”問題的重大理論創新》［J］《理論動態》第1663期，2005年2月28日

［3］［4］［5］［14］葛如江、潘海平、王新亞《失地農民：城市化浪潮中的新弱勢群體》，紅網（）2004-2-10

［6］［16］徐勇著《中國農村村民自治》［M］，華中師范大學出版社1997年版，第333頁，第337頁

［7］［8］［9］［10］［15］徐勇、徐增陽著《流動中的鄉村治理》［M］中國社會科學文獻出版社2003年版，第227頁，第231頁，第254頁，第256頁，第42－43頁

［11］溫銳著《勞動力的流動與農村社會經濟變遷——20世紀贛閩粵三邊地區實證研究》［M］，中國社會科學出版社2001年版，第145頁

［12］［美］塞繆爾﹒亨廷頓著《變化社會中的政治秩序》［M］，三聯書店1989年版，第267頁

［13］“社會保障是國家以法律、規章確立對遇到疾病、傷殘、年老、死亡、失業、災害或其他風險的社會成員給予相應的經濟的、物質的和服務的幫助，以保障其基本生活需要的社會經濟福利制度。”（姜國祥、潘英主編：《中國社會主義市場經濟概論》［M］第二版，華東師范大學出版社2000年版，第296頁）