農(nóng)村社會保障

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[摘要]大力發(fā)展農(nóng)村社會保障是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑。針對當(dāng)前農(nóng)村社會保障中存在的主要問題，應(yīng)建立合理的籌資機(jī)制、建立分層分類的農(nóng)村社會保障制度、完善和規(guī)范農(nóng)村社會保障管理制度、加強(qiáng)法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會保障制度有法可依。只有這樣，才能加快農(nóng)村社會保障建設(shè)的步伐。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀問題對策

改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民生活水平有了顯著提高，農(nóng)村各項事業(yè)得到了長足發(fā)展。但與此不相適應(yīng)的是，我國農(nóng)村社會保障長期滯后，廣大農(nóng)民一直游離于社會的保障網(wǎng)之外，他們的生老病死基本上由個人或家庭來承擔(dān)。這種狀況不利于深化農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也不利于整個經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，進(jìn)一步完善我國農(nóng)村社會保障制度，就成為政府和社會迫切需要解決的重大問題。

一、我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

計劃經(jīng)濟(jì)時期，廣大農(nóng)民所享受的社會保障是以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度提供的，其特點是全方位、低水平的社會保障。這種微不足道的集體經(jīng)濟(jì)保障，隨著20世紀(jì)80年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行而逐漸消失。之后，農(nóng)村除了“五保戶”和烈、軍屬以外，廣大農(nóng)民基本上沒有享受到任何直接的社會保障。從社會保障費的支出看，占人口80%左右的農(nóng)民的社會保障費支出只占總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障費用支出卻占到了總數(shù)的89%.同是中華人民共和國的公民，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民享受著完全不同的社會保障待遇。80年代中期以來，我國農(nóng)民實際收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，原因之一就是農(nóng)村的社會保障制度沒有建立，廣大農(nóng)民，尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民因病致貧、因老返貧已經(jīng)成為一個不容忽視的社會問題。為了解決這個問題，國家在部分地區(qū)進(jìn)行了建立農(nóng)村社會保障制度（主要包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）的試點和探索。但由于種種原因，目前仍不盡人意。

1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施情況并不理想

民政部從1986年開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行積極探索。1991年，在山東煙臺等地進(jìn)行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，并在試點的基礎(chǔ)上逐步推開。截止1997年底，全國已有31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2000多個縣（市、區(qū)、旗）開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，有8000多萬農(nóng)村人口參加保險。表面上看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開展得不錯，可實際上它實施的情況并不理想。截止1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應(yīng)該參保人數(shù)的12%，也就是說，經(jīng)過好幾年的推廣、運行，仍有88%的農(nóng)民游離于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障之外。

2.廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險的覆蓋率非常低

20世紀(jì)80年代初，制度解體以后，農(nóng)村原來的合作醫(yī)療制度隨之瓦解。雖然1994年以后各地作了一些努力試圖恢復(fù)合作醫(yī)療，但由于缺少可靠的經(jīng)濟(jì)來源和有效的制度設(shè)計，重建的合作醫(yī)療往往持續(xù)的時間很短，甚至“隨辦隨散”，堅持下來的合作醫(yī)療也主要分布在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)。目前廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險的覆蓋率非常低，即使在重建農(nóng)村合作醫(yī)療的高潮期（1997年～1998年前后），合作醫(yī)療制度的人口覆蓋率在高收入地區(qū)僅22.2%，而在中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅1%～3%（《中國衛(wèi)生年鑒》，1999）。另外，根據(jù)衛(wèi)生部1998年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有87.44%的農(nóng)民成為沒有任何社會醫(yī)療保障的自費群體。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所2001年的研究也表明，在農(nóng)村最貧困的農(nóng)民中，50%左右屬于因病致貧或因病返貧。

從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的實施情況來看，大多數(shù)農(nóng)民仍然游離于社會保障的“安全網(wǎng)”之外。建立農(nóng)村社會保障制度是為了規(guī)避農(nóng)民生活風(fēng)險，提高其生活水平和質(zhì)量，理應(yīng)受到廣大農(nóng)民的歡迎與支持，但事實并非如此。

二、我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

農(nóng)村社會保障制度在推廣實施過程中存在的問題是多方面的。概括起來，主要有：

1.資金來源不盡合理，未體現(xiàn)全社會責(zé)任

資金是推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的核心問題。民政部1992年印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》明文規(guī)定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則”，這樣的規(guī)定使國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。由于長期以來國家對農(nóng)村投入過低，農(nóng)村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統(tǒng)農(nóng)村的集體補(bǔ)助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經(jīng)營制使集體經(jīng)濟(jì)力量受到嚴(yán)重削弱，特別是貧困地區(qū)的財政能力和集體經(jīng)濟(jì)實力有限，已無力承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會保障資金。在這種情況下，原來由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的農(nóng)村軍烈屬優(yōu)待、“五保戶”供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)民直接負(fù)擔(dān)，而國家干部、城市居民、工人不負(fù)擔(dān)，這樣一來既不利于增加統(tǒng)籌金額，也不利于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。此外，農(nóng)民個人的養(yǎng)老和醫(yī)療保險基金，集體補(bǔ)助也微乎其微，幾乎完全由個人繳費。這樣的社會保障不僅失去了它本來的意義，而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項目的積極性，加大了農(nóng)村社會保障工作的難度。

2.保障覆蓋面窄

目前，我國農(nóng)村社會保障體系很不健全，保障形式主要是農(nóng)村社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙蜕贁?shù)地方推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險，保障的對象基本上是“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會保障。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)村民政對象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。此外，在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的過程中，一部分農(nóng)民處于社會保障的“真空地帶”。改革開放以來，農(nóng)村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，可以說，他們沒有任何保障可言。他們干的是最險、最苦、最累的活，而人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮(zhèn)社會保障體系之外的農(nóng)民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們?yōu)槌鞘兴龀龅呢暙I(xiàn)極不相稱。農(nóng)民工的這種艱難處境彰顯了社會公平機(jī)制的扭曲，亟需為其建立基本的社會保障制度。

3.管理不夠科學(xué)與規(guī)范

從管理體制來看，我國農(nóng)村社會保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的局面，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。管理體制的不順，造成現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障項目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)卻不少。從表面上看，農(nóng)村社會保障工作有多個部門負(fù)責(zé)，似乎易形成合力并共同解決問題，但實際上，由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，看問題的角度不同，工作中經(jīng)常發(fā)生摩擦和矛盾。有的項目誰都爭著管，從中受益；有的項目又誰都不愿意管，相互扯皮。此外，農(nóng)村社會保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權(quán)分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風(fēng)險。有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污農(nóng)民繳來的“養(yǎng)命錢”，從而造成基金大量流失，嚴(yán)重影響基金的正常運轉(zhuǎn)，并在農(nóng)民心中造成極壞的影響。因此，對農(nóng)村社會保障進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理、監(jiān)督，已成為當(dāng)前一項刻不容緩的工作。

4.缺乏法制保障

社會保障制度需要有力的法律法規(guī)來支撐。從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。我國政府自1998年開始設(shè)立勞動和社會保障部，但迄今還沒有一部專門涉及農(nóng)村社會保障工作的基本法律，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也極少涉及規(guī)范社會保障制度的法規(guī)。雖然我國過去在農(nóng)村社會保障工作方面形成了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機(jī)的法規(guī)體系，而且地區(qū)不同，內(nèi)容亦有所不同。由于農(nóng)村社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使得目前農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

三、發(fā)展和完善農(nóng)村社會保障的對策

1.建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制

是否具備足夠的資金，是農(nóng)村各項社會保障制度能否正常運行的關(guān)鍵，也是能否滿足廣大農(nóng)村居民各種社會保障需求的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鑒于我國的國情和經(jīng)濟(jì)水平，現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負(fù)擔(dān)的原則。從國家的角度，必須體現(xiàn)政府的財政責(zé)任，因為國家是農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體。鑒于國家財力有限，國家承擔(dān)的這部分資金可通過開征社會保障稅、發(fā)行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產(chǎn)稅、證券交易稅以及部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決。由于存在地區(qū)差異，各省（市）可自行決定地方各級政府對現(xiàn)行個人賬戶提供配套資金的比例和數(shù)額。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的角度，集體也應(yīng)承擔(dān)一部分農(nóng)村社會保障資金。集體承擔(dān)的部分主要來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦各種企業(yè)的利潤及集體經(jīng)濟(jì)的積累等。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體補(bǔ)助是不成問題的；而對于集體經(jīng)濟(jì)力量比較薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又少的地區(qū)，集體補(bǔ)助還是問題，在這種情況下，各級政府應(yīng)克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對農(nóng)戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據(jù)不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農(nóng)村社會保障資金短缺的問題，加快農(nóng)村社會保障建設(shè)的步伐。

2.建立分類分層的農(nóng)村社會保障制度

由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的經(jīng)濟(jì)能力懸殊。在這種情況下，要建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度是不現(xiàn)實的，只能根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，循序漸進(jìn)，形成各地區(qū)層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會保障制度。第一，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災(zāi)害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)根據(jù)保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的地區(qū)，應(yīng)該逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的地區(qū)，可以建立合作醫(yī)療保險大病統(tǒng)籌制度。第三，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。民政部自1992年起試行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保險模式，缺乏社會統(tǒng)籌，實質(zhì)上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調(diào)節(jié)收入分配的作用，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，在制度設(shè)計上應(yīng)該考慮在自我保障的基礎(chǔ)上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例，實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌的結(jié)合，并設(shè)計向貧困人口傾斜的制度。第四，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進(jìn)程意味著農(nóng)業(yè)人口將大規(guī)模地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢壳扒闆r下，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的途徑是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其它非農(nóng)就業(yè)以及進(jìn)入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，雖然事實上已由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動力，但卻無法得到與城鎮(zhèn)居民同樣的經(jīng)濟(jì)和社會地位，尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋。因此，應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障制度之間設(shè)計互相銜接的通道，以加速城市化進(jìn)程。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會保障制度制衡機(jī)制建設(shè)，規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督

農(nóng)村社會保障中存在的問題以及農(nóng)民投保的熱情不高，與農(nóng)村社會保障管理體制不規(guī)范有密切關(guān)系。因此，要使農(nóng)村社會保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強(qiáng)化農(nóng)村社會保障制度制衡機(jī)制上下工夫。首先，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)。其次，完善農(nóng)村社會保障的監(jiān)督體系，這是農(nóng)村社會保障制衡機(jī)制的主要組成部分。農(nóng)村社會保障的監(jiān)管是指各有關(guān)方面對社會保障經(jīng)辦部門的管理過程和管理結(jié)果進(jìn)行評審、鑒定，以達(dá)到社會保障政策的落實與目標(biāo)的實現(xiàn)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，提高社會保障管理效益（李廣義，1999）。第三，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。通過內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進(jìn)專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理需要的專業(yè)隊伍。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會保障制度有法可依

經(jīng)驗證明，發(fā)達(dá)國家的社會保障制度之所以比較成熟，一方面有其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，另一方面是靠完備的法律體系強(qiáng)制推行的。目前，我國農(nóng)村社會保障中存在的基金來源不規(guī)范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用基金等違規(guī)現(xiàn)象，無不與缺乏一套行之有效的社會保障法規(guī)有關(guān)。因此，為促進(jìn)農(nóng)村社會保障工作的有序進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)村社會保障的法制性，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，勢在必行。