農(nóng)村土地制度立法

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[摘要]本文針對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中存在的問題,提出了進一步完善立法的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地制度;立法

“三農(nóng)”問題錯綜復雜,但歸根到底還是農(nóng)村的土地法律制度不完善造成的。圍繞農(nóng)村土地法律制度這個核心問題,我們可以從以下幾個角度來完善立法:

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法

當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是造成農(nóng)村土地問題的根本癥結(jié)。所謂主體虛置并非沒有主體,而是主體模糊或者說主體不能承擔起它應當履行的職責。從憲法和其他法律規(guī)定看,目前農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有,農(nóng)村村民委員會作為基層自治組織代為行使所有權(quán)。由于自治組織的制度缺憾導致其事實上成為上級行政部門的下屬組織,所以,當上級機關(guān)在協(xié)調(diào)土地征用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)集體土地的重大問題時,自治組織不是代表農(nóng)民利益與土地受讓主體討價還價,而是容易屈從上級機關(guān)的意志。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體立法的思路是,改革或落實農(nóng)村村民自治法,使村民自治組織真正成為村民利益的代言人,農(nóng)村土地所有權(quán)按照民法之“按份共有”的制度模式進行改革,使農(nóng)村土地使用權(quán)成為一種真正意義上的“物權(quán)”。“按份共有”之“份”既可以是個人也可以是家庭,也可以是以個人為基礎(chǔ)的家庭之“份”。按份共有的目的就是將土地所有權(quán)與每個農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起,使農(nóng)村土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利的變化都必須征得每個按份共有人的同意。從法律角度看,按份共有人對土地所有權(quán)和其他權(quán)利的轉(zhuǎn)讓享有優(yōu)先受讓權(quán),從理論上來說,這可能導致土地所有權(quán)份額的集中和壟斷,但是這就從根本上堵住了土地轉(zhuǎn)讓過程中個人意志或者上級機關(guān)意志左右局面的漏洞。

在土地按份共有的基礎(chǔ)之上整合農(nóng)村自治組織,使組織權(quán)力與土地權(quán)利緊密地結(jié)合起來。自治組織具有權(quán)力屬性,而這里的權(quán)力是基于土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利之上的,或者說是產(chǎn)出于這些權(quán)利。順著這個思路,我們就會得出一個必然的結(jié)論,按份共有人既可以按份享有土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利,也可以按份享有自治的組織性權(quán)力。立法應當從程序上控制組織權(quán)力產(chǎn)生的原則、方式、人員構(gòu)成模式,權(quán)力行使的代表人及其規(guī)則,權(quán)力代表人產(chǎn)生及撤換辦法,自治組織防止外來非法干涉的保障措施等一系列問題,使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體真正落實到位,其結(jié)果也必將導致農(nóng)村民主法治的真正實現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序立法

雖然我國的土地管理法和承包法都對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序進行了一些規(guī)定,但是這些法律條文過于籠統(tǒng)和模糊,實踐中可操作性不強。有些地方在土地轉(zhuǎn)讓過程中,曲解有關(guān)法律規(guī)定,先由上級領(lǐng)導和部分村干部拍板定論后,再找?guī)讉€村民代表簽字,走一個所謂的程序,從而忽視了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益。

原因何在?從法律制度角度看,主要是土地所有權(quán)權(quán)屬之間的分離關(guān)系造成的。所有權(quán)權(quán)屬分為占有、使用、收益與處分四項權(quán)能,占有、使用和收益主要是一種集體土地的內(nèi)部權(quán)利關(guān)系,而處分權(quán)則是一種集體土地的外部權(quán)利關(guān)系,我國農(nóng)村土地所有權(quán)是一種內(nèi)部和外部權(quán)利關(guān)系分離的制度模式。我國的農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民長期(30年)的土地承包經(jīng)營權(quán),擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處分權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)權(quán)。但是,土地承包法只是解決農(nóng)民個體與集體之間的土地承包這個內(nèi)部關(guān)系,這個內(nèi)部關(guān)系只賦予實際耕作土地的個體農(nóng)民對農(nóng)村土地的占有、使用和收益的權(quán)利,而沒有對土地的處分權(quán)。那么,現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地對外轉(zhuǎn)讓這個外部法律關(guān)系如何解決呢?從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的實際操作看,對集體土地的“處分權(quán)”在與個體農(nóng)民相分離的同時,在事實上也很難屬于農(nóng)村集體組織,這就在事實上使農(nóng)村集體組織在處分土地所有權(quán)時,難以保障農(nóng)民的意志和意愿。

所以,要規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓市場,明確土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓主體是一個前提性條件,但僅僅明確農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)主體地位還不夠,更重要的是確立承包土地的個體農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中與其他利益主體談判協(xié)商之平等的主體地位,法律必須規(guī)定沒有形式意義上的土地按份共有人(農(nóng)民)的同意,土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的任何轉(zhuǎn)讓都是無效的。除此之外,還需要從立法上解決農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的控制性法律程序問題。三、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓補償制度立法

當前農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓中存在的另一重大問題是土地價值與價格嚴重背離,其直接后果是使農(nóng)民依附于土地所有權(quán)之上的利益得不到保障。在市場經(jīng)濟條件下,土地價值是變動不拘的,價格就不應當固定不變,所謂“隨行就市”。但是,以征用耕地為例,根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》,土地補償費和農(nóng)民安置費總計為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的10—16倍,最多不超過30倍。按照這個標準,以現(xiàn)金形式補償給土地所有者的費用一般在每畝1.5萬—3.5萬元之間。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計,2002年,土地使用權(quán)出讓的收入全國平均為12.97萬元/畝,使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬元/畝,招標拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。

所以,以非常低的價格從農(nóng)民手中買過土地,卻以很高的價格賣出,這中間的巨大利益并沒有被土地所有者享有。補償費標準低,補償辦法單一是造成此種局面的主要原因,也是引發(fā)農(nóng)民不滿情緒的一個重要誘因。

從這個角度出發(fā),我們當前的有關(guān)土地法規(guī)應當在兩個方面對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓費用進行完善:一是提高原有的土地補償費標準。這個標準由國家法律硬性規(guī)定顯然不合理。以耕地轉(zhuǎn)讓為例,原有法律是以“該耕地征用前三年平均產(chǎn)值”為基數(shù)進行計算,由于國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)供銷等各個環(huán)節(jié)調(diào)控的不完全放開,導致這個土地轉(zhuǎn)讓費用所依據(jù)的基數(shù)并不是土地產(chǎn)出真正價值的反映。從這個意義上說,原來法律規(guī)定的土地補償費標準沒有反映市場經(jīng)濟條件下土地價值與價格的真實關(guān)系,這就為一些人或者機關(guān)借機撈取利益提供了“合法”的制度性機會。完善土地轉(zhuǎn)讓費標準并非是對此有一個所謂“公平合理”的規(guī)定,在市場經(jīng)濟條件下也不可能做到這一點。我們能夠做的是把補償標準交給市場,讓那只看不見的手去調(diào)整它,最終必然會出現(xiàn)一個真正反映供求關(guān)系的標準。立法所能夠做的是進行程序控制,讓這個權(quán)利博弈公開透明、井然有序就可以了。

二是完善補償費交納辦法。除了金錢補償之外,我們的立法還可以規(guī)定諸如勞動力培訓與安置、勞動和醫(yī)療保險交納、最低生活保障基金的設(shè)立等多種土地轉(zhuǎn)讓補償渠道,目的只有一個:讓失去土地的農(nóng)民能夠有生活的來源,拓寬他們就業(yè)的渠道,以最終從制度上確保黨“全心全意為人民服務”的宗旨在農(nóng)村工作中的落實。

四、農(nóng)村耕地保護立法

加強農(nóng)村耕地保護是關(guān)系糧食安全的一項重要工作,是社會長治久安的重要舉措,中央每年的一號文件都著重強調(diào)這個問題。因此,我們的耕地保護立法應當從這個精神出發(fā),著重在以下幾個方面進行立法調(diào)研。

1.對非農(nóng)建設(shè)項目、占用耕地進行非糧食和經(jīng)濟作物生產(chǎn)的控制立法。非農(nóng)建設(shè)項目占用耕地,挖塘養(yǎng)魚、種樹造林或其他非糧食、經(jīng)濟作物生產(chǎn)對耕地的破壞恢復起來成本很高,而且對地力破壞也很大,大多數(shù)難以復耕,因此應當對這些非農(nóng)用途加以嚴格控制,重點從審批程序上進行控制,以確保基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。

2.修訂耕地占用稅有關(guān)法律、法規(guī)。提高耕地占用稅稅率,嚴格控制減免。

3.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃進行立法。把集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地管理納入法治軌道,用法律之鼓勵性規(guī)范推動新型農(nóng)村建設(shè),提高農(nóng)村土地使用效率。

4.耕地基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)立法。關(guān)鍵是通過立法確認農(nóng)戶自建、合伙、合資建設(shè)的小型水利工程的產(chǎn)權(quán),并對水利工程的損害賠償進行立法。

當然,全國農(nóng)村各地發(fā)展不平衡可能與我們關(guān)于農(nóng)村土地制度立法的思路有些矛盾,解決問題的辦法是各地在一些具體措施上可以制定適合本地區(qū)情況的法律實施細則。另外,還應當完善農(nóng)村其他相關(guān)制度的立法,提高行政機關(guān)執(zhí)法水平和司法機關(guān)的司法能力,加強執(zhí)法、司法監(jiān)督,使執(zhí)法、司法和立法一道為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造一個良好的法治環(huán)境。