山西省主要稅種的設計和管理問題
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2010年12月13日，國務院新聞辦對外宣布，正式設立山西省國家資源型經濟轉型發展綜合配套改革實驗區(以下簡稱綜改實驗區)。該實驗區不僅是我國第九個綜改實驗區，而且是我國第一個全省域綜改實驗區。該實驗區總面積156579平方公里，包括太原、大同等11個地級市，119個縣(區)。這是中央為促進山西資源型經濟轉型發展的一項重要舉措，是我國改革開放后繼深圳等第一批經濟特區后建立的第二批經濟特區，即我國的新特區。在此背景下，分析現行稅制體系對綜改實驗區的制約因素，探索和創建適應綜改實驗區建設的稅收政策，對改革的成敗至關重要。
一、關于分稅制問題
“綜改實驗區”的設立，毫無疑問要涉及中央與地方可用財力的分配問題，這實際上是中央與地方的博弈。從長遠改革趨勢看，進一步完善中央與地方財權與事權相匹配的財政體制，必須厘清各級政府的職責和權限，明晰各級政府事權和公共支出責任，調整和完善各級政府間以分稅制為主要內容的收入劃分機制，健全我國上下級政府間的財政轉移支付制度。我國目前的分稅制是在1994年稅改后逐步形成的，將現有稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。共享稅包括企業所得稅、個人所得稅和資源稅。其中，企業所得稅和個人所得稅實行中央、省、市、縣四級分成，分成比例為60%、12%、6%、22%;營業稅和資源稅實行省、地、縣三級分成，分成比例為30%、15%、55%，市區內為30%、30%、40%。中央財政收入占全國總收入的比重基本在55%左右。加之中央稅大部分是易于征收的稅種，中央集中后，省級又將營業稅、資源稅等數額較大的稅種分享，這必然形成事權和財權的倒掛?？傮w看，地方政府收入占整個財政收入的比重為40%，而支出占整個財政支出的60%～70%。省級以下的分稅制實施情況更糟。山西省作為全國煤炭、電力能源的主要輸出省，未能從資源開發中得到相應的利益，反而要直面資源枯竭、產業結構失衡、失業、貧困等諸多問題，“綜改實驗區”的設立面臨嚴重的財政危機，地方政府將更加關注非稅收入。2009年山西財政總收入為1537億元，而地方財政收入只有805．8億元?！熬C改實驗區”的設立將使得上述問題更加突出。因此，“綜改實驗區”建設必須解決兩個問題:一是與中央的收入分成，包括中央轉移支付。報批提高共享稅中央和地方的分成比例。如企業所得稅中央和地方的6∶4分成，能否改成5∶5分成或4∶6分成。對傳統支柱產業增值稅中央和地方分成比例能否實現7∶3分成或6∶4分成等。建立上下級政府間的財政轉移支付制度，尤其是省級以下政府間的財政轉移支付制度，以解決地方財力嚴重不足的問題。完善各稅種的先征后返、先征后退的管理辦法。二是省、市、縣的收入分成。如果說現行分稅制之下，中央和省、自治區、直轄市的財力分配還差強人意的話，那么省級以下各級政府的財力劃分很不合理。應按照虛市、強縣、省管縣的思路，實現地方財政體制的扁平化，為縣域經濟發展提供強有力的財力保障。在已有中央和地方分成比例下，合理分配省、市、縣的共享比例，以改變縣域經濟發展乏力的問題。“綜改實驗區”建設應強化省級以下各級政府的事權，發揮他們的創造力和積極性，按照事權和財權相對應的原則合理劃分地方財力，形成符合先行先試原則的“綜改實驗區”財力分配格局。
二、關于產業稅收政策的選擇問題
山西省政府將轉型期設定為10年。2011－2015年，初步建立以煤和煤炭加工轉化為基礎，現代煤化工、裝備制造、新材料、文化旅游和現代物流等多元發展的現代產業體系，新型工業化水平達到60%;到2020年，促進資源型經濟轉型的體制機制基本形成，全國重要能源基地戰略地位全面提升，非煤產業比重大幅度提高，多元化產業體系形成。從地區經濟總量來看，2010年，山西省生產總值為9088．1億元，第一、第二、第三產業增加值占全省生產總值的比重分別為6．2%、56．8%、37．0%，對經濟增長的貢獻率分別為3．0%、70．3%、26．7%，且山西省產業布局以煤炭工業、電力工業、焦化工業、機械工業和化學工業為主。2010年規模以上工業實現主營業務收入12690．9億元，比上年增長41．2%，其中煤炭、焦炭、冶金和電力工業四大傳統支柱產業實現主營業務收入10175．4億元，比上年增長42．5%。以上數據表明，“一煤獨大，產業結構單一”仍是山西產業結構的現狀，且數據含金量不高。資源枯竭日益嚴重，預計2010－2020年，5個大型煤炭集團將有32處礦井面臨資源枯竭，衰減生產能力5400萬噸;職工再就業矛盾突出，由于采煤機械化程度大幅度提高，井下作業人員大幅度減少，加之資源枯竭帶來的職工下崗，預計2010－2020年有近10萬從業人員下崗;傳統產業轉型困難，新型產業培育乏力等。因此，“綜改實驗區”的產業布局和建設必須考慮如下問題:
(一)稅收政策的報批要處理好普惠和特惠的關系山西“綜改實驗區”的建設方案，尤其是關于產業結構調整的措施，一定要放在國家大戰略中研究，一定要符合國家稅制改革的大方向。但我省有些產業發展規劃不太符合國家產業政策，如煤化工在十一五期間投資很大但效益很低，國家稅收政策也不支持。國家的稅收普惠政策主要表現在各單行稅收法律法規中，包括稅收減免、出口退稅、服務“三農”的稅收優惠、再就業的稅收優惠、資源節約的稅收優惠、環境保護的稅收優惠等;區域性的稅收優惠，主要是從2007年7月1日起，對中部地區26個老工業基地的裝備制造業、采掘業等8個行業的企業實行增值稅轉型改革試點，但該政策現已在全國范圍內推廣，已喪失區域性優惠的特點;針對山西的特惠政策，主要是2007年3月起國務院批準山西開征煤炭可持續發展基金?！熬C改實驗區”產業布局和架構要用足稅收普惠政策，全力爭取針對山西的特惠政策。如何報批和用好針對山西的稅收特惠政策，事關“綜改實驗區”建設的成敗。在借鑒國務院已批準設立的8個“綜改區”已有的有關產業發展的稅收優惠政策基礎上，重點針對山西資源型經濟轉型的特點，報批適合山西轉型發展的特惠政策。比如對5個大型煤炭集團轉型的稅收優惠，對轉型中下崗職工再就業的稅收優惠，對裝備制造、新材料、文化旅游和現代物流等現代產業體系的稅收優惠。這些優惠不能照搬其他“綜改區”的稅收優惠，要彰顯資源型經濟轉型的特點。
(二)稅收政策要體現全省一盤棋的原則山西“綜改試驗區”建設的核心任務是產業轉型。在工業方面，要在鞏固煤炭資源整合、煤礦兼并重組成果，繼續推進非煤礦山、焦化、冶金等行業的兼并重組和技術改造的基礎上，大力發展比較優勢突出的先進裝備制造業、現代煤化工、新型材料工業、特色食品業、新能源和節能環保等新興產業，盡快在支柱產業多元化發展方面取得新突破。在服務業方面，重點發展文化旅游和現代物流業，努力在建設中西部現代物流中心、生產性服務業大省和文化強省方面取得新突破。在農業方面，重點圍繞畜牧、蔬菜、小雜糧、干鮮果等特色優勢產業的培育和發展，大力推進運城、晉中、大同3大現代農業示范區建設、全省10個現代農業示范縣建設、42個“一縣一業”基地縣和2000個“一村一品”專業村建設。2012年，山西省委、省政府強調要加強規劃引導，統籌規劃園區的空間布局，功能定位，引導園區走特色化、個性化的發展道路;要加強園區基礎設施建設，完善園區的水、電、氣、路等基礎設施條件，增強園區的產業承載能力;強化園區的綜合管理，搞好配套服務，優化發展環境，吸引更多企業向園區集聚。項目建設是推動綜改試驗區建設的重要抓手，要把一系列招商引資活動簽約的項目落到實處，提高各個項目的履約率、資金到位率和落地率。尤其要抓好重大標志性項目的建設，扎實推進潞安180萬噸煤基多聯產項目、焦煤60萬噸焦爐煤氣制烯烴項目、同煤40億立方米煤制天然氣項目、晉中吉利10萬輛新能源汽車項目、大同多晶硅及光伏產業項目等項目。對于資源型經濟轉型，目前最大的難點就是“丟開資源不能行，依賴資源行不通”。稅收政策的制定，要為資源型經濟轉型服務。首先，產業政策的制定和落實要做到全省一盤棋，稅收優惠政策也應為這盤棋服務，前提條件是產業政策的制定和產業布局必須合理，園區建設和重大項目建設科學、有序。其次，對不同產業要采取不同的稅收政策，充分體現稅收的杠桿作用。如，對丟開資源的企業和依賴資源的企業稅收優惠程度的區分;對急需發展的新興產業稅收政策的扶持，如文化旅游業、現代物流業等;對農業和農產品加工業的稅收政策的制定;對小微企業的稅收幫扶等。再次，稅收政策如何規避各地方政府借轉型之名，盲目建設、重復建設等問題。對于不符合國家產業政策，高耗能、重污染、低效益等產業的稅收制定懲罰性政策。對于煤化工項目的上馬，省級相關部門要有嚴格的審批手續，以防止以往“光投資，不見效”、“投資大，見效慢(不見效)”的重復發生。對新上全國已經產能過剩的項目要慎重，如光伏企業等。最后，“綜改試驗區”的稅收政策要具有靈活性和針對性，要處理好增稅、稅負不變和減稅的關系，不能撇開現行統一稅制體系一味強調稅收優惠。對于區域性稅收政策的制定和實施中央給予相應的稅收政策制定權和解釋權。
三、關于若干主要稅種設計問題
山西“綜改試驗區”建設，在現行稅制體系框架下，報批自己的相應的實體稅收政策，關系到“綜改試驗區”建設的速度和質量，甚至于關乎“綜改試驗區”建設的成敗。一方面，國家不可能給山西比其他8個實驗區更多的稅收優惠，也不可能背離現行稅制體系的基本架構和稅收改革趨向。另一方面，山西“綜改試驗區”又有別于其他已有的實驗區，最明顯的特征是帶有顯著的資源經濟轉型特征，在享受其他實驗區稅收優惠的基礎上，應更強調資源經濟轉型的稅種設計和相應的稅收優惠。
(一)流轉稅改革若干建議增值稅方面。對山西資源整合后或資源轉型改制中的企業:購進(包括進口)固定資產的進項稅額允許抵扣的范圍要進一步擴大;進口的設備應當免征進口環節的關稅和增值稅;擴大以煤矸石等礦產品廢棄物為原料生產產品的減免稅范圍，如凡生產原料中煤矸石、粉煤灰等礦產品廢棄物不低于一定比例(30%，還可以更低)的應實行增值稅即征即退40%～50%，擴大礦產品加工轉化、延伸產業鏈中，利用廢棄資源生產的產品的減免稅范圍，如對利用焦爐煤氣、余熱生產的電力，利用燃煤電廠排放的煙氣經脫硫后上產的副產品等可實行即征即退40%～50%的增值稅;對規模以上礦產品生產企業可適當調低增值稅稅率。營業稅方面。對文化旅游業在現有門票收入免稅基礎上，對有利于文化古跡保護和傳承的經營性收入免稅或減計20%左右收入計稅;對新成立的物流企業比照交通運輸業3%的稅率征收營業稅;對山西金融企業應采取更為優惠的營業稅政策，對支持山西資源轉型發展的金融企業的利息收入部分實行減稅和免稅。如果對全國統一稅制有沖擊的話，可適當考慮城市維護建設稅、教育費附加的地方性減免等。
(二)所得稅改革若干建議企業所得稅方面。對設在山西省內國家鼓勵類產業的內資企業和外資企業，如先進裝備制造業、現代煤化工、新型材料工業、特色食品業、新能源和節能環保等新興產業等，可在2010－2020年(根據規劃可適當延長)間，減按15%的稅率征收企業所得稅;對資源綜合利用企業可采用減按90%的收入計入應納稅所得額;對環境保護、資源綜合利用、安置轉型下崗職工確有成效的新辦企業可采取三免三減半政策;對在山西投資于符合產業規劃的企業可比照現行創業投資企業的稅收優惠執行;對符合產業規劃的企業固定資產折舊年限，可在現行規定基礎上按不高于40%的比例縮短折舊年限等。
(三)資源稅改革若干建議資源稅方面。借鑒新疆資源稅改革試點成果，將山西省內資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%，若煤價按550元/噸，我省年均采煤7億噸計算，資源稅年均增加165億元以上;擴大資源開采中半生的天然氣、礦工福利用煤的免稅范圍;對資源回采收入可采用減半征稅的辦法等。煤炭可持續發展基金。它屬于地方財力，省、市、縣分享比例為60%、20%、20%，自2007年開征以來，每年可為山西省籌集200億元左右的財力，應當考慮擇機費改稅;應當考慮適當提高煤礦所在地該基金的分享比例等。
稅收征收管理是山西“綜改試驗區”稅收工作的主要組成部分，不斷探索和完善適應綜改試驗區稅收征收管理的新辦法、新途徑，創建優美的稅務環境，對綜改試驗區的建設至關重要。
(一)優化稅收征收管理體系改進征管工作流程?，F行征管體系中納稅申報、稅收征收、發票管理等十分繁瑣，給征納雙方帶來極大不便。因此，必須重新制定一套科學簡便的管理辦法，以方便征納雙方涉稅事務的處理，完善信息管稅。建立覆蓋各相關部門的稅收綜合管理體系和信息監控系統，實現涉稅各相關部門的聯網和資源共享，提高稅收征管效率。簡化辦稅程序，減少審批事項和環節，擴大窗口辦稅權力，降低稅收征納成本，提高稅務工作效率。
(二)優化納稅服務體系創建優質納稅服務體系。徹底轉變納稅服務觀念，認真分析“綜改試驗區”納稅主體的涉稅需求，確保納稅人合理需求和期望得到滿足;徹底改變納稅服務形式，變形象服務為實效服務，變被動服務為主動服務，變粗放服務為精細化服務。全力提升納稅服務的信息化水平，完善納稅服務平臺，健全稅收管理平臺，創建信息交換平臺。
