稅收政策途徑選擇

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本文作者：黃體允作者單位：南京交通職業(yè)技術學院

在國際金融危機及氣候能源雙重壓力持續(xù)影響的背景下，全球經濟社會可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴重威脅，而以“低能耗、低排放、低污染”為特征的低碳經濟發(fā)展模式，正成為當前各國應對危機戰(zhàn)略的不二選擇。低碳經濟發(fā)展模式必將成為推動我國能源技術創(chuàng)新、轉變經濟發(fā)展方式、協(xié)調經濟可持續(xù)發(fā)展與保護全球氣候關系的核心戰(zhàn)略選擇。

一、主要發(fā)達國家的低碳稅收政策分析

從發(fā)達國家促進經濟低碳化的經驗看，大多是在堅持宏觀稅負基本穩(wěn)定及稅收中性原則的基礎上，通過實施正向激勵或負向約束的稅收政策，使企業(yè)及社會的利益或成本趨于一致。

（一）碳稅或類似稅收政策

1.碳稅。為了促進可再生能源的利用，20世紀90年代期間，芬蘭在全球首開先河，根據含碳量對所有礦物燃料計征碳稅，取得了二氧化碳排放總量下降7%（1990年～1998年）的良好效果。其后，瑞典、丹麥、荷蘭、挪威、瑞典等北歐諸國紛紛參照芬蘭模式相繼開征碳稅，并以碳稅收入對國家降低所得稅稅率形成有力支撐。

2.溫室氣體排放稅。當前，以美國為首的西方發(fā)達國家已經開始實施控制和減少二氧化碳排放量的稅收制度。根據《美國清潔能源安全法案》，美國將于2012年～2050年期間全力減排溫室氣體，其碳排放總量減排目標為：以2005年為基數(shù)，2020年實現(xiàn)減排25%，2050年實現(xiàn)減排85%。同時，美國制定了溫室氣體納稅標準，規(guī)定從2012年開始，其國內電力生產商必須為排放溫室氣體納稅（見表1），而二氧化碳年排放量超過25000百萬噸的生產企業(yè)也將比照電力生產商納稅。2012年，該法案對全美溫室氣體排放量的覆蓋面將達到72%，2015年，覆蓋面將擴至78%，至2020年覆蓋面擴至86%。

3.氣候變化稅（CCL）。2001年4月1日，英國開始根據能源品種按差異化稅率征收氣候變化稅。根據2009年5月英國擬定的減排計劃及《氣候變化法案》，其溫室氣體排放總量減排目標為：在1990年的基礎上，2022年至少實現(xiàn)減排34%。同時，為了鼓勵能源密集型產業(yè)積極從事技術研發(fā)及升級，政府可與企業(yè)簽訂協(xié)議，約定如企業(yè)達到預先定立的溫室氣體減排目標，政府則減征企業(yè)所應納氣候變化稅稅額的80%。氣候變化稅收入用于成立碳基金，資助企業(yè)和政府部門從事減排活動、低碳技術開發(fā)，并補貼企業(yè)交納員工保險或研發(fā)、購買節(jié)能減排技術或設備。

4.能源消費稅。除征收氣候變化稅之外，為引導終端的高碳消費企業(yè)完成節(jié)能減排目標，英國于2001年開征能源消費稅，并將該項稅收收入用于發(fā)起設立節(jié)能基金。企業(yè)只有在完成其與政府所簽訂的節(jié)能及減排目標后，方可獲得20%的稅收減免。節(jié)能基金主要用于政府對高碳企業(yè)自行投資研發(fā)節(jié)能減排技術項目給予低成本融資支持，以及對高碳企業(yè)采購節(jié)能減排設備或引入先進生產技術提供補貼，積極引導企業(yè)實施產業(yè)技術升級。

5.生態(tài)稅。自1999年以來，德國選擇以生態(tài)稅來撬動低碳經濟的發(fā)展杠桿，將油、氣、電等作為征稅對象，開始實施分階段征稅，并以該項稅收收入用于補貼社會保險費支出，下調保費費率，改善社會福利。

（二）稅收減免或返還優(yōu)惠政策

為了加快高碳產業(yè)向低碳發(fā)展模式的轉移，西方發(fā)達國家大多實施稅收減免或返還優(yōu)惠政策，促使企業(yè)加大技術研發(fā)力度，降低碳排放的增速和規(guī)模。如，對消費者購買使用節(jié)能型汽車與設備、新建節(jié)能建筑等行為實施減稅；對企業(yè)投資研發(fā)節(jié)能技術及開發(fā)新能源等行為執(zhí)行所得稅減免或優(yōu)惠等。

二、我國發(fā)展低碳經濟的約束及現(xiàn)行稅收政策

（一）面臨的約束

1.發(fā)展階段約束。我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，國民經濟支柱產業(yè)主要為高能耗工業(yè)部門（能耗占比約50%）的客觀現(xiàn)實，導致了我國在未來相當長時期內仍將持續(xù)以高消耗和高排放發(fā)展模式。

2.資源稟賦約束。我國資源稟賦為典型的“富煤、貧油、少氣”特征。根據從2005年～2011年能源消費結構統(tǒng)計數(shù)據，我國能源消費結構仍然以煤炭為主，顯然短期內難以實現(xiàn)由高碳生產方式和產業(yè)向低碳技術、產業(yè)、區(qū)域等領域的調整。

3.能源技術約束。從近年的發(fā)展情況看，發(fā)展中國家向發(fā)達國家引進或受讓先進技術仍要承擔巨額資金成本和苛刻知識產權轉讓條件，難以真正實現(xiàn)大規(guī)模的低碳技術改造和產業(yè)轉型升級，降低自身經濟發(fā)展對化石能源的依賴。

（二）現(xiàn)行稅制政策

1.稅種協(xié)調配合不夠。一是增值稅稅收優(yōu)惠范圍過窄，僅有少量產品能享受即征即退或先征后退的增值稅稅收優(yōu)惠，不利于鼓勵高能耗企業(yè)節(jié)能減排。二是資源稅征稅方式、計稅依據及收入分配不盡合理，變相鼓勵企業(yè)對資源的過度開采、積壓和浪費。三是消費稅征收導向作用不強，對于消費者購買和利用低碳產品未實行差別稅率。

2.稅收優(yōu)惠形式單一。政府對企業(yè)從事低碳科技開發(fā)投入、新能源及新產品試制參與度不高，投資成本及風險幾乎全部由企業(yè)承擔，企業(yè)所得稅優(yōu)惠明顯滯后，不利于產業(yè)升級。

三、路徑選擇

（一）開征發(fā)展低碳經濟的新稅種

1.適時推出碳稅。借鑒芬蘭等國經驗，根據含碳比例設置差別稅率，對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品征稅，加大高碳密度產業(yè)的稅負成本，引導企業(yè)改進耗能技術，實現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放，逐步實現(xiàn)低碳能源對高碳能源的替代。

2.擇機開征氣候變化稅及能源消費稅。借鑒英國經驗，以氣候變化稅及能源消費稅等稅收杠桿工具，抬高高碳產業(yè)的經營成本，并設立減排目標，以稅收減免或補貼等優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)進行技術和設備升級，降低碳排放，逐步實現(xiàn)低碳模式發(fā)展。

3.適時開征環(huán)境保護稅。借鑒發(fā)達國家環(huán)境保護稅征稅經驗，將對環(huán)境有危害的產品、行為及可開發(fā)利用的自然資源納入征收范圍，合理設置稅種及稅基，逐步擴大征稅范圍，進而實現(xiàn)從源頭上控制環(huán)境污染的目的。

（二）逐步調整和完善低碳稅收政策

1.支持低碳技術創(chuàng)新。充分發(fā)揮所得稅的調節(jié)作用，通過稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)低碳技術創(chuàng)新給予大力扶持。對企業(yè)開發(fā)應用水電、風電、太陽能和生物質能等可再生能源，以及進行低碳技術投資、研發(fā)、設備購置等項目，實行稅收減免，鼓勵企業(yè)進行技術升級；對企業(yè)從事低碳產品生產或服務技術轉讓、培訓、咨詢等所取得的收入，免征或減征企業(yè)所得稅。

2.調整非清潔或不可再生能源稅負水平。依據增值稅的中性特點，采取有增有減的稅收政策，提高煤炭、天然氣、石油、火電等增值稅稅率，促進資源的可持續(xù)利用；適當降低風電、水電、核電等可再生清潔能源的增值稅稅率，體現(xiàn)對清潔能源的扶持，規(guī)范稅收運行機制。

3.實施有差別的消費稅率。本著“高油耗高稅率、低油耗低稅率；高污染高稅率、低污染低稅率”的原則，擴大消費稅的征稅范圍，按碳排放程度設置差別稅率，利用稅收政策調節(jié)抑制高碳型耗能企業(yè)的發(fā)展。

4.引導資源消費的稅收。將土地、動植物、海洋等資源納入資源稅征稅范圍，適當提高稀缺不可再生礦產品的資源稅稅率，以差別稅率實現(xiàn)對資源消費的有效引導。