中美政府行政職能范圍

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摘要：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而論，美國(guó)屬于后工業(yè)國(guó)家，而中國(guó)正處在建設(shè)工業(yè)化國(guó)家的進(jìn)程中，因而對(duì)于社會(huì)、市場(chǎng)與市場(chǎng)主體的調(diào)控與導(dǎo)向，兩國(guó)有著明顯的差異。這種差異不僅體現(xiàn)在內(nèi)容上，對(duì)同一領(lǐng)域的政府職能而言也體現(xiàn)在履行方式和程度上。然而，探求上述差異的根源并不能以“體制”差異一語(yǔ)概之，何況這種差異還在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中有所發(fā)展，研究者應(yīng)以政治體制、經(jīng)濟(jì)模式和文化觀念的角度去分析這種差異，而不是給出籠統(tǒng)的答案。

關(guān)鍵詞：界限；履行方式；發(fā)展

1政府行政職能的一般內(nèi)容

政府行政職能范圍實(shí)際上是行政權(quán)力與社會(huì)、市場(chǎng)及企業(yè)的一道界限，其行使的范圍與力度既是一個(gè)國(guó)家能力的表現(xiàn)，也是對(duì)上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一種反映，即行政職能范圍不能落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能超越經(jīng)濟(jì)、文化的內(nèi)容無(wú)限度的擴(kuò)張。概括而言，政府行政職能范圍分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能與社會(huì)職能四個(gè)部分。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府主要扮演了五種角色，即公共物品的供給者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)可制者、外在效應(yīng)的消除者、收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。

2中美政府行政職能范圍之比較分析

（1）在政治職能上，中美兩國(guó)主要有兩個(gè)大的區(qū)別，一是政府行政權(quán)力與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，二是防御國(guó)外侵略上兩國(guó)有不同的方式和內(nèi)容。

①美國(guó)總統(tǒng)的每一項(xiàng)憲法權(quán)力在實(shí)踐中都超越了制憲者意圖的范圍，但是這絲毫不違背美國(guó)唯一的一部憲法。在起草憲法時(shí)，對(duì)行政權(quán)的擔(dān)心普遍存在，制憲者們擔(dān)心過于強(qiáng)大的行政部門會(huì)威脅到美國(guó)人來(lái)之不易的自由、平等和自治。然而隨著時(shí)間的流逝，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活逐漸變得更加豐富和復(fù)雜，美國(guó)總統(tǒng)逐漸獲得了大眾領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即某種程度上與國(guó)會(huì)相抗衡的權(quán)力。這種情況起源于羅斯福在任期間，國(guó)會(huì)對(duì)其提出的幾乎每一項(xiàng)新政迅速表決通過，使人產(chǎn)生了一種普遍的印象：總統(tǒng)單方面決定了國(guó)家政策。另一方面，屬于總統(tǒng)的行政權(quán)的確又受到了立法和司法機(jī)關(guān)的牽制，例如總統(tǒng)制定條約和任命高級(jí)官員的權(quán)力需得到參議院的批準(zhǔn)，國(guó)會(huì)也有權(quán)彈劾總統(tǒng)，將其撤職。因此，總統(tǒng)班底對(duì)國(guó)內(nèi)行使的政治職能很大程度上是一種對(duì)國(guó)家權(quán)力的平衡過程。

②在對(duì)外政策上，美國(guó)總統(tǒng)擁有更大的權(quán)力，國(guó)會(huì)在外交政策問題上比在國(guó)內(nèi)政策問題上更傾向于尊重總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這在某種程度上縱容了美國(guó)政府對(duì)外侵略擴(kuò)張的傾向。在幾乎半個(gè)世紀(jì)的歷史中美國(guó)的國(guó)防政策都是根據(jù)與前蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)來(lái)制定的，自從蘇聯(lián)垮臺(tái)以來(lái)，美國(guó)重新制定了它的外交和國(guó)防政策，即后冷戰(zhàn)政策。美國(guó)打著建立新的世界秩序的牌子，以保護(hù)本國(guó)國(guó)家安全、打擊恐怖分子的借口侵略他國(guó)已經(jīng)成為一種慣性，2002年小布什將其稱為新的國(guó)家安全原則：先發(fā)制人的戰(zhàn)爭(zhēng)原則。

中國(guó)國(guó)防政策是建立在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上的，以不侵犯他國(guó)內(nèi)政和主權(quán)為前提，國(guó)防建設(shè)在國(guó)內(nèi)GDP中也只占到很小的比值。

（2）在對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)上，美國(guó)的政策過程采取不同的形式，這取決于它涉及到什么人、涉及到什么內(nèi)容。美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)問題的解決是將廣泛的機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體集合在一起的，而中國(guó)在經(jīng)濟(jì)政策的選擇上目的較為單純，政府內(nèi)部不存在黨派之爭(zhēng)和意見爭(zhēng)論。中美兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)政策方面的主要區(qū)別有：

①通過調(diào)控，美國(guó)政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)實(shí)施限制，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和分配。這種調(diào)控經(jīng)常成為政治沖突的原因，這些沖突既有意識(shí)形態(tài)的，也有以團(tuán)體為中心的沖突。

與美國(guó)不同的是，中國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控局限于經(jīng)濟(jì)層面，除非發(fā)生特別嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)決策失誤，一般很少影響政治高層的穩(wěn)定。并且這調(diào)控雖然有濃重的政治意味，但與美國(guó)不同的是，這種意識(shí)形態(tài)不是指對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的爭(zhēng)論（自由放任模式和集體主義模式），也就是所謂以馬克思和斯密為代表的兩種極端的經(jīng)濟(jì)理論。②通過促進(jìn)，美國(guó)政府幫助私人利益實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。尤其是企業(yè)受益于政府的促進(jìn)計(jì)劃，這主要體現(xiàn)在團(tuán)體政治中。

在中國(guó)，這種政府幫助私人利益的情況是極為少見的，除去個(gè)別官員的私意行為，中國(guó)政府對(duì)民營(yíng)部門的輔助主要源于上級(jí)對(duì)本地區(qū)GDP的要求。這種要求又轉(zhuǎn)化為政績(jī)壓力，使得缺乏大型國(guó)有企業(yè)為稅收支撐的地區(qū)不得不扶持本地民營(yíng)部門的發(fā)展。換言之，這種政府對(duì)私人利益扶持的動(dòng)機(jī)是來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的晉升壓力，而不是利益集團(tuán)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)或是政黨之間的選舉壓力。

③通過稅收和財(cái)政決策，美國(guó)政府尋求維持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和經(jīng)濟(jì)供求水平。經(jīng)濟(jì)條件通常是美國(guó)選舉政治的主要議題，它對(duì)各個(gè)政黨的成功有著重大的影響。

美國(guó)的高稅率維持了國(guó)家高效率的宏觀調(diào)控能力，而中國(guó)實(shí)行分稅制之后稅收收入大量流向省一級(jí)政府，結(jié)果造成各級(jí)政權(quán)職能與財(cái)政資源不符，國(guó)家宏觀調(diào)控能力的削弱。

（3）在社會(huì)文化職能方面，美國(guó)政府對(duì)于社會(huì)生活的調(diào)節(jié)與導(dǎo)向是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展分不開的，這主要體現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)公平與環(huán)境保護(hù)上。

①美國(guó)政府在維護(hù)社會(huì)公平公正方面的努力主要是在追求種族平等、性別平等、法律面前人人平等方面，它主要落實(shí)到就業(yè)、教學(xué)上。

②美國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)方面經(jīng)歷了一個(gè)由資源保護(hù)到環(huán)境保護(hù)的發(fā)展過程，這是認(rèn)識(shí)上的進(jìn)步。民意測(cè)驗(yàn)顯示，大多數(shù)美國(guó)人支持環(huán)境保護(hù)，即使這會(huì)在一定程度上使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，失業(yè)人數(shù)有所增加。但是，美國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間保持平衡的實(shí)際行動(dòng)上不如其他西方國(guó)家強(qiáng)了，比如對(duì)京都議定書的態(tài)度，美國(guó)政府內(nèi)部實(shí)際上有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先和環(huán)境保護(hù)責(zé)任優(yōu)先兩種論調(diào)。

中國(guó)政府近年來(lái)也在吸收有借鑒西方國(guó)家有關(guān)保護(hù)環(huán)境方面的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，并且對(duì)于環(huán)境污染的管理力度逐漸加大。首先這是由于中國(guó)環(huán)保事業(yè)在技術(shù)上仍然有很大的開拓空間，另一方面資源的日漸緊張也使政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)此以往難以維持。而且，中國(guó)城市空氣污染水平在世界上居高不下，甚至外國(guó)勢(shì)力利用這一問題來(lái)試圖抵制北京奧運(yùn)，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一條軟肋，因此近十年來(lái)環(huán)保問題被中國(guó)政府逐漸提上新的高度。

③中美兩國(guó)在政府職能范圍另一個(gè)大的區(qū)別在于政府對(duì)待公共生活的態(tài)度和方法上，其中一個(gè)重要的指標(biāo)就是民權(quán)教育的普及。

綜上所述，中美兩國(guó)政府行政職能在形式上大致是相同的，所差異不僅在于職能履行的目的——即國(guó)家性質(zhì)，還在于國(guó)家的發(fā)展階段，這種階段性與國(guó)家性質(zhì)交雜在一起，使得政府職能范圍及履行方式上有著種種不同之處。對(duì)待這種差異不能以“體制”差異一語(yǔ)概之，何況這種差異還在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中有所發(fā)展，研究者應(yīng)以政治體制、經(jīng)濟(jì)模式和文化觀念的角度去分析這種差異，而不是給出籠統(tǒng)的答案。

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