危機管理中政府職能定位

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[摘要]我國本就是一個危機多發(fā)的國家，而進入21世紀后世界范圍內(nèi)發(fā)生的一系列事件也給我們敲響了警鐘，使我們更加認識到危機管理的重要性。政府無疑在危機管理中扮演著重要的角色，但傳統(tǒng)的政府職能觀已越來越不適應(yīng)不斷變化的環(huán)境；因此，我們需要對政府在危機管理中的職能進行定位，以提高我國的抗風險能力，為經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展及和諧社會的構(gòu)建作保障。

[關(guān)鍵詞]危機管理；政府職能；定位；和諧社會

和平與發(fā)展是當今世界的主題，但不和諧的音符總是存在。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、地區(qū)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾更加突出。而“非典”危機、“9·11”事件、禽流感的陰影還籠罩在人們心中，而頻發(fā)的礦難事件、松花江水污染、朝核問題等等又都在提醒我們：我們一直生活在危機中。

如何正確地看待與應(yīng)對危機是我們首先要解決的問題，然后就政府在危機管理中應(yīng)實施的職能進行定位，并希望能提供有意義的建議。

一、理性對待危機

很多學者給危機下過定義，如C·F·赫爾曼認為危機是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標的一種形勢，在這種形勢中，決策集團作出反應(yīng)的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團吃驚的方向發(fā)展。羅森塔爾等人認為“危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”我們認為，危機就是處于關(guān)鍵時刻的某個事件，它可能導致不好的結(jié)果也可能蘊涵著機會。而公共危機則是指可能對公共利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種狀態(tài)；它具有破壞性、高度不確定性和突發(fā)性等特征。

我國是世界上受自然災害最為嚴重的國家之一，“自然災害在中國有著較強的社會性”。除自然因素造成的危機以外，人為因素引發(fā)的危機也越來越多，破壞性可能更大。我國正處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的關(guān)鍵時期，也是突發(fā)公共事件的高發(fā)時期，各種矛盾層出不窮，利益沖突明顯增多，意識形態(tài)整合的難度加大。如果處理不當就有可能引發(fā)社會危機，嚴重損傷政府的公信力。一些自然危機表面看來是由于不可抗拒力引起的，實際上也和人們的行動有關(guān)。如洪水的泛濫、亂砍濫伐森林，而導致植被嚴重破壞等就和人們不注意環(huán)境保護有直接關(guān)系。

公共危機會對人們的生命財產(chǎn)安全造成嚴重毀壞，嚴重的甚至會危及整個社會的穩(wěn)定和統(tǒng)治者政權(quán)的穩(wěn)固以及世界大范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會動蕩；而危機是一種打亂既有體系或部分體系運作，對于體系內(nèi)變量的一種急遽而突然變化的狀況，事態(tài)的未來發(fā)展推移具有不可判定性，這就使得對危機進行管理顯得尤為必要。事實上，如果對危機進行充分預計、合理預防和妥善處理，則會使危機造成的損失減至最小，亦有可能轉(zhuǎn)危為安，甚至因禍得福。

二、政府職能定位

社會主義是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構(gòu)建和諧社會迫切要求進一步強化政府社會管理職能，尤其是在危機管理中的職能。

毫無疑問，危機管理要發(fā)揮政府的主導作用。而如何對政府職能定性定位呢?筆者認為可以概括為“信息傳達，組織協(xié)調(diào)，科學決策，加強合作”。

危機雖然具有不確定性和突發(fā)性，讓我們似乎不知道它什么時候會發(fā)生，但有的時候還是會通過某些征兆體現(xiàn)出來。我們要建立相應(yīng)的預警制度，用少量的錢去預防，而不是等危機出現(xiàn)以后，造成了損害，再花大量的錢去治療。政府要建立信息收集機制，利用多種媒介，及時準確收集可能導致危機的信息。而在危機一旦發(fā)生之后，政府要掌握關(guān)于危機的規(guī)模、程度等方面的信息，以及時作出決策。在危機階段，政府同樣要履行好信息的收集與公開職能，明確民眾的心理，使民眾能夠及時了解他們所處的狀態(tài)。由于自身條件的限制，民眾不可能對危機的進展情況清晰了解，從而會出現(xiàn)許多盲目跟風和小道消息滿天飛的情況，這就增加了危機解決的難度并可能使危機進一步擴大。如我國在2003年的SARS事件中，自政府公開疫情信息后，廣大群眾被發(fā)動起來，出現(xiàn)了群防群治的好局面。危機解決后，政府依然要收集關(guān)于災后地區(qū)民眾生活狀況及解決滿意程度的信息，以穩(wěn)定民心。需要強調(diào)的是，信息的傳達這一過程并不是孤立的，而是貫穿危機管理始終的。

政府應(yīng)建立專門的危機處理協(xié)調(diào)機構(gòu)。雖然政府是危機管理的主導力量，但很多具體操作性的活動還是由其他機構(gòu)來實施的，如衛(wèi)生防疫部門，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、新聞媒體等等。“目前，我國的改革進入了社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期，產(chǎn)生了眾多新興的社會階層和利益集團，以及眾多的邊緣人群和邊緣團體，利益和權(quán)力在不同的主體之間重新進行分配、轉(zhuǎn)移和運作，其多樣性和復雜性都是前所未有的。”如何較好地做好平衡各方利益的工作，政府需要加大協(xié)調(diào)的力度，做好社會成果的再分配工作，尤其是初次再分配。在危機發(fā)生時，政府為了能很快地平息危機，可能會采取非常規(guī)手段，不可避免地損害部分人的利益，給民眾的生活造成不便。因此，政府需要建立合理的利益補償機制，維護社會的穩(wěn)定。危機管理有賴于一個能夠有效動員、指揮和調(diào)度的決策系統(tǒng)。這里需要強調(diào)的是決策的目標問題，既要解決“是什么”，又要解決“應(yīng)該是什么”的問題。危機管理不同于其他公共政策，由于危機固有的不確定性特征，它的目標常常是不能量化的。對更大的災害和傷亡的避免是決策的目標。其中，首先是民眾的生命。這個價值判斷是決策的前提條件。科學的決策需要在全面搜集信息和判斷分析基礎(chǔ)上，遵循科學的程序，考慮經(jīng)濟政治和社會心理等多方面的因素。危機處理的一個重要原則，就是決策者的理性與直覺的綜合判斷，法定程序與非法定程序的結(jié)合運用。

單純依靠政府來進行危機管理顯然是不夠的，社會大眾的廣泛動員和參與是成功的必不可少的條件。政府需要把他們的積極性和優(yōu)勢發(fā)揮出來以保障危機管理的順利進行。政府應(yīng)加強與科研機構(gòu)的合作，合作領(lǐng)域涉及危險源的確定與監(jiān)控、預案制定、提供現(xiàn)代化設(shè)備與技術(shù)、現(xiàn)場施救，建立信息系統(tǒng)、災害原因調(diào)查、培訓專業(yè)人員等等。慈善機構(gòu)、民間團體等非政府組織在維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展方面起著越來越重要的作用。如中非合作論壇北京峰會期間，民間組織發(fā)起的少開一天車活動，有40多萬市民作出了承諾。有效減少了交通壓力，這無疑為峰會的順利召開和圓滿結(jié)束作出了重大貢獻。政府有義務(wù)做好對這些組織的動員工作。大眾傳媒是公眾獲取信息的重要手段，也是政府與公民有效溝通的平臺。政府應(yīng)加強與媒體的合作，占領(lǐng)輿論陣地，發(fā)揮其正面作用，樹立政府的良好形象。建立新聞發(fā)言人制度是我國政府的有益嘗試。通過向公眾傳播信息、報告危機的進展和處理情況，可以有效地穩(wěn)定社會心理，維護穩(wěn)定。此外，隨著全球化的加快和危機的普遍性增加，國與國之間在危機管理上的交流也日益增多。如恐怖主義、跨國犯罪等等需要良好的國際合作關(guān)系。

三、我國政府職能定位存在的問題

1權(quán)責不明。危機管理作為政府社會管理職能的一個重要方面，理所當然是政府的職能。但由于我國以前并沒有一個常設(shè)部門來進行各職能部門間的有效溝通和協(xié)調(diào)工作，條塊分割嚴重，事權(quán)劃分不清。各自為政的管理體系造成了嚴重的資源浪費和低效，也容易形成濫用權(quán)力和推諉塞責。國務(wù)院是我國危機管理的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)，但與之相關(guān)的管理部門卻有50個之多。如何處理好這些部門之間的關(guān)系，使其發(fā)揮好應(yīng)有的職能需要國務(wù)院的協(xié)調(diào)。

2本末倒置。我國政府在危機管理中通常比較重視災害的救治，也就是說在危機發(fā)生后能夠重視起來，但不注重危機的防范，這其實是導致了本末倒置。我們有必要把危機管理和常態(tài)管理結(jié)合起來，而全面管理已成為國際的趨勢。楊靜光教授曾提出公共危機的前置管理，不失為一個好的方案，將公共危機管理的重點由事中管理前移至事前管理，由處置公共危機事件變?yōu)榉乐构参C產(chǎn)生，由“滅火”變?yōu)橄狻翱扇夹晕镔|(zhì)”的管理方式和過程。

3方式欠妥。如前所述，由于危機的突發(fā)性及重大危害性，在危機管理中很可能會出現(xiàn)為控制局面和維護公共利益而對公民的基本權(quán)利進行暫時性的限制或剝奪的現(xiàn)象。但有些人卻認為可以不擇手段，完全忽視民眾的基本權(quán)利，這是完全不可取的。其結(jié)果就是做事方式粗暴、態(tài)度蠻橫，造成了民眾的不理解甚至消極抵抗，延誤了時機，也有損政府的形象。因此，政府應(yīng)將當時的事態(tài)向公眾說明，爭取支持和理解，合理利用自由裁量權(quán)，對應(yīng)急征用造成的個人損失給予合理的賠償和補償。

四、結(jié)語

對于我國在公共危機方面面對的嚴峻形勢，黨中央和國務(wù)院高度重視。我國也已經(jīng)在這方面出臺了一系列法令，而最主要的就是：在注重發(fā)展經(jīng)濟的同時，不斷推進社會主義先進文化的建設(shè)；完善社會保障體系；政府需要切實履行好社會管理職能，使危機管理制度化，法制化；維護社會穩(wěn)定，把我們的社會主義和諧社會建設(shè)的偉大事業(yè)推向前進!