簡論中國政府的危機信息預警

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摘要：信息時代，危機信息管理已成為政府危機管理制度的核心。這次抗災行動反映了我國政府危機信息管理的不足，由于信息公開不及時和溝通不暢致使危機影響擴大，危機不能得到及時控制。應針對抗擊雪災中信息管理的缺陷和不足，進一步完善危機信息管理。

關鍵詞：危機；危機信息管理；信息預警；信息傳播

2008年春節一場突如其來的持續低溫、雨雪和冰凍極端天氣，襲擊了我國南方大部分地區，給人們的生命財產安全和社會生活構成了極大的威脅。在黨和政府的領導下，全國人民眾志成誠，取得了抗擊雪災的勝利。雖然抗擊雪災行動取得了勝利，但我們也為此付出了巨大的代價，這次雪災造成107人死亡，直接經濟損失達1111億元，同時，暴露出我國的應急體系和政府危機管理能力還存在著許多不足之處。其中，政府在危機信息的有效傳播和及時公開上的不足是這次危機不能及時化解的主要原因，我國政府的危機信息管理能力亟待進一步提高。

一、危機信息管理的內涵

危機是指由于內部或外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態。政府危機管理，是指政府為避免或者減輕危機和緊急事態所帶來的嚴重威脅、重大沖擊和損害，而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列的管理措施和相應的策略，包括應付危機的準備、應付危機的運作、危機的解決與危機解決后的復興等不斷學習和適應的動態過程。

公共危機管理中很重要的一項工作就是危機信息的管理，這也是危機管理能否有效進行的保證。如果信息管理工作做得不好，危機管理中獲得的信息不充分，就不可能做出有效的危機管理決策和進行有效的危機管理行動，這樣會浪費資源和時間。信息管理機制的主要功能是為決策者提供及時、準確的情報，同時向民眾傳遞適當的信息。既要讓民眾對危機事態的程度與危害有清醒的認識，又要使他們了解決策層為化解危機所做的各種努力，更要使民眾保持情緒穩定，避免民眾情緒失控而增加決策者面臨的壓力，惡化決策環境。

危機信息管理是指政府應對突發公共事件中對于相關信息的管理。政府的危機信息管理不同于常規的政府信息管理，它有以下三個基本特點：(1)重要性。因果傳導性表明“放任”可能導致有害后果的擴散，可能危害大規模人群的生命安全。(2)及時性。危機信息管理是“危機事件—信息一因應”中的關鍵環節。(3)準確性。政府決策機構對必要信息掌握的越完善越有利于應急。在初步獲得可能成為應急事件的預兆信息后，應該加強主要信息的搜集，對事件進行科學預測，重要性、及時性和準確性都應當體現在危機管理的各個環節。

危機信息管理不僅關系到國家政府在本國民眾中的公信力與權威之合法性，也將直接影響到國家在國際社會中的聲譽、形象與地位。有鑒于此，香港科技大學丁學良教授呼吁，針對當今世界突發性危機事態的基本特點——事先在大自然或社會里已經存在，只是跡象還不明顯而已，等它突然引起人們注意的時候，就已經造成了相當程度的傷害——中國要發展出應對比較大的傷害性事態的機制，首要的是政府和社會的信息系統或信息過程是否有效，這是現代國家公共危機管理機制的核心翻。

二、我國政府危機信息管理存在的問題

經歷過“非典”和禽流感等公共危機之后，我國的信息披露和公開制度有了一定程度的改善，政府對危機的信息管理也越來越重視，但是，在這次抗災行動中危機爆發前缺乏信息預警，危機爆發后信息不及時，信息未能有效傳遞，這些都表明我國危機信息管理還不盡完善。

(一)雪災危機爆發前缺乏信息預警機制

危機預警是危機管理的第一步，是減少危機損失的關鍵。信息預警及時可以提高大家的防范，做好應對危機的準備工作，避免危機來臨時，不知所措，只能慌亂應對。在雪災危機中，由于信息預警不及時，政府未能采取及時適當的措施應對災害天氣，造成了許多不必要的損害。首先是對雪災天氣的預測不足，氣象專家說未能預測到雪災持續時間長達1個月之久，現在的氣象預測系統只能預測未來一周內的天氣狀況，對較長期的氣候變化還未能準確的預測。其次是我們的雪災預報未能引起各方的高度警惕，政府部門只把雪災天氣的預報當作平常的天氣預報對待，缺乏危機敏感度，有關專家未能提出防范雪災的建議，直到雪災危機爆發后，影響較大時才引起相關部門的重視，預警機制啟動相對遲緩，未能將危機控制在萌發狀態。

(二)危機爆發后信息不及時，信息溝通不暢危機

信息是公眾最希望獲得的，也是政府最應該向公眾傳播，讓公眾知曉及時正確的信息，才能穩定公眾的情緒，避免危機的擴大化，造成更嚴重的后果和更大的損害。信息的公開和傳遞包括對內和對外兩個方面，對內是政府內部各部門之間，中央和地方之間的信息傳遞；對外是指政府將權威的危機信息對公眾和披露。這些信息包括：危機產生的原因，影響范圍，未來可能出現情況及政府對危機的處理措施等，只有信息通暢才能聯合各方，統一行動進行抗災。這次雪災危機中反映的問題表現在信息對外傳播和對內傳播兩個方面：一是政府系統內部信息傳遞渠道的單一并且主要呈垂直即上下級縱向互動溝通方式，這種模式下，上級政府或中央政府對危機信息的知悉，主要來自于下級政府或地方政府的報告，各部門之間缺乏信息溝通，沒有形成聯動的信息傳播機制。二是政府對外信息公開不及時，人們并不知道最新的災情和政府的抗災措施，政府、非政府組織、義工和公眾還有媒體獲取的信息不對稱。災害發生的很長一段時間內，氣象、災情等重要信息沒有被有效傳達，甚至在雪災預警發出后的一段時間，災情擴大等緊要信息也沒有通過有效的傳播渠道及時、準確地傳遞給政府決策部門和社會各界，導致公眾未能及時調整自己的出行計劃，使得相關政府應急管理部門對這場災情的嚴重性估計不足，延誤了最佳救援時機。

三、完善危機信息管理的建議和對策

(一)完善危機信息預警機制，提高危機防范意識。危機發生之初，可能會有一定的征兆，但是，各種信息都相當匱乏，情況也尚未明朗，政府各部門應當樹立危機防范意識，居安思危，同時，建立上下聯動，靈敏順暢，運轉高效的信息收集網絡，利用一切手段收集可能造成重大突發性事件的相關信息，并對信息加以匯總，進行加工處理和綜合分析，去偽存真，辨別出重大預警性信息，從而根據這些信息進行科學預測，作出果斷有效的決策應對可能發生的災害，做到提前預警，超前處置，確保在危機來臨時能夠迅速反應，采取有效的應急措施盡可能減少人員傷亡和財產損失。政府作出危機來臨的預警后，要及時將預警信息向各部門和公眾傳遞，加強部門間的協作和溝通，保證信息的及時性、準確性、連續性和完整性，對公眾進行危機防范意識和相關知識的宣傳和教育，提高自救和防范能力。

(二)完善信息傳播機制，危機爆發后有效整合危機應對資源。在危機管理中，政府部門對危機作出迅速的反應，實現對危機的控制和平息，必然涉及到對危機所涉及的各類主體和各種社會資源進行計劃、組織、激勵、協調和控制等活動。這一切管理活動都離不開信息的傳遞，沒有信息，危機管理中的各要素就不可能產生相互聯系和相互作用，管理系統就癱瘓或不存在了。完善信息的傳播機制，就是要充分利用現代化的傳播手段，實現信息在各部門、各人群中的共享和交流，保證危機信息的通暢傳遞。只有當信息傳遞暢通的情況下，危機事件中的各種要素才能被政府高效率且高效益的進行管理，危機決策和危機管理的目標才能執行和實現，各種社會力量才能被充分地調動起來并以最合理的方式系統地組織起來形成聯動，各種社會資源才可能以最優化的方式得到配置，從而實現對危機事件的有效管理。

(三)完善危機信息公開和傳播的法律法規，建立有效的信息管理系統。從制度層面上看，就是要將信息公開制度納入法制化進程，保障公眾的知情權，主動將公眾應該知曉的信息公開。經歷“非典”之后，我國已經制定了《政府信息公開條例》并于2008年5月1號開始實施，這一條例的實施開啟了我國政府信息公開的新局面，但該項條例屬于行政法規，還未涉及司法、監察等監督部門，而且條例的具體執行還存在一些困難，有關信息公開和傳播的法律法規還應當進一步完善。從技術層面上看，就是利用和網絡技術，建立和完善全國性的信息網絡，覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構、事業單位、非營利團體、民問機構和其他社會組織等，從而在此基礎上建立一個有效的政府信息管理系統，形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統。政府危機管理信息系統包括涉及各種社會現狀與發展情況的信息庫；危機防治與救治的資源信息庫；危機管理中的技術數據信息庫，還有信息收集能力和高效的信息處理能力。

(四)充分發揮新聞媒體的作用，加強政府與媒體的溝通。媒體所具有的強烈的社會公共色彩，使得它承擔著輿論導向和穩定社會的責任，成為社會心理狀態的指示器。在面對社會突發性公共危機事件的發生、處理和應對時，民眾急需了解事件的情況，想方設法通過各種渠道獲得更多的相關信息，新聞媒體便成了公眾獲取信息最主要的渠道。由于媒體報道內容的特殊性和信息傳播帶來的巨大社會擴散效果，更需要危機管理者的政府主動與媒體作深入的溝通、協調和合作，對新聞媒體進行引導和監督。