淺論信息公開行政訴訟的法則

前言：本站為你精心整理了淺論信息公開行政訴訟的法則范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

政府信息公開行政訴訟的基本原則，是指在政府信息公開行政訴訟的全過程中起指導(dǎo)作用，要求所有政府信息公開行政訴訟法律關(guān)系主體予以遵守，反映政府信息公開行政訴訟性質(zhì)和價(jià)值理念，并為政府信息公開行政訴訟所特有的基本準(zhǔn)則。作為行政訴訟之一種，政府信息公開行政訴訟當(dāng)然也要遵守行政訴訟之基本原則，即行政相對(duì)人依法起訴原則、對(duì)具體行政行為合法性審查原則、被告負(fù)舉證責(zé)任原則、訴訟不停止執(zhí)行原則、不適用調(diào)解原則以及司法有限變更原則等［1］，但它亦應(yīng)有自己區(qū)別于其他行政訴訟之特有原則。筆者認(rèn)為，基于政府信息公開制度的價(jià)值取向，從保護(hù)公民知情權(quán)、促進(jìn)政府信息公開的角度，政府信息公開行政訴訟的基本原則應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:人權(quán)保護(hù)原則、利益衡量原則、及時(shí)原則以及不公開審查原則。

一、人權(quán)保護(hù)原則

人權(quán)狀況是衡量一國法治文明很重要的尺度，而法律對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度是衡量一國人權(quán)狀況很重要的標(biāo)準(zhǔn)之一，因此人權(quán)原則也就成為了憲法基本原則之一。而政府信息公開制度(當(dāng)然包括政府信息公開救濟(jì)制度)的宗旨就是保護(hù)公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。知情權(quán)是基本人權(quán)，是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，因此，人權(quán)保護(hù)原則當(dāng)然也就成了政府信息公開救濟(jì)制度的首要基本原則。當(dāng)然，這一基本原則并不是憲法原則的簡單再現(xiàn)，而是有自己獨(dú)特的內(nèi)容，旨在保護(hù)公民知情權(quán)和隱私權(quán)這兩大人權(quán)。人權(quán)保護(hù)原則具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:作為基本人權(quán)之一的公民知情權(quán)充分保護(hù)原則、公民隱私權(quán)保護(hù)原則、充分的救濟(jì)原則。(一)公民知情權(quán)充分保護(hù)原則我國《政府信息公開條例》(下文簡稱為《條例》)第一條就開宗明義地闡述了政府信息公開的目的:促進(jìn)政府信息公開，保護(hù)公民政府信息知情權(quán)。《條例》第33條也規(guī)定了當(dāng)公民知情權(quán)受到侵害或受到阻礙時(shí)的救濟(jì)途徑。因此，政府信息公開行政訴訟制度的首要目的當(dāng)然就是促進(jìn)政府信息公開，保護(hù)公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)公民知情權(quán)應(yīng)是政府信息公開行政訴訟首要的基本原則。基于知情權(quán)這一基本人權(quán)的基礎(chǔ)性特征，為充分保護(hù)知情權(quán)，我們應(yīng)做到以下幾點(diǎn):

1．知情權(quán)權(quán)利主體的無限性

作為一項(xiàng)基本人權(quán)，知情權(quán)當(dāng)然也具有權(quán)利主體普遍性這一基本人權(quán)的特征，這種特征也決定了知情權(quán)權(quán)利主體的無限性，即法律有義務(wù)設(shè)置盡可能廣泛的知情權(quán)的權(quán)利主體。知情權(quán)權(quán)利主體的廣泛性在《條例》中已得到了體現(xiàn)(《條例》對(duì)知情權(quán)權(quán)利主體的范圍設(shè)定為我國“公民、法人和其他組織”)。但較為遺憾的是沒有將外國人、無國籍人納入知情權(quán)權(quán)利主體的范圍之內(nèi)，這不符合我國加入WTO時(shí)對(duì)透明原則的承諾，也不利于我國對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。雖然，國務(wù)院法制辦公室副主任張穹在2007年4月24日國務(wù)院新聞辦公室新聞會(huì)上，就《條例》相關(guān)內(nèi)容，回答中外記者的提問時(shí)表示，“外國人和外國組織，可以通過中國政府主動(dòng)公開信息的渠道，來獲取政府信息。……外國人和外國組織向我國政府申請(qǐng)獲取其他政府信息的，應(yīng)該根據(jù)國際法規(guī)定的原則，按照對(duì)等的原則處理”［2］，但筆者以為，當(dāng)今世界，是一個(gè)開放的世界。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國與國之間的依賴性日益增強(qiáng)，外國公民(包括無國籍人)、法人或其他組織在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的參與程度日益增強(qiáng)，參與范圍也日益擴(kuò)大，他們?yōu)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)，他們的政府信息知情權(quán)沒有理由被排除在法律之外。僅僅依靠政府的主動(dòng)公開來獲取信息，或依對(duì)等原則申請(qǐng)政府信息的公開，這不符合國民待遇原則，而且還會(huì)在外國人(或組織)之間造成政府信息獲取的不平等、不公平。在信息公開立法的一些國家，也沒有將外國人、法人或其他組織排除在信息知情權(quán)的權(quán)利主體范圍之外(如美國)。

2．知情權(quán)行使的無條件性

同樣，基于知情權(quán)這一基本人權(quán)的特性，知情權(quán)的行使也應(yīng)該是無條件的。這里所說的無條件，當(dāng)然不是指絕對(duì)的無條件。基于權(quán)利本身的屬性，絕對(duì)無條件的權(quán)利是不存在的，因此，這里的無條件是指法律為知情權(quán)的行使設(shè)置盡可能少的法律障礙。任何權(quán)利的行使，都不能將國家利益或公共利益置于不顧，知情權(quán)也不能例外。但為了知情權(quán)這一基礎(chǔ)性權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)盡可能少地設(shè)置知情權(quán)的行使障礙，非基于必要且合法的目的，不能隨意克減公民知情權(quán)。這也就形成了各國制定信息公開立法時(shí)所遵循的以“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，我國《條例》也體現(xiàn)了這一原則，顯示了我國立法對(duì)于知情權(quán)行使的無條件性的認(rèn)同和尊重。

另外，對(duì)于依申請(qǐng)公開政府信息的知情權(quán)的行使不應(yīng)設(shè)置任何附加條件。許多國家的信息立法規(guī)定，公民依法申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開政府信息時(shí)，對(duì)其申請(qǐng)理由在所不問。如美國的《情報(bào)自由法》就規(guī)定，私人能夠得到依請(qǐng)求公開的政府文件，必須符合三個(gè)條件:提出申請(qǐng);合理說明需要的文件，以便行政機(jī)關(guān)能夠?qū)ふ?按照行政機(jī)關(guān)公布的法規(guī)提出申請(qǐng)［3］。政府文件具有公共財(cái)產(chǎn)性，一切人均有同等享受的權(quán)利。不僅和申請(qǐng)公開的信息文件有關(guān)的直接當(dāng)事人可以申請(qǐng)得到該信息，其他任何人也都可以申請(qǐng)獲得，并無申請(qǐng)人資格的限制。個(gè)人申請(qǐng)得到文件不需要說明任何理由，只要能夠指明辨別文件的標(biāo)志，以便行政機(jī)關(guān)尋找，并且按照行政機(jī)關(guān)規(guī)定的申請(qǐng)手續(xù)，繳納規(guī)定的費(fèi)用，便可得到所要求的文件［3］。這一規(guī)定也為大多數(shù)國家的立法實(shí)踐所采納。我國《條例》第13條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”，即所謂“三需要”原則。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行〈政府信息公開條例〉若干問題的意見》第14項(xiàng)進(jìn)一步重申了這一條件，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供”。據(jù)此規(guī)定，不符合“三需要”原則的政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕公開。其實(shí)，這里強(qiáng)調(diào)的也只是“可以”拒絕公開，也就是說，對(duì)于不符合“三需要”原則的政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否公開有自由裁量權(quán)。許多行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、有些學(xué)者也認(rèn)為不符合“三需要”原則的政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可據(jù)此拒絕公開。甚至有人認(rèn)為，“在政府信息公開行政案件中也是一樣，如申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合國務(wù)院《條例》第13條的規(guī)定，法院可以不受理其對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的相應(yīng)決定的起訴”［4］。

但是，《條例》第20條規(guī)定，“民、法人或者其他組織為自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開政府信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交的申請(qǐng)材料為:申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式;申請(qǐng)公開政府信息的內(nèi)容描述;申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。”不難看出，申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)既不用陳述理由，也無須滿足其他特殊條件，只需告訴被申請(qǐng)人自己姓名、家住何處、如何聯(lián)系即可。這些規(guī)定之間似乎存在著矛盾。現(xiàn)實(shí)中對(duì)于“三需要”是否為必要存在認(rèn)識(shí)上的偏差，也就在所難免了。就連2008年北大法學(xué)院三個(gè)教授向北京市發(fā)改委等機(jī)關(guān)提出公開首都機(jī)場高速公路十幾年來的收費(fèi)數(shù)額和用途情況的申請(qǐng)時(shí)，三個(gè)教授也是以“科研的需要”為由提出申請(qǐng)的。從相關(guān)報(bào)道來看，他們并不真是出于“科研的需要”，但他們用這個(gè)理由的目的，顯然是為了使自己的申請(qǐng)符合“三需要”原則，以防信息公開申請(qǐng)被相關(guān)機(jī)關(guān)斷然拒絕。

其實(shí)，“三需要”標(biāo)準(zhǔn)自《條例》公布伊始，就一直受學(xué)界詬病，遭受大多學(xué)者的抨擊，認(rèn)為這顯然是在剝奪和限制公民的知情權(quán)［5］。筆者也贊同此觀點(diǎn)。既然公民知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，對(duì)知情權(quán)的行使盡可能少地設(shè)置障礙，是法律的必然選擇。除國家利益或公共利益、第三人的合法權(quán)益外，法律不僅不應(yīng)該設(shè)置任何其他障礙，還應(yīng)該設(shè)置多種渠道、多種方式，以確保知情權(quán)這一基本人權(quán)的順利行使和實(shí)現(xiàn)。另外，既然政府信息是一種公共財(cái)產(chǎn)，那么從理論上來講，任何人、無論何種理由，均有權(quán)知悉、獲取。哪怕公民的申請(qǐng)只是為了滿足一下自己的好奇心，或僅僅是想試探一下行政機(jī)關(guān)對(duì)于公開政府信息的態(tài)度，或想了解一下行政機(jī)關(guān)尊重公民知情權(quán)的程度，又何嘗不可呢?畢竟有這種好奇心的人并不多，不會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成多大的工作負(fù)擔(dān)或行政成本。況且，隨著政府信息公開制度的順利推進(jìn)，報(bào)這種態(tài)度而申請(qǐng)政府信息公開的人，勢必會(huì)越來越少甚至絕跡。再說了，對(duì)于這種看似極不嚴(yán)肅的公開申請(qǐng)態(tài)度的尊重，恰恰也能彰顯行政機(jī)關(guān)對(duì)公民知情權(quán)的尊重，提高政府公信力。

3．知情權(quán)行使范圍的廣泛性

知情權(quán)行使的無條件性決定了知情權(quán)行使范圍的廣泛性。知情權(quán)行使范圍的廣泛性亦即政府信息公開的范圍。政府信息公開的范圍包括可公開的政府信息的范圍和不宜公開的政府信息的范圍(即例外信息)。基于“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，我國《條例》從兩個(gè)方面規(guī)定了政府信息公開的范圍:一方面，《條例》不僅詳細(xì)規(guī)定了政府主動(dòng)公開政府信息的要求和公開內(nèi)容，還規(guī)定了公民依申請(qǐng)公開政府信息的方式。另一方面，《條例》也規(guī)定了政府信息公開的例外范圍(涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息不能公開)，除此之外，都可以公開。知情權(quán)行使范圍的廣泛性，主要依賴于主動(dòng)公開信息和例外信息的范圍，更重要的是例外信息的范圍。《條例》對(duì)于主動(dòng)公開政府信息的范圍采取了一般規(guī)定加重點(diǎn)列舉的立法模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以統(tǒng)一各行政機(jī)關(guān)對(duì)于主動(dòng)公開的信息范圍的認(rèn)定，防止同種類信息被不同行政機(jī)關(guān)作出主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開的不同判斷，或者出現(xiàn)可以公開和不可以公開的不同判斷;防止一些行政機(jī)關(guān)將一些重要政府信息不予公開或隨意公開。但是筆者以為，主動(dòng)公開政府信息范圍的詳細(xì)列舉方式也許是源于對(duì)我國行政機(jī)關(guān)保密傳統(tǒng)，抑制公開慣性思維和現(xiàn)實(shí)的一種無奈之舉。其最大弊端是易使行政機(jī)關(guān)僅公開法律所列舉之硬性規(guī)定事項(xiàng)，其他事項(xiàng)則能不公開就不公開，“多一事不如少一事”，按“條框”辦事，絕不越“雷池”半步，可能會(huì)因此而大大影響《條例》的執(zhí)行效果。隨著我國行政機(jī)關(guān)公開政府信息的慣性思維的養(yǎng)成，服務(wù)型政府的正式形成，也許將來的《信息公開法》將沒有必要再詳細(xì)列舉主動(dòng)公開政府信息的范圍。為防止行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)公開政府信息而危及到國家安全或社會(huì)公共利益，各國法律都規(guī)定政府信息公開的保密審查機(jī)制，并規(guī)定了公開的例外信息。這一立法精神主要體現(xiàn)在《條例》第8條和第14條的規(guī)定中。第8條:“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”(即“三安全一穩(wěn)定”)。第14條:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。……行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的可以予以公開。”依此規(guī)定，凡危及“三安全一穩(wěn)定”以及涉及國家秘密的政府信息，是絕對(duì)不可以公開的，但涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，是否可以公開，行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，條件是權(quán)利人同意公開或不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響。由此可見，政府信息公開和“三安全一穩(wěn)定”，以及國家秘密之間的關(guān)系，是《條例》處理公開與否博弈的最主要、最核心的矛盾。亦即公民知情權(quán)行使范圍空間有多大，主要取決于對(duì)于“三安全一穩(wěn)定”以及國家秘密的范圍，所以，準(zhǔn)確界定“三安全一穩(wěn)定”、國家秘密就顯得極其重要極其緊迫。但可惜的是，我們的法律在這幾個(gè)概念的界定上，卻極其模糊，這為行政機(jī)關(guān)以危及“三安全一穩(wěn)定”、信息涉及國家秘密為由隨意處理政府信息留下了極其“合法的”借口，人為地限制了公民知情權(quán)的范圍。

(二)公民隱私權(quán)保護(hù)原則

知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然涉及到隱私權(quán)的保障。隱私權(quán)作為一項(xiàng)法律權(quán)利，它的發(fā)端可以追溯到19世紀(jì)。1890年，塞繆爾•沃倫(SamuelD．Warren)與路易斯•布蘭代斯(LouisD．Brandieis)在《哈佛法律評(píng)論》上發(fā)表了著名的《隱私權(quán)》(TheRighttoPrivacy)一文，首次提出了隱私權(quán)的概念和理論①。這是一篇被稱為具有“開拓性”的論文［6］。公民的隱私權(quán)保護(hù)便成為一個(gè)重要的理論和司法實(shí)踐問題。美國法學(xué)家發(fā)表了大量研究隱私權(quán)理論的文章，也于1902年誕生了第一個(gè)關(guān)于隱私權(quán)的案例②。1905年的派思維起訴新英格蘭生命保險(xiǎn)公司(Pavesichv．NewEnglandLifeIns．Co．)一案中，美國紐約州通過法律確認(rèn)了隱私權(quán)，但只保護(hù)姓名和肖像的使用權(quán)［7］。1965年后由于《人權(quán)法案》的適用，隱私權(quán)成為一種一般性的憲法權(quán)利。1974年以后，聯(lián)邦議會(huì)陸續(xù)制定了《隱私權(quán)法》、《家庭教育及隱私權(quán)法》、《財(cái)務(wù)隱私權(quán)法》等一系列的有關(guān)隱私權(quán)的立法。

我國對(duì)隱私權(quán)的關(guān)注和研究起步較晚。關(guān)于隱私的概念，學(xué)界歷來有不同的主張。信息說認(rèn)為，隱私是指不愿被竊取和披露的私人信息;私生活秘密說認(rèn)為，隱私是不受他人非法干擾的安寧的私生活或不受他人非法收集、刺探公開的保密的私人信息;通說認(rèn)為，構(gòu)成隱私有兩個(gè)要件，一為“私”，二為“隱”。關(guān)于通說的兩個(gè)要件，前者指純粹個(gè)人的，與公共利益、群體利益無關(guān)的事情，這是隱私的本質(zhì)所在;后者則指某個(gè)事情、某個(gè)信息不為人知的事實(shí)狀態(tài)。隱私有三種狀態(tài)，一是個(gè)人信息，為無形的隱私;二是個(gè)人私事，為動(dòng)態(tài)的隱私;三是個(gè)人領(lǐng)域，為有形的隱私。而隱私權(quán)是自然人享有的與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)［8］。這種觀點(diǎn)已被不少學(xué)者所認(rèn)可，并被許多論文和著作所引用。也有學(xué)者對(duì)此界定持質(zhì)疑態(tài)度。梁慧星教授認(rèn)為:“雖然隱私從根本上講確屬個(gè)人事務(wù)、個(gè)人信息或個(gè)人領(lǐng)域，但這并不必然意味著隱私與公共利益無關(guān)。實(shí)踐證明，許多個(gè)人事務(wù)、信息或領(lǐng)域正是因?yàn)槠渑c公共利益、群體利益有關(guān)，才成為隱私的……否則，當(dāng)事人就沒有必要想方設(shè)法去隱瞞。此外，隱私的內(nèi)容與公共利益相聯(lián)系，與隱私本身的成立并不矛盾。人的社會(huì)性屬性決定了人的隱私必然與整個(gè)社會(huì)相聯(lián)系。在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，個(gè)人的隱私還必然直接或間接地對(duì)該個(gè)人的物質(zhì)利益產(chǎn)生損益作用……隱私內(nèi)容與公共利益相聯(lián)系是隱私和隱私權(quán)運(yùn)作的正常表現(xiàn)。”“隱私權(quán)并不必然與公共利益無關(guān)，因而，也就不能排除隱私權(quán)與公共利益之間的聯(lián)系。同時(shí)，并非所有的隱私均受法律保護(hù)。那些與公共利益嚴(yán)重沖突的隱私，無論在立法上還是在司法中都不能對(duì)抗公共權(quán)力的審查和制裁，更談不上受法律保護(hù)的問題了。”故“隱私權(quán)是特定民事主體享有的對(duì)其個(gè)人事務(wù)、個(gè)人信息和個(gè)人領(lǐng)域的自主支配，排除他人侵?jǐn)_的具體人格權(quán)”［9］。

筆者贊同梁慧星教授的觀點(diǎn)。依通說，隱私權(quán)有四項(xiàng)權(quán)能:(1)隱私保密權(quán)。即特定公民對(duì)其情報(bào)、信息依法享有保密的權(quán)利，未經(jīng)許可，任何人不得刺探、公開和傳播。(2)隱私利用權(quán)。公民對(duì)其隱私依法積極利用，以滿足其精神和物質(zhì)方面的需要。(3)隱私支配權(quán)。隱私權(quán)是絕對(duì)權(quán)，權(quán)利主體依法可自主支配，無需其他任何人的配合與協(xié)助，即可獨(dú)自完成。權(quán)利主體亦可公開自己的部分或全部隱私，可準(zhǔn)許他人知悉或利用自己的隱私。(4)隱私維護(hù)權(quán)。權(quán)利主體行使權(quán)利時(shí)得排除他人非法干涉、侵?jǐn)_。權(quán)利主體為保護(hù)隱私權(quán)在排除侵?jǐn)_過程中的自助行為依法受保護(hù)。而特定民事主體對(duì)其保護(hù)隱私時(shí)所采取的自助行為則不必然受保護(hù)。在隱私權(quán)受侵害后，權(quán)利主體得尋求司法保護(hù)［10］。如今，公民隱私權(quán)保護(hù)已得到越來越多國家的重視，一些國家將公民隱私權(quán)作為憲法性的權(quán)利，不少國家還制定了專門的隱私權(quán)保護(hù)法。20世紀(jì)中期《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等主要國際人權(quán)文件，以及一些重要的區(qū)域性的人權(quán)公約明確了隱私權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。隱私權(quán)已成為一種被國際社會(huì)和各國法律廣泛承認(rèn)與保護(hù)的公民的基本權(quán)利。

隱私權(quán)是一種獨(dú)立的人格權(quán)，也是被憲法確認(rèn)和保護(hù)的基本人權(quán)之一，人權(quán)不受侵犯更是憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利。行政主體在履行信息公開義務(wù)、保障公民知情權(quán)的同時(shí)，應(yīng)以不侵犯第三人隱私權(quán)為前提，在隱私權(quán)和公共利益無關(guān)的情況下，法律要側(cè)重于對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。隨著行政機(jī)關(guān)職能的日益擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)掌握著越來越多的個(gè)人信息，這些個(gè)人信息涉及到人的生存環(huán)境和生存評(píng)價(jià)，而我國個(gè)人隱私權(quán)法律制度的不健全，使得隱私權(quán)顯得愈發(fā)的脆弱和易于被侵害。另外，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善使得信息的交流和使用相當(dāng)頻繁，各種信息的交流已成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要組成部分，在信息交流的過程中難免會(huì)涉及到個(gè)人隱私信息，而個(gè)人隱私信息一旦被不當(dāng)公開，會(huì)造成無法逆轉(zhuǎn)的后果，對(duì)公民造成難以彌補(bǔ)的損害。因此，在公開政府信息時(shí)，絕不能以保障公民的知情權(quán)、追求公開的最大化為由，侵害第三人的隱私權(quán)。

(三)充分的救濟(jì)原則

知情權(quán)是一種救濟(jì)權(quán)［11］。權(quán)利的本質(zhì)是利益，知情權(quán)的本質(zhì)是信息利益。知情權(quán)的法律確認(rèn)過程，究其實(shí)質(zhì)而言是信息利益分配過程;知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程，是信息利益協(xié)調(diào)過程。在此過程中，利益沖突是難免的，利益協(xié)調(diào)是必需的。當(dāng)今社會(huì)，基于公共利益，不可避免地要對(duì)公民私權(quán)利進(jìn)行克減，此時(shí)，公共利益和公民私人利益的沖突在所難免。利益沖突既有合法的利益沖突也有不合法的利益沖突。合法的、正當(dāng)?shù)睦鏇_突一般產(chǎn)生于為了公共利益的實(shí)現(xiàn)而對(duì)私人利益的合法克減。對(duì)于這種沖突的協(xié)調(diào)，“關(guān)鍵不在于如何制止沖突的發(fā)生，而在于如何確保這種沖突的正當(dāng)性，還在于損害一旦發(fā)生，應(yīng)該給予受損公民什么樣的合理補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償”［11］。

這種沖突的解決依賴于政府行為的公開透明，以及公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，以確保對(duì)公民知情權(quán)的克減確屬必要且目的合法，并保證公民知情權(quán)益的受損能得到公正、合理的補(bǔ)償。不合法的利益沖突主要源于對(duì)公民知情權(quán)的克減或者非必要，或者目的不合法。為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，必要且目的合法的公民知情權(quán)的克減是必需的，但如果對(duì)公民知情權(quán)的克減不具備公共利益，或雖基于公共利益但對(duì)知情權(quán)的克減不是必要的，或者克減的根本不是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)或已超出了公共利益的范圍，勢必會(huì)使公民知情權(quán)受到威脅甚至受到損害。無論是哪種情況，必須為公民知情權(quán)的救濟(jì)設(shè)置順暢的救濟(jì)途徑，以確保公民知情權(quán)免遭不法侵害，或在知情權(quán)遭到侵害時(shí)，能夠及時(shí)、有效挽回?fù)p失。公民知情權(quán)的救濟(jì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1．知情權(quán)的應(yīng)有之意有權(quán)利必有救濟(jì)。沒有救濟(jì)的權(quán)利無異于無源之水、無本之木。本質(zhì)上，信息知情權(quán)救濟(jì)是公民知情權(quán)權(quán)利主體所應(yīng)得的一種合法權(quán)利，一個(gè)人若被剝奪了救濟(jì)權(quán)，也就意味著他已喪失了該項(xiàng)權(quán)利。

2．知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要性信息的不對(duì)稱性以及知情權(quán)的義務(wù)主體與權(quán)利主體地位的不平等性，決定了公民知情權(quán)侵害發(fā)生的極大可能性。事實(shí)也證明，公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)非常艱難，公民知情權(quán)的侵害屢屢發(fā)生。因此，公民知情權(quán)的救濟(jì)制度，是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要保障，通過信息利益沖突的解決，為公民知情權(quán)提供程序化機(jī)制。

3．體現(xiàn)知情權(quán)的“實(shí)然性”法律之所以要設(shè)定權(quán)利，并不是簡單地想為公民提供“法定權(quán)利”，更重要的是在于促進(jìn)應(yīng)然權(quán)利向?qū)嵢粰?quán)利的轉(zhuǎn)變。通過救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)，使權(quán)利主體各方在救濟(jì)中平等地享有實(shí)際的救濟(jì)措置，使公民知情權(quán)在遭到侵害時(shí)能夠得以恢復(fù)或?qū)崿F(xiàn)，從而真正體現(xiàn)知情權(quán)由“應(yīng)然權(quán)利”向“實(shí)然權(quán)利”的轉(zhuǎn)化。

二、利益衡量原則

所謂“權(quán)利”本質(zhì)上為法律上之力，權(quán)利由“特定利益”和“法律上之力”兩個(gè)因素構(gòu)成［12］。利益是權(quán)利的本質(zhì)，對(duì)權(quán)利的配置過程，亦即利益分配的過程。政府信息公開中的公民知情權(quán)亦如此，知情權(quán)體現(xiàn)的是信息利益。公民行使其知情權(quán)的過程，亦是其利益得以實(shí)現(xiàn)的過程，在這個(gè)過程中，除了公民知情權(quán)的利益，還會(huì)遇到公共利益、相關(guān)第三人的利益。任何權(quán)利的行使都不是絕對(duì)的，絕對(duì)的權(quán)利等于沒有權(quán)利。公民知情權(quán)的行使亦不能侵犯公共利益和相關(guān)第三人的利益。如何才能做到既保障公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，又不侵害其他相關(guān)利益主體的權(quán)益，這需要對(duì)多方利益主體的利益進(jìn)行權(quán)衡。由于存在多元的利益主體，公開政府信息時(shí)不可避免地會(huì)遇到不同利益主體對(duì)公開政府信息所持的不同甚至相對(duì)抗的態(tài)度，行政機(jī)關(guān)作為公開政府信息的義務(wù)主體，就必須對(duì)這些互相沖突的利益進(jìn)行梳理。

無論是《條例》的制定還是施行，在公開政府信息時(shí)都存在公開與不公開信息的博弈:即利益保護(hù)的權(quán)衡。《條例》第一條就開宗明義地規(guī)定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。”在其后的條文中詳細(xì)而具體地規(guī)定了政府信息公開的義務(wù)主體、信息公開的范圍、公開的方式和場所、公開的程序以及政府信息公開的監(jiān)督和保障，尤其是在政府信息公開范圍的規(guī)定時(shí)用列舉加概括的方式，詳細(xì)規(guī)定了政府應(yīng)主動(dòng)公開的政府信息的種類，以促使公權(quán)力的依法行使，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，以便接受群眾監(jiān)督，保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從其立法宗旨可以看出，政府信息的公開與否的博弈考量:利益保護(hù)的權(quán)衡。當(dāng)公民知情利益與公共利益、相關(guān)第三人利益沖突時(shí)，應(yīng)兼顧多種利益的平衡，根據(jù)利益的大小決定權(quán)利的配置。采用利益衡量的方法，通過利益衡量去舍棄某一具有較少合理性的利益，保存另一更具合理性的利益，選擇保護(hù)價(jià)值更高的利益。筆者認(rèn)為，在對(duì)多方利益進(jìn)行衡量時(shí)，應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則［13］:

(一)公眾利益優(yōu)先保護(hù)原則

國家從社會(huì)本位向個(gè)人本位、義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，使得保護(hù)公民權(quán)利成為我們立法時(shí)的首要考量因素，政府信息公開制度亦不例外。我國政府信息公開制度從保障公眾知情權(quán)、加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公開政府信息的義務(wù)兩個(gè)方面，促進(jìn)政府信息的及時(shí)準(zhǔn)確高效公開，以扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)的保密性傳統(tǒng)和慣性思維，改變其公開政府信息時(shí)的自主選擇性和隨意性。

1．保護(hù)公眾利益，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息《條例》出臺(tái)的首要目標(biāo)是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，即政府信息獲取權(quán)。這一規(guī)定表明公開政府信息不僅是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)，在行政機(jī)關(guān)怠于履行這一義務(wù)時(shí)，公民、法人和其他組織亦有權(quán)要求其履行公開義務(wù)。公開不再是行政機(jī)關(guān)的一種“恩賜”，是否公開、如何公開以及公開什么樣的政府信息完全依賴于行政機(jī)關(guān)的“心情”，而是為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對(duì)于需公開的事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)必須予以公開，否則可能會(huì)面臨承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的危險(xiǎn)。將信息公開作為一種權(quán)利處理，避免了行政機(jī)關(guān)在公開政府信息時(shí)的恩賜性和隨意性，也避免了行政機(jī)關(guān)將其所擁有的政府信息作為一種稀缺資源而進(jìn)行暗箱操作，有利于遏制權(quán)力尋租和行政腐敗［14］。既然保護(hù)公民的知情權(quán)是《條例》立法的立足點(diǎn)也是其所要實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，政府信息公開與否首先要考慮的是如何保護(hù)公民的知情權(quán)，因此，政府信息公開條例應(yīng)奉行公眾利益優(yōu)先原則。唯如此，才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民知情權(quán)，促進(jìn)政府依法行政，提高政府工作的透明度。

2．打破保密傳統(tǒng)，使政府信息服務(wù)于民從地方政府到國務(wù)院對(duì)政府信息公開立法的初衷來講，都是為了打破我國行政機(jī)關(guān)“歷史悠久”的保密傳統(tǒng)，改變行政機(jī)關(guān)固守的保密文化，促使大量深藏于行政機(jī)關(guān)的政府信息公布于世，便于公眾知悉、獲取［14］。因此，為防止行政機(jī)關(guān)把一些重要的信息不予公布，避免行政機(jī)關(guān)公布政府信息時(shí)的隨意性，為減少依法申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量，降低行政成本，方便群眾了解政府信息，《條例》規(guī)定了主動(dòng)公開的要求和內(nèi)容;另一方面，為了避免特定信息的公開構(gòu)成對(duì)國家或特定主體合法權(quán)益的損害，《條例》也規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開。也就是說，除了這三類信息不得公開外，其他信息一般來說均屬于可以公開的范圍，只是公開的種類有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開和依公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開兩種。

(二)不損害商業(yè)秘密個(gè)人隱私原則

公開政府信息，并不意味著毫無保留地將所有行政事項(xiàng)全部公開。事無巨細(xì)全部公開，既無必要，也無可能，更重要的是過分公開、過早公開某些信息有可能會(huì)帶來意想不到的麻煩。而且，某些信息的公開可能會(huì)導(dǎo)致國家利益或特定主體合法權(quán)益受損，也可能危及企業(yè)的商業(yè)秘密，從而降低或削弱企業(yè)的競爭力，最終破壞市場秩序的穩(wěn)定性，有損于市場交易的有效性和安全性;政府信息公開也可能對(duì)個(gè)人隱私構(gòu)成威脅，使公民的合法權(quán)益受損［14］。因此，《條例》第14條第4款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。”第23條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見;第三方不同意公開的，不得公開。”但是，第14條但書規(guī)定:“經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。”第23條但書規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。”但書的規(guī)定明確表明:雖然在公開政府信息時(shí)不能損害或危及企業(yè)的商業(yè)秘密或他人的個(gè)人隱私，但是當(dāng)企業(yè)利益?zhèn)€人利益與公眾利益發(fā)生沖突不能兼顧時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)公眾利益。

(三)國家利益至上原則

沒有無限制的權(quán)利，任何無限制的權(quán)利勢必走向毀滅，政府信息知情權(quán)亦如此。如果毫無保留、毫無原則地公開所有政府信息，將會(huì)危及個(gè)人、社會(huì)和國家的安全，會(huì)給社會(huì)、國家?guī)黼y以估量的損害，甚至?xí)绊懙絿业拇嫱觥Ｒ虼耍稐l例》第14條第1款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。”第2款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。”這是對(duì)政府信息保密審查的規(guī)定，這一規(guī)定“有效地避免了可能的制度沖突，并對(duì)確保和加強(qiáng)黨對(duì)政府信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義”［15］。

依照保密法的規(guī)定，國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。“政府信息公開和國家秘密信息之間的關(guān)系是《條例》所處理的最主要、最核心的矛盾”［15］。但是，國家秘密不保，公眾利益何在?因此，從根本上說，保護(hù)國家秘密不外泄和公開政府信息以保障公眾知情權(quán)，是不可分割的統(tǒng)一體。

三、及時(shí)原則

政府信息公開行政訴訟及時(shí)性原則取決于兩個(gè)方面的因素:一是信息公開及時(shí)性要求，二是司法救濟(jì)的及時(shí)性要求。

(一)信息公開及時(shí)性要求

信息強(qiáng)調(diào)時(shí)間價(jià)值，極具時(shí)效性。信息的價(jià)值在很大程度上取決于信息的時(shí)效性，過時(shí)的信息往往失去其應(yīng)有的價(jià)值，因而公開政府信息必須強(qiáng)調(diào)其及時(shí)性。所謂時(shí)效性是指信息從大眾媒介發(fā)出到受眾接收、利用的時(shí)間間隔及其效率。實(shí)踐證明，信息一經(jīng)形成，所提供的速度越快，時(shí)間越早，其實(shí)現(xiàn)價(jià)值就越大。即使是十分真實(shí)的、很有價(jià)值的信息，一旦失去了時(shí)效，無疑是一堆垃圾。政府延遲信息，是造成謠言大肆傳播的重要因素之一，不僅不利于社會(huì)安定，同樣也會(huì)影響政府的公信力及政府形象，甚至導(dǎo)致一個(gè)國家的國際形象受損。行政機(jī)關(guān)只有在第一時(shí)間將政府信息在最廣范圍內(nèi)以最快的速度、最迅捷的方式給公眾，才能最大程度地減少信息價(jià)值的損失，進(jìn)而減少因信息延誤而對(duì)社會(huì)造成的損失。“行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)所需要的基本秩序的功能。”［16］《條例》也遵循了及時(shí)公開原則，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)充分利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，盡量選擇高效的公開方式，并考慮到受眾文化層次的多元性、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性等客觀因素，《條例》規(guī)定了多種政府信息公開和獲取方式(第15條);(2)為促進(jìn)政府信息的及時(shí)公開，《條例》規(guī)定了政府信息主動(dòng)公開的期限和依申請(qǐng)公開的期限(第18條和第24條);(3)在信息社會(huì)，政府信息具有日益豐富性和不斷的變化性，陳舊、過時(shí)的信息沒有任何信息效用價(jià)值，信息更新對(duì)于保持政府信息及時(shí)性的新鮮度是非常重要的，因此《條例》也規(guī)定了政府信息的更新制度(第19條第1款)，并在第35條規(guī)定了不及時(shí)更新政府信息所要承擔(dān)的法律責(zé)任。政府信息的時(shí)效性，決定了政府信息知情權(quán)救濟(jì)也必須遵循及時(shí)性原則。

(二)司法救濟(jì)的及時(shí)性要求

司法救濟(jì)的及時(shí)性要求體現(xiàn)為司法效率。在我國，傳統(tǒng)審判方式的價(jià)值觀幾乎是單向度的，它僅以公正，并且僅以實(shí)體公正作為其價(jià)值取向，效率問題并未進(jìn)入訴訟價(jià)值觀的視野。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，受其“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向的影響，以及源自法院訴訟糾紛的快速增多，追求效率也成了司法救濟(jì)理念的追求。“遲來的正義不是真正的正義”，“無論采取何種法制，司法資源都是‘有限財(cái)’，不可能無限制地?cái)U(kuò)張”［17］。一個(gè)不講效率的訴訟制度既不是一個(gè)合理的訴訟制度，也不是一個(gè)能夠真正實(shí)現(xiàn)公正的訴訟制度。現(xiàn)實(shí)中，政府機(jī)關(guān)總是想控制它們所擁有或創(chuàng)造的信息。它們或者漠視法律，或者對(duì)法律進(jìn)行曲解，以滿足機(jī)關(guān)的利益。有時(shí)，政府機(jī)關(guān)迫使信息使用者或潛在的競爭者進(jìn)入漫長且昂貴的法律訴訟程序。例如一個(gè)與美國內(nèi)政部土地管理局有關(guān)的信息公開案。此案中，土地管理局的目的是想獨(dú)占新開發(fā)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)并從中牟取經(jīng)濟(jì)利益，因此，排斥潛在的競爭者就是必然的。雖然最后它敗訴了，但是，歷經(jīng)數(shù)年的訴訟，土地管理局已經(jīng)成功地使信息晚公開了好幾年①。這種結(jié)果對(duì)于想要得到政府信息的申請(qǐng)者而言，付出不菲的時(shí)間成本和物質(zhì)成本，耗費(fèi)了巨大的精力，卻得到價(jià)值大大縮水的信息，甚至竹籃打水一場空，得到一堆已毫無價(jià)值的垃圾信息。司法正義如何體現(xiàn)?在信息更新飛快的時(shí)代，在追求效率的時(shí)代，我們不能容忍這種現(xiàn)象的發(fā)生和存在。司法效率要求司法制度能夠在最短的時(shí)間里對(duì)于進(jìn)入訴訟程序的知情權(quán)糾紛給出一個(gè)具有最終意義的、權(quán)威性的結(jié)論，以便盡快地恢復(fù)法律秩序。只有及時(shí)救濟(jì)，才能使知情權(quán)免遭損害、防止損害的發(fā)生或?qū)p害降至最低限度;知情權(quán)的遲延救濟(jì)，不僅不能保護(hù)公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)增加知情權(quán)受損害的程度。

四、不公開審查原則

審判公開是現(xiàn)代訴訟制度的一項(xiàng)基本原則。但對(duì)于因信息公開而提起行政訴訟的案件，許多國家的信息公開法均有不公開審查的規(guī)定。法官不公開審查在法律術(shù)語上稱為法官私人辦公室內(nèi)審查(incamerareview)，是指法官對(duì)機(jī)密的文件或可能具有機(jī)密性質(zhì)的文件，在私人辦公室審查，不對(duì)外公開，以決定文件是否具有機(jī)密性質(zhì)，或者全部或者部分具有機(jī)密性質(zhì)［3］。這一制度對(duì)于確保政府信息公開制度的實(shí)施效果極為重要。政府信息公開訴訟之所以堅(jiān)持不公開審查原則，主要原因有:

(一)基于某些信息的保密性各國法律都規(guī)定了信息公開的保密審查機(jī)制，我國《條例》亦如此。不是所有的政府信息都宜于向公眾公開，危及“三安全一穩(wěn)定”和涉及國家秘密的政府信息是要絕對(duì)保密的。另外，涉及第三人商業(yè)秘密和隱私權(quán)的政府信息，也有保密的價(jià)值。如果適用公開審理方式，則會(huì)導(dǎo)致爭議的政府信息因?qū)徖沓绦蚨詣?dòng)公開，不再具有保密的價(jià)值。

(二)保護(hù)國家安全、保守國家秘密的需要政府信息公開行政訴訟中原被告雙方爭議的焦點(diǎn)通常是特定的政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開，不能因?yàn)槠渥鳛樾畔⒐_訴訟中的爭議焦點(diǎn)而放松其他的保密性，將其提交原被告雙方進(jìn)行質(zhì)證，因?yàn)橘|(zhì)證的過程，也就是該特定信息公開的過程。而且，公開具有不可逆轉(zhuǎn)性，一旦公開，損害即已發(fā)生。那么，法律所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)保密審查義務(wù)將無法完成，甚至?xí)驗(yàn)樘囟ㄕ畔⒃谕徶械墓_而給國家和社會(huì)造成無法挽回的損失，那么政府信息公開行政訴訟就失去了其應(yīng)有的意義。

(三)行政行為的司法審查行政訴訟的本質(zhì)是對(duì)行政活動(dòng)及其過程進(jìn)行司法控制。為防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，確保行政相對(duì)方的合法權(quán)益，從法理上講，所有行政行為都應(yīng)納入司法審查的范圍。如果不讓法官審閱含爭議政府信息的行政文件，法官根本無從判斷該政府信息是否屬于不宜公開的政府信息。因此，為避免保密信息外泄，法官單獨(dú)接觸含爭議政府信息的行政文件是必要的;另一方面，法官接觸含爭議政府信息的行政文件，正是為了在單獨(dú)審閱的基礎(chǔ)上作出判斷，對(duì)于爭議的解決亦非常必要。當(dāng)然，法官秘密審查含爭議政府信息的行政文件也是一種權(quán)力，法院有權(quán)根據(jù)案情判斷是否有必要對(duì)所涉爭議政府信息的行政文件進(jìn)行不公開審查，并不是所有該類案件法院都要進(jìn)行不公開審查。