管窺行政的問責制

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一、委托責任理論為行政問責制提供了邏輯起點

密爾認為，每個人的權利都應由他本人來決定，因為權利唯一可靠的保護人就是自己。他提出每個公民有時可以親自擔任地方政府的公共職務，“代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體中都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人。不需要由憲法本身給他們這種控制權”。這種具體對政府的控制，與前面他提出的從事政府事務有根本的區別，“控制”主要指對政府的行為履行監督職責。即“把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責那些該受譴責的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，或明白地或事實上任命其后繼人”。這里迫使政府對行為進行說明、辯解、譴責、撤職，構成了今天行政問責的政治邏輯。以上分析可以得出這樣的結論:行政問責制的邏輯基礎有兩個:一是對公共權力的期待，二是對公共權力的懷疑。因為政府掌握公共權力，人們期待政府能夠通過忠實履行自己的職責和義務為人民提供服務，對人民負責。通過公共權力的設立更好地保護公民自己的權力。然而，公共權力在實際運行中極有可能違背人民最初期待它“善”的目的，而發生權力異化的“惡”的可能，這是對公共權力的懷疑與不信任。為了防止暴政的出現，保證政府民主化，有必要對政府及官員的行為進行監督，如果政府及其官員發生濫用或誤用公共權力等失職行為，人民有權力對其行為進行問責。

二、契約理論明晰了行政問責制的主客體關系

社會契約理論認為，政府的行政權力來源于人民的授權，政府及官員的行政行為應滿足人民的利益與期望，在行使權力的同時還必須承擔相應的責任。這種契約理論實際上在人民和政府官員之間形成了一種授權關系。關系的主體是人民和政府官員，人民是授權人，政府官員是人，政府權力的產生是人民授權的結果。作為社會契約理論的創始人之一，霍布斯認為，在自然狀態下，人們自由地運用自己的權力保全自己，這種狀態必然破壞“自我保存”。因此，人們必須放棄自己的權力，擺脫自然狀態，應當履行契約。盧梭用“公意”解讀了社會契約論。他設計的社會契約呈現這樣的情境:人們通過締結契約，每個人把自己的一切權利都轉讓給整個集體，這樣他會從集體中獲得自己讓渡給別人同樣的權利，并以更大的力量保全自己的所有。羅爾斯從“公平與正義”角度解釋了社會契約，他認為，社會合作條件是在公平條件下一致同意的，所達到的是一種公平的契約，人們在接受契約條件的同時，也希望通過約束機制對契約形成一定的限制。社會契約理論明晰了行政問責制的主體客關系。在問責關系中，人民是問責主體，政府與官員是被問責主體，政府及官員的行為是問責關系的客體。因此，在問責制下，政府及官員應利用人民賦予的權力和資源來處理公共事務，解決實際問題，維護公共秩序，實現公共利益。人民有權力要求、監督和控制政府和官員的行為，當人民認為政府及官員的行為失當或違法時，即可作為問責主體啟動問責機制。

三、善治理論豐富了行政問責制的內涵

善治理論的起源與“治理”密切相關。20世紀70、80年代，當中央政府的效率越來越低，福利國家相應的政策無法制定和執行，中央政府的統治不再有效果時，人們轉而研究治理，善治正是為了挽救治理的失敗而出現的，善治理論存在于民主體制之中，是指成功、有效、優良的治理狀態。善治的宗旨在于公眾利益，善治是將公共利益最大化的公共管理過程。善治強調改變政府是社會管理的唯一權力核心，提倡建立多中心的社會治理體系，前提是倡導以相互信任和相互尊重為基礎的政府、市場和社會的互動，與非政府組織一起為社會提供產品和服務。善治理論的基本要素有以下十個:(1)合法性；(2)法治性；(3)責任性；(4)透明性；(5)有效性；(6)回應性；(7)穩定性；(8)公民參與性；(9)公正性；(10)廉潔性；

這些內容不僅是善治的內涵和標準，也關乎政府和官員的行為規范，并對行政問責的內涵作出了準確的界定。由于政府責任與善治理論在內涵上的重疊，使善治理論對建立完善行政問責制具有極其重要的價值和意義。根據善治理論的基本內涵，行政問責制的推行可在政府信息公開、政務透明的前提下，接受社會的監督。為此，政府的一切行為必須以合法性為前提，在行使職責過程中，必須迅速、有效地回應社會和民眾的基本要求，保證公眾的知情權和參與權，實現政府與公民的良性互動，達到政府的優良治理狀態。善治理論同時豐富了行政問責制的內涵，在傳統的政府治理模式下，行政問責制主要是異體問責，即由行政系統以外的人大、各派、司法機關、新聞媒體、人民團體、公眾等主體問責。在善治背景下，行政問責制的問責主體增加了政府自身的同體問責，即政府自身的層級問責。

四、法治理論限定了政府的行為界限

法治是人類社會的理想治理狀態。法治原則的主要內涵是:法律具有最高的權威性、強制性，任何人在法律面前必須平等；法律反映了廣大人民的意志，并通過民主、公開的程序制定的，符合正義原則；法律必須通過嚴格的制度和程序執行，法大于權，權力必須接受法律的制約和程序的控制；一切濫用權力和違反法律的行為都到受到法律的追究。因此，權力行使者的一切違法行為都必須承擔相應的法律責任。法治的基本點應是將掌權人的自由裁量權降到最低限度，防止政府采取特別行動損害個人的權利。法治理論限定了政府的行為界限，即政府及官員必須依法行政，使公權力在法律的限定內行使。依法行政要求政府及官員必須嚴格按照法律規定，在法定職權范圍內行事。在管理國家及社會事務中，既不能失職，也不能越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。法治理論要求政府和官員在行使權力時承擔相應的責任，權力是責任的邏輯前提，責任是權力的必然結果。責任最終歸結為約束和制裁，通過法律法規的規定約束政府及官員的行為，通過行政問責的方式對政府和官員進行制裁。這種制度的設計可以把行政活動置于法律責任基礎之上，法律監督的框架之內。并通過建立健全相應的制度、體制和機制，使各種公權力的行使始終處于一種負責任的狀態，這是法治政府與責任政府走向科學化、規范化的重要途徑。

作者：孫洪波單位：吉林警察學院法律系