談現代行政法的價值沖突與抉擇

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外國行政法的價值取向現代意義的行政法產生于近代資產階級革命勝利之后，最早出現于英、法等歐洲國家。新興資產階級為了防止封建政權專斷統治，期望通過法治包括行政法治來實現這個目的，確立了三權分立的憲政體制，最終使行政權從國家權力中分離出來，獲得獨立。從現今英國內閣制、美國分權制衡模式以及法國半總統制度下的行政權分析中，都可以看出外國行政法中控權的特征。這種具有典型控權性質的行政法，確立了行政法的主導價值主要表現為公平價值，即通過行政法的規范作用控制行政權的濫用，從而使行政權力與公民權利趨于平衡，進而達到對公民權利的保護。也就是說，通過構建有限政府，減輕或消除行政權力對個人利益侵害的可能，達到公平的價值。控權法以保護公民權利為核心，以防止行政專橫為目的，將行政機關置于立法機關、司法機關的嚴格控制之下，以監督其依法行政。外國行政法中強調的控權，對于我國現代行政轉型，行政法價值取向的轉變，具有一定的現實意義。

我國古代行政法的價值取向由于經濟上的人身占有關系和政治上的專制獨裁統治，我國古代的行政法具有很強的集權控制色彩。古代社會的行政機關是維護階級統治、控制人民的機構，這決定了古代行政法的性質是管理法。即它以規定行政機關的權力為重心，以維護專制統治為目的。權力不是人民賦予的，而是上天或是皇上賜予的，政府對民眾不是服務，而是統御。管理性質的行政法，決定了行政法的價值取向主要表現為秩序價值，即通過行政法的制定與實施，實現一個穩定、有條理的社會運行狀態。管理法以規定行政機關的權利和相對一方的義務為重心，強調行政機關的管理，強調維護行政特權，不重視相對一方的權利。除了古代社會，在我國建國之初，國家也制定和頒布了大量的行政管理法規，規定了國家行政機關對政治、經濟、文化、教育等方面的管理權限和管理方式。由于當時的客觀條件和國家需要，所立的行政法大部分都具有管理性質。行政法的價值以當時社會的政治、經濟狀況為依據，而當時的生產力狀況是以分工協作、滿足人們基本生活為中心的，因而，秩序價值自然成為行政法的主導價值。眾多的行政法規、規章都是以管理為目的，強調行政機關的主導和公民的服從，以便進一步規范和約束公民權利。現在看來，這嚴重影響了我國行政法的發展，不利于我國公民權利的保護。

我國現代行政法的價值取向20世紀90年代，羅豪才先生提出了行政法“平衡論”的觀點。其理論基礎是，在行政機關與相對一方的權利義務關系中，權利義務在總體上應該是平衡的。也就是說，行政法既要受到控制，又要受到保障；公民權利既要受到保護，又要受到約束。行政機關與相對一方的權利義務在總體上應該是平衡的。具有平衡性質的行政法，決定了行政法的價值主要表現為平等價值，即通過行政法的制定與實施，實現行政權力與公民權利的平等，從而達到全社會的公平正義價值目標。現代行政法應該是實現和促進“行政機關—相對方權利義務”平衡的法，以滿足行政機關和公民的雙方訴求。

現代行政法的價值構成

英國學者威廉•韋德認為，“行政法的最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力，以保護公民。”因此，現代行政法最重要的價值可以分為以下三類。（一）行政法的基礎價值——秩序價值、效率價值秩序價值。人類社會本身就存在著生成秩序的法，只不過通過習俗、道德、慣例和法律等不同規則形態表現出來。法律秩序是法律在運作過程中與社會政治、經濟、文化等其他要素相互作用，并在該領域內產生的總體有序的行為和社會關系的實際面貌。秩序價值是行政法追求的首要價值，因為無秩序的存在，其他價值便無從談起。為了維護社會的穩定，必須在行政法中貫徹秩序價值，將秩序價值通過行政法的規范得以表達。行政是對社會活動的管理和控制，依法規范社會活動仍然是行政法最直接的價值目標，同時也是實現其他價值的前提。效率價值。效率價值最初并沒有被列為行政法的價值內容，但隨著社會經濟的發展，效率價值也由經濟領域向法學領域擴展，逐漸成為現代行政法的基本價值取向之一。行政效率的高低深刻地影響著行政法價值目標實現的程度。理想行政應該盡可能以最少的時間花費、最小的費用消耗、最快捷的程序來達到行政活動效率的最大化。不僅在行政立法中需要優先考慮效率價值，在具體行政活動中也要充分體現效率價值，以保證有效合理地使用社會資源，達到最大的法律效益。（二）行政法的目的價值——平等價值、公平正義價值平等價值。博登海默認為，“平等乃是一個具有多種不同含義的多形概念。它所指的對象可以是政治參與的權利、收入分配的制度，也可以是不得勢的群體的社會地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等和人類基本需要的平等。”行政法的平等價值表現為行政機關與公民之間人格上的平等、地位上的平等、法律適用上的平等、權利義務實質上的平等等具體方面。在現代行政的運作過程中，主體雙方既相互獨立又相互合作，從而使國家職能以及公民自身的利益得以共同實現。行政主體應逐漸改變那種過分重視權力手段的觀念，確立“以人為本”的宗旨，拓寬多種民主對話的渠道，與行政相對人結成平等合作的關系。這不僅有利于行政活動的展開，也有利于保障行政相對人的權利。加強行政法在促進平等價值中的作用，必須加強行政立法，規范行政執法、行政司法，全面依法行政，使行政法平等價值目標得以實現。公平正義價值。雖然行政法價值中的平等與公平正義價值具有類似性，但在法律價值含義和表達上還是有所不同的。當然，公平正義價值中也包含人與人平等的狀態，但公平正義價值體現得更多的還是行政法整體價值取向的問題。公平正義價值是平等價值的進一步升華，平等價值通過雙向作用對行政權進行制約并對相對人的權利進行保護，正好實現了行政法的公平正義價值。也就是說，通過行政法平衡行政關系，達到平衡狀態，而這正是行政法價值的最終理想狀態。公平正義價值在行政法中并不少見，譬如現代行政法中設定了表明身份制度、調查制度、通知和告知制度、回避制度等等，使行政管理中相對弱勢的一方能得到基本的權利保障。（三）行政法的終極價值——自由價值自由價值。自由是人生而具有的屬性，是人們生存和發展的渴望。馬克思主義認為，自由是一種特定的社會現象。法律上的自由價值包含兩層含義：一是排斥異己力量對自己的干涉，二是主體在選擇時應依自己的意志。就行政法而言，規范行政關系是行政法的一個主要內容，對行政機關來說，只要在行政法所設定的權力和規定的職責范圍內開展行政活動，就是行政機關的自由；而對相對人來說，只要相對人在法律規定的范圍內行使權利、履行義務，就是相對人的自由。為了保護公民權利，現代行政法應更傾向于對公民自由的保障，堅持奉行“法無規定不許可”、“法無規定不處罰”、“法無規定不可為”、“法無授權即禁止”的制約原則。

現代行政法的價值沖突

行政法幾種價值之間存在一定的位階。一般認為，秩序價值是基礎價值，正義價值是最高價值，但依據不同的價值選擇，位階并不是絕對的。法律實現這些價值目標需要根據當時當地的實際情況，選擇某一種作為優先價值進行評價。因為立法、執法、司法環節的價值導向不同，這幾種價值難免會產生沖突和矛盾。

（一）行政立法價值偏頗——以“孫志剛非法收容案”為例“孫志剛非法收容案”已過去近十年，在現代社會中發生這樣的事件實屬不該，所幸的是，案件最終得到了公正的審理。在媒體的關注和學者的強烈呼吁下，國家最終廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。孫志剛案件所揭示的是，行政法的價值目標偏頗，在價值選擇上出了問題。只有從價值選擇層面進行深刻思考，才能從根本上杜絕“孫志剛們”的悲劇重演。不可否認，在改革開放初期，由于社會穩定的需求和國家追求經濟效益的指向，國務院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。在當時，確實為經濟建設發展創造了穩定有序的環境，可以說，當時立法者在選擇行政法價值時，主要是優先考慮秩序和效率價值。該辦法主要是為了維護社會秩序，基本沒有救濟價值的內容表達，是以犧牲特定社會弱勢群體的人身自由來換取社會的秩序。法的價值之間并不是固定不變的，尤其是與社會生活息息相關的行政法。行政法價值的正確選擇需要行政立法者根據當時當地的具體情況來確定優先價值，但一些基本價值，如維護弱勢群體的正義價值等應始終放在首位。2003年頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中，“只有流浪乞討人員請求并表示愿意，救助站才能實施救助”①，確實尊重了當事人的權利和自由，卻忽視了不完全行為能力人的權益保護。因此，在制定任何法律時必須符合公平、正義的價值目標，不能因為任何原因來貶抑正義的價值。

（二）行政執法價值沖突——以“釣魚執法案”為例近年來，行政執法中出現的問題比比皆是。譬如，引起廣泛關注的“釣魚執法”案件。某市交警為加大打擊無證載客“黑車”力度，采取了“故意設套”的新措施。即由執法人員扮成乘客，以給付一定報酬為誘餌，坐上“順路”的私家車后要求到達指定地點。到達目的地后，其他事先埋伏在此的執法人員便可將車團團圍住，現場捉拿私家車主。最后，執法人員據此對“黑車”司機非法運營的行為予以巨額罰款。這類執法還延伸到了其他行政執法部門，如民警假扮誘餌“釣”嫖客和者，質監局假扮誘餌“釣”制假售假者等等。原本正常的執法行為，卻因為各部門自身的利益，成為了謀求部門利益的途徑。這與行政法價值中的公平、正義、自由等價值都是相違背的。在行政執法中，執法人員都是依據已制定的法律法規進行再次的價值選擇。在行政立法中，已經確立了以公平、正義、自由為核心價值，但由于行政執法中的價值選擇出現偏頗，同樣無法實現行政法應有的價值。因此，在行政執法過程中，各部門自身利益的價值和公民平等、自由的價值（不同案件所體現的價值沖突不同）會出現較大的沖突，而如何協調好部門利益和公民權益，是在具體行政行為中必須慎重考慮和選擇的。“故意設套”違反了法律所追求的正義價值。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾深刻地指出，當公民的無辜得不到保證，自由也沒有保證。故意設套行政處罰最大的害處就是易于憑空陷人入罪，使公民的合法權益隨時可能受到行政機關的侵犯。這種以維護社會公共利益之名而對公民個人自由和權益加以干涉、剝奪的做法是得不償失的，是與正義價值背道而馳的。

（三）行政司法價值缺陷——以“乙肝歧視案”為例畢業于安徽皖西學院環境保護專業的張先著，在蕪湖市人事局報名參加安徽省公務員考試。在綜合成績排名第一的情況下，被確定為體檢不合格而不予錄取。張先著不服，向安徽省人事廳遞交行政復議申請書，而安徽省人事廳作出了不予受理的行政復議決定。在本案中，當事人張先著的正當權益并沒有被維護，行政司法的公平價值、正義價值嚴重缺失。這不僅會損害公民的切身利益，甚至會危及社會的安寧與穩定。行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督機制，其目的在于當行政主體作出違法和不當的行政行為時，促使其及時糾正錯誤，依法行政。它具有司法性質，是國家行政救濟機制的重要手段，因此，筆者將以行政復議為重點進行論述。我國行政復議制度存在著許多問題，例如，復議機構不夠獨立，復議機關和被申請人之間是一種上下級的隸屬關系，通常存在著共同利益，不利于公平正義的實現。行政復議程序繁瑣，也會在實際工作中降低行政法的效率價值，不利于工作的開展。行政復議的審查過程缺乏透明度，復議機關如何審查、調查，對書面材料中出現的爭議如何認定等都不得而知。復議過程公開是實現復議機制公平、公正價值的支撐點。因此，現行的行政復議制度在運行上仍有很多缺陷，使得行政司法的價值目標難以實現。

現代行政法的價值選擇

結合我國的實際情況并參照價值選擇的理論，筆者認為，現代行政法的價值選擇可以通過應然和實然兩個層面體現出來。

（一）應然價值選擇在立法中，國家選擇什么樣的價值取向，直接影響到公民的權益。因此，立法環節直接決定著該法律法規是否是“良法”。如果行政機關在立法中價值選擇失當甚至錯誤，那么就極有可能侵犯公民的基本權利。對價值取向的選擇是立法工作的重要組成部分。通過法律增進公正、自由、平等、安全、秩序等，是國家立法工作選擇的價值取向，立法者應對各個價值目標進行權衡、選擇并予以合理配置，以最小的犧牲獲得最大的收益。1.加大公眾參與，實現公開公正。在行政立法過程中，提高公眾參與度，實現立法的公開公正。可以利用多種宣傳方式，以網絡、報紙等媒體為平臺廣泛征集社會意見。積極召開立法聽證會，聽取各方面的意見，加大行政立法的透明度，保證行政立法的公開公正，以達到行政法的正義價值。2.慎重立法，減少權力干預。對于制定干預社會生活、限制公民權利的內容要再三討論和論證，保證立法的自由價值。目前，各地絕大多數的行政立法都是以行政主管部門為主起草制定的，基本都是從本部門的角度出發，通過增加行政收費、行政處罰等方式，使行政法成為為政府謀利的工具。為防止行政權過度膨脹，必須在立法中減少干預社會生活的內容，將自由價值貫徹到底。3.強化監督，保證行政立法的公正。行政立法權是由立法機關制定的法律所授予的。因此，行政機關必須接受立法機關的監督。對于與法律相違背的行政法規、規章、辦法、條例等，立法機關需要通過一定的法律程序予以撤銷。同時，要加大社會公眾對行政立法內容、程序的監督，以保證行政機關立法中的價值選擇符合人民的利益。

（二）實然價值選擇如上文所述，行政執法過程中存在著價值的再次選擇，即實然價值選擇。由于對法律法規條文的理解不同以及為維護各部門的自身利益，行政法的價值選擇常常發生沖突。法律規范的價值是否能實現，是否能達到預期的效果，這使實際執法中的價值選擇成為關鍵。1.加強行政機關法制建設。在我國的機關體系中，行政機關所占比重最大、擁有的部門最多，行政管理的范圍涉及社會生活的各個方面。行政機關加強法制建設應從外部和內部兩個方面進行。首先，落實依法行政。“法貴在行”，行政執法必須完全依照立法所選擇的價值導向，不能為了部門利益或是其他外在因素，舍棄公民本應擁有的平等、自由、正義等基本價值。行政主體的執法權有明確的授權，否則，任何人不得行使行政執法權；授權的主體也不得越權行使，否則，公民權利難以得到保證。其次，行政執法人員必須法定化。應當確保行政人員執法時的專業性和法律性，配備較高法律素質人員，保證他們能夠正確實現法律的價值。減少因為人員素質低下而侵犯公民權利，從而與法律精神背道而馳的現象。2.樹立行政服務理念。服務行政的內涵要求積極服務，即行政主體要積極地、主動地、高質量地為公民提供各種有益的行政救助或保障，在公民需要幫助時，行政主體能夠為其排憂解難。服務不僅僅只是干好分內的事，還應變消極的服務觀念為積極的服務觀念，這是保護公民權利，實現行政法價值取向的一個重要方面。這不僅是對行政執法的要求，也是對行政立法、行政司法等所有行政行為的要求。行政的重要本質是服務而不是營利，當行政與營利相結合時，腐敗也將隨之產生，行政權自然成為行政機關生財、斂財的工具，最終使服務行政偏離行政法價值的軌道。現代行政法價值體現的是一個綜合的系統，現代行政法價值選擇與構建都不能脫離具體的社會環境，必須綜合考慮具體的政治、經濟環境。行政法在平衡、協調秩序、效率價值與公平價值的同時，應更加注重法的自由和正義價值，賦予人們更多的自由權利，維護所有人平等的法律地位，真正做到以人為本，從根本上減少行政法律價值失當的事件發生，使行政法律的運作始終處在正確的價值軌道上。

作者：徐維娜單位：中國人民武裝警察部隊學院