科研事業(yè)單位科研項目預算管理

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摘要：隨著公共財政體制改革不斷深入，財政科研資金的使用與管理已成為社會各界關注的重點，科研項目資金往來較大，管控風險點較多。科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與科研項目預算管理密切相關，內(nèi)控是基石，預算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。該文擬從內(nèi)部控制角度，探討如何完善科研事業(yè)單位科研項目預算管理。

關鍵詞：內(nèi)部控制；科研項目；預算管理；績效評價；科研事業(yè)單位

一、科研事業(yè)單位內(nèi)控建設的現(xiàn)狀問題及改進措施

(一)內(nèi)控建設制度不完善

個別科研事業(yè)單位對內(nèi)控建設不重視，內(nèi)控目標不明確，內(nèi)控制度不完善。個別單位重科研、輕管理，風險意識薄弱；個別單位放大內(nèi)控功能，企圖涵蓋從財務到單位各項業(yè)務管理活動，貌似無所不能，卻都不夠深入；個別單位為應付上級檢查，將現(xiàn)有制度簡單匯總，導致內(nèi)控制度不全面缺乏協(xié)調(diào)性。就行政事業(yè)單位而言，完善財務管理制度，優(yōu)化財務管理流程，加強內(nèi)部管理控制，是防范法律責任風險的根本途徑。[1]單位領導作為內(nèi)控建設的第一責任人，應高度重視內(nèi)控工作，加強宣傳培訓，提高風險意識，營造良好的內(nèi)部環(huán)境，采取有效措施，實現(xiàn)內(nèi)控目標。科研事業(yè)單位內(nèi)控應以防止腐敗舞弊，服務科研活動、提高資金使用效率、創(chuàng)造社會效益為目標。要全面梳理業(yè)務流程、分析各項業(yè)務風險點，整合內(nèi)部控制手冊，做到內(nèi)部控制體系建設標準化。完善的內(nèi)部控制制度應包括合理的組織架構、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制以及自我評價與監(jiān)督。科研事業(yè)單位主要業(yè)務層面內(nèi)部控制包括預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)業(yè)務、科技項目、基建項目、合同管理等。

(二)內(nèi)控實施執(zhí)行力不足

個別單位執(zhí)行內(nèi)控制度動力不足，或者偏重制度建設，落地實施方面做得不夠，內(nèi)控成為“空中樓閣”。內(nèi)控目標與措施不協(xié)調(diào)，脫離業(yè)務實際，缺乏有效溝通機制，缺少高效的信息化手段，制度是一套，執(zhí)行是另一套，達不到預期效果，往往浪費了人力物力，業(yè)務部門無所適從怨聲載道，牽頭部門吃力不討好。單位一把手應有風險防控意識，提高主動性和責任感，合理制定關鍵崗位職責，進行必要的權力制衡，防范舞弊預防腐敗化解重大風險；建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡機制，以信息化為抓手，將業(yè)務和財務信息在平臺上流轉(zhuǎn)和共享，將關鍵崗位職責嵌入系統(tǒng)使權力約束自動化，以預算管理為主線使運行過程透明化，及時發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的審批或偏差自動預警，提高防范化解風險的效率。即制度反腐應該突出內(nèi)部控制建設的作用[2]。

(三)內(nèi)控評價透明度不高

財政部要求自2017年起行政事業(yè)單位每年要向上級主管部門報送內(nèi)部控制報告。內(nèi)控本應是全單位各部門的事，實際操作中，因管理層認識不到位，執(zhí)行層能力不足，該報告往往由財務部門“閉門造車”，為報告而報告，報告質(zhì)量缺乏監(jiān)督，自我評價依據(jù)不客觀，評價結(jié)果無反饋，存在問題無法改進。單位要建立內(nèi)部控制評價監(jiān)督小組，或聘請事務所出具專業(yè)評價報告，并將評價結(jié)果及時反饋到各部門，業(yè)務部門因此改進業(yè)務流程，人事部門將內(nèi)控考評結(jié)果與業(yè)績考核職務晉升掛鉤；要加大監(jiān)督和問責力度，做好內(nèi)控信息披露工作。從而規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量[3]。

二、完善科研事業(yè)單位科研項目預算管理

科研事業(yè)單位應通過完善內(nèi)部控制體系建設來完善科研項目預算管理。科研項目預算管理分為編制批復、執(zhí)行分析、調(diào)整決算、績效評價等四個階段，預算管理控制可以從這四方面加以評價，單位應當建立健全預算內(nèi)部控制管理制度。

(一)科研項目預算編制階段內(nèi)部控制

個別科研課題僅憑個人經(jīng)驗，“拍腦袋”申報預算，缺乏與財務人員溝通，導致預算編制不合理，難以執(zhí)行。例如財政項目經(jīng)費支出要求公對公付款，需要通過支票轉(zhuǎn)賬或公務卡支出，而有的國際會議注冊費要求必須通過Visa卡付款，公務卡無法實現(xiàn)這一功能，導致有的財政項目國際合作交流費無法支出，最后只好退回財政，課題申報人申報財政項目時應多與財務人員溝通，應盡量避免類似情況發(fā)生。預算編制過程中各部門要進行充分的溝通協(xié)調(diào)，使預算與資產(chǎn)配置相符、與實際工作相對應，項目申報人首先根據(jù)科研目標細化支出計劃，財務人員根據(jù)財務制度規(guī)定對其進行修正，最后由科研管理部門根據(jù)科研項目管理規(guī)定進行審核，提高預算編制的科學性、合理性。通過內(nèi)控體系建設將這個聯(lián)合協(xié)調(diào)的流程標準化，做到預算編制程序規(guī)范、方法科學、數(shù)據(jù)準確。

(二)科研項目預算執(zhí)行階段內(nèi)部控制

部分科研人員在項目經(jīng)費執(zhí)行過程中存在違規(guī)支出的問題，例如超標準報銷住宿費，不符合《北京市黨政機關差旅費管理辦法》(京財黨政群[2014]176號)；會議沒有在政府采購定點召開，不符合《北京市市級黨政機關事業(yè)單位會議費管理辦法》(京財預[2017]1號)；參加帶旅游性質(zhì)的培訓，不符合《北京市市級黨政機關事業(yè)單位培訓費管理辦法》(京財預[2017]1389號)；出國機票未進行政采，不符合《轉(zhuǎn)發(fā)財政部外交部關于印發(fā)<因公臨時出國經(jīng)費管理辦法>》(京財黨政群[2014]127號)等。存在流程不規(guī)范沒有真正實現(xiàn)不相容崗位相分離的問題，例如科研人員自己根據(jù)實驗需要隨時采購耗材，直接在實驗室使用，又因科研單位輔助人員不足，沒有專門的庫管人員進行材料出入庫管理，材料入庫驗收和出庫登記環(huán)節(jié)的缺失給應采未采、假合同、套取資金預留操作空間。另外還存在無預算支出或超預算支出等問題。在財務管理信息平臺方面，由于缺乏公共財政一體化系統(tǒng)，無法實現(xiàn)包括預算編制、項目管理、指標下達、用款計劃、國庫集中支付、會計憑證自動生成、各種報表出具、預算執(zhí)行分析以及決算等相互控制、環(huán)環(huán)相扣的工作閉環(huán)，造成預決算管理關系不順暢[4]。科研事業(yè)單位收到撥款時，應及時確認收入、統(tǒng)一管理，按項目核算、專款專用，避免私設小金庫、嚴禁截留科研經(jīng)費。遵循財政收支兩條線管理，重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定。嚴格按照經(jīng)費管理制度支出，在關鍵崗位職責權限內(nèi)審批，根據(jù)內(nèi)部控制業(yè)務流程，做好項目支出管理，涉及到收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)業(yè)務、科技項目、基建項目、合同管理等要符合內(nèi)部控制制度的要求。利用信息化技術建立內(nèi)控信息體系，將流程固化標準化，對關鍵審批節(jié)點進行控制。以科研項目支出報銷為例：信息系統(tǒng)明確告知報銷規(guī)定和所需單據(jù)，避免科研人員因缺乏財務知識造成無意違規(guī)，在系統(tǒng)中嵌入審批規(guī)則，避免超標準、超預算、票據(jù)不合規(guī)等，每筆支出在系統(tǒng)中都很透明，自動生成相關數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管效率，確保責任落實。

(三)科研項目預算調(diào)整階段內(nèi)部控制

預算編制和執(zhí)行過程控制缺失，必然造成預算與實際支出產(chǎn)生巨大差距，導致項目決算前突擊調(diào)賬。科研項目立項后應將任務書報送財務部門，財務部門在預算額度以內(nèi)審核日常報銷，科研人員按科研進度合理支出并根據(jù)實際需要及時提出調(diào)整預算申請。尊重預算的剛性和預算調(diào)整的嚴肅性，預算一經(jīng)批復非經(jīng)規(guī)定程序不得隨意調(diào)整。項目調(diào)整內(nèi)容不同，審批控制程序也有所不同，分為預算單位內(nèi)部審批和上級單位外部審批。根據(jù)《北京市科技計劃項目(課題)經(jīng)費管理辦法》(京財科文[2016]2861號附件)項目總預算調(diào)整應報市財政局批準。項目總預算不變的情況下，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權事務費、其他支出預算如需調(diào)整，可由項目負責人自主安排，由承擔單位核準，年底和結(jié)題驗收時備案；差旅費、會議費、國際合作與交流費三項之間可調(diào)劑使用，但不得超過三項支出預算總額，可調(diào)減用于其他方面的支出；設備費、勞務費、咨詢費預算原則上一般不予調(diào)增，可調(diào)減用于其他方面的支出；間接費用預算不得調(diào)整。

(四)科研項目預算評價階段內(nèi)部控制

個別單位績效評價形式化走過場，評價結(jié)果不公開不透明，考核結(jié)果與績效沒掛鉤。科研事業(yè)單位應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制[5]。完善審計機制，項目結(jié)題后由獨立審計部門進行內(nèi)部審計，或委托第三方機構進行專項審計，審計重點是科研項目支出合法合規(guī)性，分析目標與執(zhí)行差異，修正和補充錯誤，公開審計結(jié)果接受內(nèi)部、外部監(jiān)督。改進績效評價，內(nèi)部監(jiān)督審計部門開展內(nèi)部評價，對項目任務完成情況，預算執(zhí)行情況，社會效益等精細考核，并將考核結(jié)果與績效激勵結(jié)合，實現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責”，形成完善的預算評價與考核體系。建立既符合預算績效管理要求、又適應科技創(chuàng)新規(guī)律的績效考評機制，推行面向目標和結(jié)果的問效機制。

參考文獻：

[1]查道林.行政事業(yè)單位應規(guī)避財務管理的法律風險[N].中國會計報，2017-02-10(006).

[2]張慶龍.反腐敗的內(nèi)部控制邏輯[J].財務與會計，2017(24)：62-63.

[3]財政部.《關于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》的通知》(財會[2017]1號)[S].2017-1-25.

[4]王德.以建設現(xiàn)代政府為目標大力推進機關事務治理方式改革[J].行政管理改革，2017(04)：33-38.

[5]財政部.《關于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的通知》(財會[2012]21號)[S].2012-11-29.

[6]北京市財政局北京市科學技術委員會.《關于印發(fā)《北京市科技計劃項目(課題)經(jīng)費管理辦法》的通知》(京財科文[2016]2861號)[S].2016-12-21.

作者:許海苗 羅斌 黃亮 單位:北京市農(nóng)林科學院蔬菜研究中心 中山大學產(chǎn)業(yè)集團