新時期政府管理下的公共治理

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一、行政的困惑

作為市場調節機制的補充，政府應行使其經濟職能，在市場失靈領域進行干預、發揮作用。其中包括:政府通過行政、法律等手段使外部效應內在化;政府提供市場無法供應的關鍵公共物品，如國防、大型基礎設施等;政府通過行政的強制性禁止壟斷，保護市場自由競爭秩序;政府調節分配狀況，促使收入分配趨于公平;政府通過宏觀調控，維護經濟正常運行，等等。隨著凱恩斯主義經濟理論風靡西方世界，政府干預經濟成為西方各國競相效仿的模式，在較長一段時間內發揮了積極作用，并對西方國家戰后經濟恢復提供了有力的保障。但是，由于政府長期干預經濟，并日益擴大干預經濟的范圍、增加干預經濟的力度，一系列對經濟發展的負面效應逐漸暴露:政府機構日趨臃腫;行政效率不斷降低;財政日益捉襟見肘;高標準的社會福利入不敷出。各種危機使人們再一次對行政感到困惑，同時也認識到“政府的行政機制本身并非不需要成本，實際上有時它的成本大得驚人”。既然存在“市場失靈”，當然也會出現“政府失靈”。政府失靈表現為政府提供公共物品時產生低效和浪費、政府決策失誤、政府擴張與內部性、官僚腐敗與職能尋租等。導致政府失靈的原因有很多:

(1)政府公務員作為自然人的私欲理性產生其對機構規模擴大和增加預算的追求，使得政府行為與公共利益之間存在較大差異;

(2)在政府機構中，很少存在提供同種公共物品的競爭，因此降低了公共部門的效率;

(3)公共部門的低效率和多數政府公務員私人利益的存在，使得政府難以準確掌握市場信息，政府經常在信息不完全狀態下做決策。由于存在市場失靈，使得政府介入市場順理成章，然而政府內在的局限性又造成政府失靈。這使得被馬克思•韋伯稱為官僚制的公共行政體制陷入困境。為了彌補市場失靈而產生的政府干預，促使政府職能不斷擴張、分化，由此衍生出的規模龐大、機構臃腫的政府反而在效率低下和官僚主義的雙重作用下對公共管理失調、失控，以致政府形象嚴重受損，產生信任危機。一段時期內，西方國家為彌補政府失靈進行了很多改革，試圖通過精簡機構、減少政府職能、調整福利制度等方式來調節政府公共行政，但是這些努力收效甚微。在西方各國不斷嘗試和探索解決問題的方法時，一種管理的新視角應運而生———治理與善治(goodgovernance)理論。

二、管理的新視角

在管理的新視角中，統治被治理所替代，這一理念現已被所有文明國家所接受。治理的最高追求就是善治。善治就是在社會管理中實現公共利益最大化的過程，其本質特征是實現政府與公民以合作為基礎共同管理社會公共生活，以此來實現國家、市場與公民社會三者關系的最佳狀態。治理和善治理論在以下幾方面可彌補市場失靈和政府失靈:

第一，調整政府與市民社會關系。政府在社會公共管理方面應當讓渡一些權力和責任，并與非政府組織、市民社會等在合作的基礎上共同進行管理。由以往的政府單一權力對社會管理的大包大攬，變為政府主導下的多層社會組織共同完成對社會的自我管理，以此來分擔風險、節約資源、提高效率、實現公平?！罢畬崿F公共服務的方式將是掌舵，而不是直接劃槳，其控制的權力將從集中走向分散”。

第二，調整政府與市場關系。前蘇聯解體(中央指令性計劃經濟失敗)與西方高福利國家的財政危機，使人們認識到不能不重視市場在資源配置中的核心地位。該由市場承擔的事務必須由市場來發揮作用和優勢，政府應當尊重、保護市場機制，提高市場效率，而不是一味地采取強制干預措施來控制和操縱市場。政府與市場在不同事務、不同領域里調整好主次關系，實現相互合作、相互補臺，才能使經濟社會良好運行。這是治理理論的重要理念。

第三，調整政府機構自身結構。在傳統政府理論的影響下，政府為了加強對市場、對社會公共管理的控制力，不斷增設機構、細化分工、累加層級，導致機構膨脹、效率降低，很多環節滋生官僚、官員腐敗、尋租等與政府治理目標相背離的現象。善治理論認為，政府機構應當從臃腫的金字塔結構逐漸改變為平板式機構，通過減少層級來規避官僚主義風險，減少繁瑣環節，提升政府能力，在管理社會公共事務上實現政府與市民社會的合作和互動，從而控制政府失靈現象。第四，調整政府行政理念。傳統的政府行政理念認為政府通過強制力控制和規范市民社會和每個公民的行為，來實現對國家的統治。當今市場經濟需要的是政府行政為市場、為社會提供高質量的服務和良好的環境，而非強行控制。因此，政府應當將統治性行政轉變為服務性行政，實現統治向治理的轉變。

三、治理理論與中國

治理理論在西方國家的政府改革進程中顯露成效，頗具影響，已成為時下政治學、社會學、經濟學等領域學者們研究的焦點。這使得我國很多人開始崇尚治理理論，認為中國目前經濟、政治、民主都已達到一定水平，而且既然搞市場經濟，就應該效仿西方，完全按照治理理論進行政府行政改革，分解國家權力，實現“還政于民”。我們認為，借鑒治理理論中的一些理念來指導政府行政改革是有益的，但是完全照搬西方的改革模式，不符合我國當前的現實，無法實現科學發展。我國改革開放短短三十多年時間里，社會經濟發展雖然取得了巨大的成就，但是目前我國仍處于推進現代化進程的發展階段。在當前階段，我國還不存在能夠推行治理理論的成熟的多元管理主體。政府之外的私營部門或非政府組織多以國家賦予權力和資源來運行，因此，只能成為代行政府強制力的政府的附庸組織，不具獨立性;甚至一些組織已成為個體謀取經濟利益的工具。目前我國公民團體數量較少，公民參與政治及公共事務管理的熱情不高，仍需在全社會培養能夠推行治理理論的民主、協作和妥協的精神，營造能夠推行治理理論的政治文化環境。適當的公眾參與對公共服務的有效供給及公共服務戰略績效的提高有著十分重要的作用。成熟的多元管理主體的形成與全民政治民主意識的培育都離不開經濟水平的提高，而當前我國的經濟發展正如許多發達國家在實現經濟高速增長時期一樣，需要政府全力介入。因此，一元化結構對公共資源的調控在我國當前仍然合理，不應改變，以此來保證我國經濟的高速平穩增長，進而逐漸推動政治發展進程。“在中國現代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會使中國在改革開放時代所奠定下來的現代化成果遭致毀滅性的打擊”。

治理理論在西方發達國家的成功運用，顯示出其對市場、政府及公民社會之間關系合理安排的重要指導作用;而且，西方發達國家走過的路對我們當前的趕超發展有重要借鑒意義。因此，治理理論對我國當前的改革與發展同樣有著重要的啟示意義，從中可以吸收適合我國改革發展要求的合理的借鑒因素。第一，積極培育公民社會，為政府與社會合作管理公共事務奠定基礎。從近年來西方發達國家的發展實踐中可以看出，許多私人部門、非政府組織、公民團體逐漸發展壯大起來，并承擔起很多以往只能由政府來完成的職能。這樣的發展趨勢能形成政府與公民社會合作，更有效地進行社會公共事務管理，實現公共利益;有效地規避了由于政府強制力的泛濫所造成的政府行政偏離公共利益、侵犯公民基本權利的風險。同時，由于公民社會分擔了以往政府行政的很多職能，使政府能夠專注于關鍵性公共物品、服務的提供，節約行政成本。可見，培育出一個良性而有效的公民社會對國家長遠發展十分重要。我國長期處于強政府弱社會的狀態，公民社會雖然初見端倪，但數量、獨立性、能力等都還十分孱弱。政府應當在保持經濟高速增長的同時注重培養公民的文化修養、道德修養、法制修養和政治修養，使公民在經濟能力提升的同時，逐漸增強參與社會公共事務管理的意識。當公民的政治素養整體提升到一定的層次，公民社會也將壯大起來，形成“市場之手”與“政府之手”之外的“第三只手”，真正實現政府與公民社會合作、互動，共同推動社會進步，實現善治。第二，維護市場機制在經濟運行中的決定性地位，實現政府與市場各司其職。市場經濟運行的重要規則是自由公平競爭，這一規則是市場機制發揮效用的根本保障。政府應當努力為市場機制運作營造良好的、穩定的制度環境，并與市場保持一種和諧關系，共同促進經濟發展和社會進步。

(1)政府要維護市場秩序，使市場機制在穩定、規范的市場秩序中發揮最大效用，降低市場交易成本。即使在推行改革過程中需要政府強制力扶持建立更高層次的市場秩序時，也要慎重處理。要防止權力過于集中引發官員“尋租”，抵御由此產生的制度風險。

(2)政府要保護財產權，其中包括保護產權不為盜、搶、騙等手段所侵害，不為政府的隨意作為所侵害，以此維護市場的獨立性。

(3)政府應提供市場自身無法提供的關鍵性的公共物品和服務，如公共安全、教育、治理污染、鼓勵發明創造和技術革新等。

(4)政府要著重處理好諸如完善社保體系、控制兩極分化、促進社會公平等社會正義問題，為市場經濟正常運行奠定條件和基礎。第三，精簡機構，改革政府行政管理體制。首先，要削減部分政府職能部門的行政審批權力，為精簡機構、提高效率奠定基礎。這是政府職能轉變的關鍵點和攻堅項。在此基礎上加強政府規制，通過明確規章制度、公開辦事流程、強化監督制約等措施來規范行政管理運作，為經濟社會運行創造良好的制度環境。其次，逐步變革政府管理方式，由控制型轉變為服務型。政府對行業、對企業的管理只應限定在引導、監管層面，不應直接干預其經營活動。政府要通過立法和制定規則將涉及經濟利益的事務交還市場運作。只有確保政府管理只“掌舵”，不“劃槳”，才能根除尋租與權錢交易對市場機制的破壞。最后，根據經濟社會發展需要，及時改革政府機構。如強化宏觀調控部門、執法部門、監督部門，弱化專業經濟部門。同時，將社會事務管理的大部分內容下放到地方政府相應部門，處理好中央與地方的權責分配，使政府權力在應該發揮作用的領域內高效運作。治理理論不是要弱化政府、經濟和社會的關聯，也不是過分強調中央政府對經濟、社會的核心控制力。治理理論所營造的理念是政府、市場和市民社會以互惠合作為基礎，建立起制憲關系，使經濟社會發展在一個網絡協調機制中運行。這一機制超越了單一的市場調節機制和單一的政府調節機制，避免了“市場失靈”和“政府失靈”產生的影響。治理理論在西方各國改革中的應用雖然不盡相同，但都產生了不同程度的效果。應從西方發達國家政府行政管理體制的改革中汲取經驗，結合我國國情，找到適合我國政府行政管理體制改革的道路。應該選擇性地借鑒，將借鑒與創新有效結合起來。

作者：關揚龐雅莉單位：吉林大學北華大學