加強制度建設推進村級管理規(guī)范化

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基本情況

馬額鎮(zhèn)有農(nóng)民黨員442名，全鎮(zhèn)黨員45周歲以下占22%，60歲以上的28%，有農(nóng)村支部11個，其中一類支部9個，二類支部2個，全鎮(zhèn)高中以上文化程度的支部書記6個，45周歲以下的支部書記6個，兼任村委會主任的支部書記1個。

在保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動中，各支部都建立了相關的各項規(guī)章制度，包括本村的發(fā)展經(jīng)濟指標，主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，增加人均收入的措施都很具體、實在，各支部在創(chuàng)新工作機制方面也花了很大氣力，普遍建立了黨員干部長期受教育，群眾長期得實惠的長效工作機制，特別是黨支部都建立了黨員承諾制度，公開承諾給群眾辦的實事。村委會在支部的領導下一心一意謀求本村的經(jīng)濟發(fā)展，一個和諧、穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民人均收入不斷增長的局面正在形成。各項工作制度的運行正在推進村級管理規(guī)范化的進程。

二、村級制度建設中存在的問題

目前，隨著農(nóng)村基層組織建設工作的進一步實施，有人管事，有錢辦事和有章理事問題在一定程度上得到了緩解。有人管事、有錢辦事和有章理事三者中，有章理事、照章辦事應該是管理者實現(xiàn)整體長遠利益的前提和條件，是最基礎的東西，沒有了這一基本條件和前提，好人難以施展才能，有錢也會辦壞事。但是結合我鎮(zhèn)的實際，有章理事還存在不同程度上的問題：

1、認識不清，理解不夠。對于村級工作制度出現(xiàn)兩種片面性認識：一是有些人片面強調(diào)村級自治，認為不再需要制定什么其它的制度。不尊重黨支部的核心領導地位，把村民自治就是主任說了算，有些認為“自治”就可以不要黨的領導，嚴重曲解了村民自治。二是片面強調(diào)黨的領導，制定規(guī)章制度時未能充分尊重村委會的法律地位，有的黨支部書記仍然沿用傳統(tǒng)的管理思維定式，采用陳舊的管理模式，運用計劃經(jīng)濟條件下過時的領導管理方式去面對新形勢下的村委會工作，習慣于搞“包辦代替”，“大權獨攬”，限制甚至抵觸村民自治。

2、職責不清，分工不明。各項制度的制訂操作性較差，細節(jié)不明確、不規(guī)范，難以有效地指導村級工作。如農(nóng)村“兩委”根據(jù)對《組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的有關規(guī)定理解存在偏差。《組織法》第三條規(guī)定農(nóng)村的基層黨組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，但部分黨支部領導人對自己在村民自治中所要履行的權利和責任不夠清楚，而對《條例》第二條指出的農(nóng)村黨支部是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心”理解為：必須管理經(jīng)濟、管理財產(chǎn)，否則“領導核心”作用就成為空談，以此為由高高在上發(fā)號施令，該向村委會通報的沒有通報，該召開兩委會研究解決的單方面拍板決策。一部分新當選的村委會干部則認為《組織法》第五條中規(guī)定：村民委員會依法“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”等村務，認為過去由村支部書記的“村財務第一當家人”的權利，應由新當選的村委會主任掌管，這是法律賦予的權利，既然是村民選出的“當家人”，大事情又由村民代表大會商議，小事情由村委會辦理，用不著黨支部“多操心”。由于沒有操作性較強的實施細則，其結果一是導致村干部職責不清，分工不明，出現(xiàn)包辦代替，爭權奪位；二是村黨支部和村委會遇到矛盾時推諉扯皮，大撒手，放任自流，認為既然村民自治了，群眾自己的事情自己辦，搞所謂的大“民主“，不管不問，任其發(fā)展；三是用一些過時的、責權利不相符的指標來衡量村干部工作政績，這些都嚴重影響了農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展。

3、程序不清，協(xié)調(diào)不夠。已制定的各項制度之間互相矛盾，配合協(xié)調(diào)不夠，形成“各唱各的調(diào)，各吹各的號”的混亂局面。由于制度程序不清，部分經(jīng)過直接當選的村委會主任沒有進行必要的工作培訓和教育，缺乏村級具體工作應具備的基本經(jīng)驗，缺乏黨的領導觀念，不清楚執(zhí)行村級工作制度的基本程序，有些村委會主任認為自己是大多數(shù)人選的，就要領導大多數(shù)人，村支部書記是由少數(shù)黨員選的，只能領導黨員，把村民自治與加強黨的領導割裂開來，誤認為村民自治就可以隨心所欲，甚者把二者絕對地對立起來，由此導致村干部在工作中配合協(xié)調(diào)不夠。

4、執(zhí)行不嚴，約束不夠。各項制度的建設存在重建設，輕管理，輕督察現(xiàn)象。對于制定出的制度，村級是否執(zhí)行，如何執(zhí)行，檢查督促不夠。直選后，雖然部分村按照《組織法》、《條例》制定了一些具體的規(guī)章制度，但具體到村一級如何搞好村級民主自治，開展好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督工作，則缺乏適宜的具體工作制度，而現(xiàn)有的部分規(guī)章制度也由于可操作性差，難以有效地指導村級具體工作，導致村級工作極不規(guī)范，對村干部缺乏必要的、可操作性強的監(jiān)督約束實施細則，對于村支部書記與村委會主任如何進行正常的監(jiān)督約束，對違反制度如何處理等問題沒有明確的界定，極個別別有用心的人一上任就大搞不正之風，村黨支部雖有看法但沒辦法，同時部分村黨支部書記作風不民主，獨斷專行，不斷插手屬于村民自治范圍內(nèi)的事情，村委會對其越權行為也難以有效地加以阻止。有如村級財務、政務公開問題，一些地方不同程度地出現(xiàn)假公開現(xiàn)象，如果不制訂出嚴厲的懲處制度，必將大大削弱這一得民心工程的影響力。

5、制度泛濫，形式主義。村級制度建設從解放初期的適應于計劃經(jīng)濟制到向建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的不適應，到逐漸轉變，是一個必然的變化過程。目前，制度不規(guī)范，為了應付上級檢查，臨時制定一些不切合實際的空話大話套話連篇的無任何實際意義的制度，大搞“掛在嘴上，貼在墻上”的形式主義，不僅起不到應有的作用，而且還嚴重地影響村級工作的正常開展，給村干部增添諸多不必要的負擔，同時最重要的是有可能進一步激化基層干群矛盾，嚴重影響到黨和政府在群眾心目中的威信。

三、原因

產(chǎn)生以上問題的原因有很多，主要有以下幾點：

（一）宣傳教育不到位，導致村級制度建設難規(guī)范。

在輿論宣傳方面，沒能利用好現(xiàn)代的宣傳工具，宣傳農(nóng)村改革中出臺的，有利于村級建設的各項制度。以基層干部為題材的各種宣傳報道，大多以村干部違反各項制度為內(nèi)容，丑化了基層干部的形象，被當作反面教材，以村干部中極個別敗類的所作所為以偏概全，由此產(chǎn)生了暈輪效應，似乎所有的基層干部都是些反面人物，誤導了輿論，致使不少群眾，甚至是領導干部看不到基層組織和基層干部在促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步方面所起到的巨大作用，看不到大多數(shù)基層村干部的無私奉獻精神，村干部越干越委屈難以干下去，導致村級制度建設走樣。

（二）村干部變動頻繁，導致村級制度執(zhí)行不規(guī)范。

目前農(nóng)村普遍實行了村干部“海選”制度，起到了較好的作用，但同時村干部變動頻繁問題也顯現(xiàn)出來。被選出的村干部往往是在某一方面的行家里手，但在村務管理方面則知識有限，經(jīng)驗欠缺，加之農(nóng)民文化知識較缺乏，更是難以適應當前農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，難以對農(nóng)村各項工作的開展進行有效的指導，目前農(nóng)村經(jīng)濟處于調(diào)整發(fā)展時期，由于有關部門不能提供及時、準確的產(chǎn)品供求信息，村干部闖市場的經(jīng)驗不豐富，盲目地“什么掙錢就種什么”，導致鄉(xiāng)村號召農(nóng)民種植什么什么賠錢，養(yǎng)殖什么什么虧本現(xiàn)象發(fā)生，不僅嚴重損壞了基層組織的形象，而且形成群眾對村干部的一切工作產(chǎn)生逆反心理。存在著“急功近利”的思想，表現(xiàn)在農(nóng)村干部工作中就是村級干部不穩(wěn)定，組織機構渙散難管理。“上面千條線，下面一根針”，大多數(shù)村級基層干部在農(nóng)村做了大量耐心細致而又艱苦的工作，為農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展做出了較大的貢獻，但由于目前村干部實行“海選”，對村干部適時進行依法調(diào)整是必要的，但變動過于頻繁必將影響到農(nóng)村的各項工作。在選舉工作中由于制度不規(guī)范，導致一些村“子”在選舉過程中稍動手腳，有的利用社會上的黑勢力拉選票，這些做法往往助效。而實實在在干工作的人，由于得罪人多而落選，而一些不涉及矛盾的“老好人”被選上，由于這部分人從未從事過村務管理工作，因此尚未適應農(nóng)村復雜矛盾就又因為卷入矛盾而被又一個新人所替代，由此導致工作出現(xiàn)斷層，嚴重影響基層工作的正常開展。同時在干部選用方面，由于農(nóng)轉非、工作指標等問題的限制，村級優(yōu)秀干部難以被提拔到鄉(xiāng)、縣等有關部門工作，使村干部認為“工作沒干頭、前途沒奔頭”。

（三）農(nóng)村制約手段弱化，導致村級制度建設不規(guī)范。

當前，農(nóng)村個別群眾法制觀念淡薄，無政府主義思潮抬頭，甚至把自己應盡的義務也當作額外負擔，個別“釘子戶”合理的各種費款頂著不交，公檢法難以健全，經(jīng)濟手段無基礎，行政手段難執(zhí)行。上面壓的是必須完成的硬任務，基層村干部手里是名不正言不順的軟措施，即便是一事一議大伙決定了的事情個別人不執(zhí)行，村干部拿他也沒有辦法。上級只壓任務，而缺乏與之相配套的制度作為保證手段，致使村干部左右為難工作不干不行，干工作又要怕“干”國家事，“犯”個人罪，因此歪風邪氣難以及時有效得到遏止，村干部成了“受氣包”，越干越憋氣。

（四）形式主義嚴重，導致村級制度建設不規(guī)范。

由于制度不規(guī)范，存在著形式主義，導致當前農(nóng)村干部大部分精力均放在了落實上級下達的各項任務上，工作中免不了接觸各種矛盾，加之工作中各級出現(xiàn)的各種失誤，村干部往往就成了農(nóng)村矛盾的焦點，特別是有些按照上級意圖，不情愿地種出的農(nóng)物，一旦出現(xiàn)賣難、人格回落問題，基層干部就成了替罪羊，而農(nóng)村達標升級評比中不切實際的高標準、規(guī)范化的要求，又導致極個別領導在條件不具備的情況下，為了創(chuàng)造所謂的“政績”，大搞特搞“形象工程”、“面子工程”，甚至采取弄虛作假的手段，以虛假瞞報形式，騙取榮譽、政績，村干部違心地為上級涂脂抹粉，按上面的意圖去欺騙檢查組，制度成為了擺設，檢查組一走了之，村干部則要承受巨大的心理壓力，遭受群眾的指指戳戳，村干部難以承受如此大的精神壓力，增加了從事具體工作的村干部工作難度，另一方面村級干部選拔制度中的形式主義，如干部年齡、文化程度等，脫離了農(nóng)村工作實際，給村干部選拔增添了不必要的條條框框。

（五）村干部自身知識素質差，工作報酬失衡，村干部后顧有憂，干部流失嚴重，村級各項制度缺乏必要的銜接。

村干部素質低，部分村支部書記能力差或失去了原有的工作熱情，村委會主任不服氣，部分村支部書記自身約束不嚴、素質低、私心重，村委會主任不同流合污，工作中不配合。雖然村干部工資由縣財政統(tǒng)一報付，還是存在原工資的基礎上沒有做向上調(diào)整。村干部往往在當?shù)厥且恍┙?jīng)商、種地搞生產(chǎn)的能手，一兩千元的報酬，對于他們來說只能算是零花錢，由于村級干部誤工補貼較少，與國家干部比費力得罪人，與農(nóng)民比也不實惠，辛辛苦苦干一年，不如半畝蘋果園，相比較明顯感到吃虧，村干部混日子、棄職流失現(xiàn)象嚴重，為此有能力的人不愿干，沒能力的人又干不了，合適的村干部人選越來越難挑，后備干部斷檔現(xiàn)象日益嚴重。

大多數(shù)村干部人到中年，幾十年來為村里各項工作默默無聞地做了大量的工作，與其他干部相比，退休生活無保障，收入差距大，養(yǎng)老問題、大病治療問題無法解決，相比反差較大，當前農(nóng)村人際關系越來越復雜，“得罪領導政治上要命，得罪妻室生活上要命，得罪歹人全家不安寧”，村干部感到后顧有憂不想干，導致村干部短期行為嚴重，工作得過且過，撞鐘混日子，心情不暢。村干部實際上超負荷的承擔了一些政府公務員的工作職責，但又得不到應有的報酬和保障。

（六）干群溝通渠道不暢，導致村級制度建設難以及時完善。

沒有充分發(fā)揮電視、廣播等現(xiàn)代化宣傳工具進行宣傳，作深入細致的群眾思想政治工作，干群溝通渠道不暢，如中央的指導政策在短時間內(nèi)就能傳到鄉(xiāng)村，執(zhí)行過程中上級有所變動，村干部按上級要求辦事，群眾不理解，領導不了解，各種矛盾均指向村干部，導致村干部干也不是，不干也不是。一些地方干群關系緊張甚至激化，一個重要的原因，就是因為一些干部官僚主義作風所致，一些原本不大的矛盾，不嚴重的問題，如果處理及時，本可順利化解；如果推托回避，或者方法簡單粗暴，可能引發(fā)對立和沖突，增加工作難度。沒有充分發(fā)揮村組調(diào)解工作的積極性，村民有疑問、不解、怨情難以通過正當?shù)那赖靡匝杆俳鉀Q。

（七）基層各級組織尚沒有及時轉變工作職能，乃采用陣舊的計劃經(jīng)濟下的領導管理模式，隨意給農(nóng)村下任務，壓指標，亂評比，甚至是不負責任地搞一些勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄ⅰ懊孀庸こ獭钡龋瑢е乱恍┈F(xiàn)有的制度難以得到有效地執(zhí)行。

四、建議及思考

目前中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心在于農(nóng)村基層政權。八十年代初，撤銷，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，政權體制建立了“鄉(xiāng)政村治”模式。特別是《村民委員會組織法》頒布實施，為農(nóng)村民主政治建設奠定了堅實的基礎，是中國社會主義民主進程的一個里程碑。最終解決問題的出路還在于有一套好的制度，有一種好的工作機制。農(nóng)村制度建設，決不能就事論事，僅限于村級范圍之內(nèi)著眼，其與全國改革有著千絲萬縷的聯(lián)系，必須置身于全國大系統(tǒng)環(huán)境中總體考慮。當前，不僅要加強黨的組織制度體系的建設，即黨的民主集中制原則、黨的各級代表大會制度及黨內(nèi)選舉制度、黨的集體領導和個人分工相結合制度、生產(chǎn)組織制度、經(jīng)營制度、分配制度及其相關一系列制度，還要建立群眾自治組織的發(fā)展和管理制度。最重要的是抓好以黨支部為核心的村級組織建設，以增強服務功能為重點的經(jīng)營體制建設，以民主管理為內(nèi)容的村級制度建設。

村級制度建設有其自身的特殊性，在村級制度建設過程中，要原則性與靈活性相結合，區(qū)別對待。原則上可分兩類，一類屬必須執(zhí)行的制度，如干部道德品質規(guī)范，黨紀國法等原則性的問題，而另一類則是可以只設大致的框框，由村干部決定或是村干部如集群眾大會、黨員大會村民代表大會等形式討論決定。具體可以從以下幾個方面著手：

（一）進一步加強農(nóng)村基層組織建設方面

1、村支部制度建設

根據(jù)我國目前農(nóng)村具體情況，村黨支部書記仍然是農(nóng)村各項工作的領導核心，為此按照“三個代表”重要思想要求不斷加強和改進村黨支部建設，是一項重要而緊迫的任務。加強以村黨支部書記為核心的村干部選拔、使用培養(yǎng)、管理工作制度，規(guī)范村干部的工作。農(nóng)村工作紛繁復雜，村干部處于兵頭將尾、承上啟下的重要環(huán)節(jié)，工作繁重異常。對上級要負責，要服從聽指揮，要認真貫徹落實并遵照執(zhí)行上級各部門、各單位下發(fā)的各種文件、指標；對廣大群眾也要負責，農(nóng)村每項工作都要村干部去具體安排落實，每個村干部要面對成百上千的村民群眾的各式各樣的要求與難以解決的問題，村干部往往是“兩眼一睜，忙到熄燈”，然而最令村干部頭痛的是在上級的要求與群眾利益發(fā)生沖突時自己的尷尬角色。一是責任與權力脫節(jié)，硬任務軟措施，二是工作壓力大，三是精神負擔重。針對農(nóng)村具體情況，建立組織生活制度，因地制宜地建立民主評議黨員制度，辦事公開制度、黨支部工作報告制度、流動黨員管理制度等，是支部的各項工作沿著規(guī)范化的軌道運作。

加強支部建設，關鍵要有一個好的帶頭人。首先要把黨管干部與群眾公認有機結合起來，重點是加大村黨支部書記的思想道德素質建設，加大監(jiān)督管理力度，按照誠信標準選人，按照群眾的全局利益、長遠利益來選人用人，確保“用得其人”，使其在當?shù)厝罕娭芯哂休^強的凝聚力、號召力；其次要增強村黨支部書記的民主法制觀念，領導、支持村委會開展工作，加強和改善黨對村民自治的領導，做到領導但不包攬，農(nóng)村基層黨組織領導村委會開展村民自治工作，一定要堅持做到循章辦事，依法辦事，該由村黨支部組織的工作，就以黨支部名義，通過黨員的先鋒模范作用，帶領群眾去實施，該由村委會組織的工作，就由村委會行使職權，組織村民去完成，村黨支部要理直氣壯地實施正確的領導，但決不能以“領導”為由包攬具體事務，更不能把村委會拋在一邊，一切村務都由自己去操辦；做到引導但不干預，農(nóng)村黨支部要探索新形勢下加強自身建設的新途徑和新方法，從本地實際和群眾的愿望出發(fā)，因地制宜地確定新時期村黨黨支部的工作思路、活動內(nèi)容，在提高黨支部威信的同時，要注意提高領導藝術，要通過說服、引導、教育等方式，把黨的主張變成村民的愿望，把黨的號召變成村民自覺的行動，同時農(nóng)村基層黨組織一定要趕忙實意支持村委會依法獨立自主、積極主動地開展工作，要多支持、多幫助，少干預、少設障；做到監(jiān)督但不越位，黨支部有關村務的重要建議，經(jīng)黨員大會、村民會議或村民代表會議通過后，要由村委會具體負責實施，在實施過程中黨支部要發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督的方法是用制度規(guī)范監(jiān)督，靠公開進行監(jiān)督，而不是憑個人好惡，實施越位監(jiān)督。

2、村黨員干部制度建設

任何制度最終都是要靠人來完成的，再完善的制度也只能是外因，如果沒有一大批靠“三個代表”重要思想武裝起來的基層干部，再好的制度也只能是紙上談兵。村干部處在農(nóng)村改革和建設的第一線，是黨和國家方針、政策的最終貫徹執(zhí)行者，在群眾面前代表著黨和政府的形象，處于各種矛盾的焦點上，村干部工作難干、人員難選已成為影響農(nóng)村工作的一大因素，造成農(nóng)村社會控制力明顯下降，為此，如何提高村干部工作的積極性、創(chuàng)造性，就成為基層組織制度建設中的當務之急。

①加強培訓教育制度建設。要利用農(nóng)閑時節(jié)加強村干部的培訓力度，對于村干部，特別是新上任的村干部，要實行強化培訓制度，通過出去參觀學習等方法，提高其政治素質、道德素質和智能素質等方面的素質，以適應新時期對基層干部的素質要求。

②抓好村支部制度建設。充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層組織的領導核心作用，減少不必要的阻力。要求每個黨員及村干部要時刻站在各項工作前面，去組織、引導農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，通過自身“三個代表”的實踐，使之贏得群眾的信任與支持，真正具有號召力、戰(zhàn)斗力和凝聚力。要以保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動為契機，建立長效機制，使我們的黨員長期受教育，群眾長期得實惠。

③規(guī)范管理、加強監(jiān)督。完善對村干部的考核、獎懲制度，對于帶領群眾脫貧致富、成績顯著、具備領導能力的村干部，采取公開選拔的形式，不拘一格地提拔到領導崗位，減少其后顧之憂，為其提供更廣闊的施展才能的空間，使之充分發(fā)揮其才智，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最大限度地貢獻出自身的力量；加強村干部的監(jiān)督，化解干部與群眾的矛盾，緩解干群緊張情緒；建立激勵機制，獎勤罰懶，對個別無所作為、拉幫結派、違法亂紀干部要予以堅決撤換。村干部以穩(wěn)定為主，要慎重對待村干部的交流問題，那種不顧客觀實際，應當避免硬性地對村干部進行交流的做法。

④完善村干部待遇機制。最大限度地解決他們生活中的實際困難，對養(yǎng)老保險以及應該提高的福利待遇要以制度的形式落實到位。雖然現(xiàn)階段村干部工資由國家財政轉移支付，但村干部的誤工補貼，都靠國家財政支付在當前情況下是不可能的。有條件的村，可根據(jù)本村經(jīng)濟發(fā)展情況，通過村民大會，適當提高村干部的誤工補貼，對于集體經(jīng)濟有重大貢獻者，應當重獎。同時可以建立給村兩委主要人員在職期間交納養(yǎng)老保險費制度。

⑤從嚴制黨，教育管理。按照中央提出的“從嚴治黨”的要求，加強村級黨員的教育管理。要提高農(nóng)村黨員的政治素質、道德素質和智能素質，發(fā)揮廣大黨員在農(nóng)民中的模范帶頭作用。要使每個黨員成為做好農(nóng)村工作的中堅力量，加強宗旨教育、黨性教育、政治理論教育，進行脫貧致富技術培訓，使每個黨員都具有先進性，能發(fā)揮模范帶頭作用，發(fā)揮典型輻射作用，團結群眾，影響群眾，帶動群眾。要在農(nóng)村具體工作中發(fā)現(xiàn)先進人物，并大膽地進行選拔，積極地培養(yǎng)，努力將在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟過程中涌現(xiàn)出來的優(yōu)秀分子及時吸納到黨組織中來，使村級基層黨組織始終成為“三個代表”重要思想的忠實實踐者，與此同時要嚴肅黨的紀律，建立干部追究制度，敞開不合格干部、黨員的出口關，對于因干部不作為等原因，通過組織考察與村民評議相結合等方法，一經(jīng)查實，堅決予以辭退，開除出干部隊伍。切實落實獎優(yōu)罰劣措施，對于群眾公認度低，不能起到模范帶頭作用的黨員干部，應采取措施加以教育，幫助其認識到自己的不足之處，對于幫教不改的不合格黨員干部，堅決清理出黨的隊伍，以純潔黨的肌體，確保共產(chǎn)黨的先進性和純潔性，確保黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

⑥建立擇優(yōu)選拔培養(yǎng)后備干部制度。不注意培養(yǎng)后備干部的行為是一種短視行為。后備干部素質如何，將直接影響到今后的農(nóng)村各項工作的順利進行。后備干部的培養(yǎng)，一方面要合理使用好農(nóng)村涌現(xiàn)出來的一大批品質好、能力能，懂經(jīng)營、會管理的能人、強人，使之利用自身的長處帶動村民發(fā)展經(jīng)濟；另一方面選配一批優(yōu)秀的大中專畢業(yè)生到村里任職、掛職，以提高村干部的文化素質；第三在各村設立民主理財小組等基礎上，挑選出部分有能力、熱心村務管理的村民，可參加選舉，也可以不參加選舉，由基層組織上報，上級組織考察任命，使之參與村務管理，培養(yǎng)后備人員，以避免村委會領導因到屆選舉落選出現(xiàn)斷層而影響工作。

只有對基層村干部實行嚴格的管理，科學的培訓，正確的使用，以心交人，以情感人，就會激發(fā)其巨大的創(chuàng)造性和積極性，為農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定作出應有的貢獻。

3、村民自治制度

擴大基層民主應按照農(nóng)村“有章理事”的要求，以民主、公開、法制為核心，以村級制度建設為重點，抓好村規(guī)民約建設，盡快建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的構建和諧農(nóng)村的農(nóng)村制度體系。抓好基層民主管理，必須進一步加強對干部的監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村基層干部的行為。一要加強黨內(nèi)監(jiān)督。二要加強職能部門的監(jiān)督，特別是審計監(jiān)督。三是強化執(zhí)法監(jiān)督。實踐證明，各級黨委、政府只要切實加強領導，加大監(jiān)督力度，基層干部就會在實踐中不斷提高素質，從而在農(nóng)村改革與發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

認真貫徹推行由村民直接選舉村民委員會制度，是擴大農(nóng)村基層民主，實行村民自治的重大舉措，也是村民參與最廣泛、最直接的民主活動之一，是調(diào)動廣大村民當家作主積極性的一種最有效的形式，雖然《組織法》在實施過程中還有待進一步完善，但《組織法》的出臺組織部是我國農(nóng)村民主管理的一大創(chuàng)舉，是實行村民自治和黨領導億萬農(nóng)民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，村民自治作為農(nóng)村社會的一項嶄新的政治制度，無論干部還是群眾，都有一個逐步認識、適應和調(diào)整的過程，村民自治制度本身也需要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善和發(fā)展，這也是中國農(nóng)村走向民主管理的必然。

明確“兩委”的職責。分清兩個組織機構的不同性質、不同職責，確保各司其職，各負其責。農(nóng)村黨支部的核心領導作用要體現(xiàn)在對貫徹執(zhí)行黨的方針政策和上級黨組織的工作部署進行把關定向，對本村經(jīng)濟和社會發(fā)展進行規(guī)劃部署，對重大問題提出決策意見，對非選的其它干部決定任免，對村委會工作依法進行監(jiān)督上。村委會的主要職責應是村委會必須接受黨的領導；依法開展村民自治范圍內(nèi)的工作，通過召開村民大會或村民代表會議討論決定，通過村委會職能的發(fā)揮，把黨的政策和支部的決議貫徹到村民自治活動中去，變成全體村民的意志和行為。

4、通過制度建設，解決好機制問題。

首先通過制度建設，解決好工作機制問題。規(guī)范“兩委”運行機制，實現(xiàn)工作程序化。健全、規(guī)范農(nóng)村兩委工作運行機制，是解決兩委矛盾的關鍵環(huán)節(jié)，具體要建立村委會向黨支部定期請求匯報的工作制度、較大問題由村黨支部書記主持召開的兩委聯(lián)席會議決策制度、重大問題由兩委聯(lián)席會議提出意見后，由村民大會或村民代表大會決策等一系列制度，規(guī)范工作程序，明確職責范圍。

規(guī)范民主決策機制，實現(xiàn)“兩委”決策的科學化。深化村務公開和規(guī)范“村財鄉(xiāng)管”制度，加強村級財務管理和監(jiān)督，提高村級民主決策的透明度。凡涉及經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟所得收入的管理使用，集體經(jīng)濟項目的立項等，涉及村民的切身利益的事項，都要在黨支部的領導下，實現(xiàn)民主決策和科學決策，并建立決策責任追究責任制度。

規(guī)范監(jiān)督約束機制，實現(xiàn)“兩委”工作的民主化。加強民主監(jiān)督是化解“兩委”矛盾的有效途徑，通過加強村務、財務公開，切實做到“給群眾一個明白，還干部一個清白”，同時村黨支部每年年終向黨員大會進行述職，接受全體黨員的評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要征求村民對黨支部成員的評議，分析原因，并將其作為考核村黨支部書記的一項重要指標；村委會在黨支部的領導下，召開群眾大會，進行述職報告，接受群眾和黨支部的評議。

規(guī)范科學管理機制，實現(xiàn)“兩委”工作的制度化。要根據(jù)《組織法》要求，在建立健全村民自治章程基礎上，建立健全相關管理制度。一是有關部門要建立學習培訓制度，如兩委干部培訓制度，兩委班子民主生活會議制度，及時對兩委干部進行必要的培訓，保證兩委干部能及時了解掌握上級組織有關工作精神及部署，開展批評與自我批評，在重要原則問題上達成共識，相互理解，相互配合；二是建立健全工作制度，如黨支部領導下的“兩委”成員分工工作制度，健全支部會議、村委會議、“兩委”聯(lián)席會議、村民大會和村民代表會議、村民調(diào)解等制度，并根據(jù)本村情況，逐步規(guī)范完善；三是建立健全嚴格的監(jiān)督約束制度，如民主評議“兩委”干部制度、村務財務公開制度、財務審計制度、重大事項責任追究制度、“兩委”干部行為規(guī)范及談話、戒勉、罷免制度等，規(guī)范“兩委”成員的言行，堅決及時處置不合格人員；四是引入司法求助程序，加強基層法院建設。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督外，還必須有一個強制執(zhí)行的部門，法院能擔當起最后裁判的角色，強制村干部按規(guī)定的制度辦，對于村務不交接，法院判決后可強制執(zhí)行，對于村“兩委”決策程度不規(guī)范的，可判決決策結果無效，及時解決農(nóng)村矛盾糾紛。

通過多種制度建設，解決村干部工作責任心問題。對村干部要在政治上關懷、工作上支持、生活上關心，在各方面予以扶持照顧，以激發(fā)其工作積極性。要在嚴格要求、嚴格管理的同時，多方體諒村干部的苦衷，大力支持他們的工作，以情感人、以情留人，最大限度地解決他們生活中的實際困難，對養(yǎng)老保險以及應該提高的福利待遇要落實到位，對于由于村干部執(zhí)行上級決定而出現(xiàn)的群眾不理解問題，上級黨委要及時在群眾大會上予以解釋、澄清，對于由于正確執(zhí)行黨的方針政策和國家法律法規(guī)等遭受打擊報復，危及人身和財產(chǎn)安全的，要及時對犯罪嫌疑人依法打擊，弘揚農(nóng)村正氣，為村干部創(chuàng)造一個安全、寬松、和諧的工作和生活環(huán)境，以此增強其工作責任心，極大地激發(fā)村干部們的工作積極性，減少了村“兩委”的矛盾與摩擦。

（二）通過政府職能轉變，為村級各項工作制度順利開展奠定基礎。

如何從政權體制著眼，轉變行政管理職能，強化其服務功能應是全面推進農(nóng)村改革進程的中心環(huán)節(jié)。政府職能的轉變包括了管理職能、服務職能、審批職能的轉變，隨著農(nóng)業(yè)兩稅的免征，要建立減輕農(nóng)民經(jīng)濟負擔制度，真正把農(nóng)民的負擔減下來，把村干部從繁重的“要錢、要命、要糧”（收費、計劃生育等）中解放出來。二是轉變政府職能，變管理為服務。各級政府部門要把精力放在制定規(guī)劃、政策服務、解決糾紛上，凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的決不退縮，規(guī)范市場運作風險，幫助農(nóng)民把方方面面的政策搞清楚，把生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的信息收集起來，使農(nóng)民群眾比較快地適應市場。在信息、科技等方面給農(nóng)村提供全方位的優(yōu)質服務，減少不必要的形式主義的行政干預及達標升級檢查活動，尊重客觀實際，尊重群眾意愿，對于群眾一時想不通的牽涉到村民利益的事宜，要在做通大多數(shù)群眾的思想工作后，再予以實施，凡可以由市場調(diào)節(jié)的，要充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)功能，真正使村級工作真正走上法制化、規(guī)范化的軌道。如此才能真正解民憂、維民權、聚民力、造民福、慰民心，才能使基層黨員干部真正成為“三個代表重要思想的忠實實踐者，在世界經(jīng)濟大潮中立于不敗之地。

（三）依法治村與以德治村相結合，建立相應的各種制度化解農(nóng)村社會矛盾。

社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，靠法治才能維護市場秩序，實現(xiàn)宏觀調(diào)控；靠法治才能發(fā)展社會主義民主政治，建設有中國特色社會主義的政治；才能發(fā)展有中國特色社會主義的文化，建設社會主義精神文明，使以社會風氣、公共秩序、生活環(huán)境為主要標志的鄉(xiāng)村文明程度的顯著提高。在村級具體就是要將人們的日常行為人武部納入法制建設之中，進一步加大法制宣傳力度，在村級實施及時調(diào)解村民的矛盾糾紛。

想僅僅依靠法律制度就能解決好農(nóng)村問題，是不現(xiàn)實的。不論是在農(nóng)村發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，還是在建設有中國特色社會主義政治的過程中，還是在建設有中國特色社會主義農(nóng)村文化的過程中，都要搞好法治與德治的緊密結合。法治為社會主義先進文化建設提供重要保障，思想道德建設又為法治提供重要條件。運用道德的特殊調(diào)整手段，可以解決市場經(jīng)濟帶來的各種消極因素對人們思想造成的不良影響；可以將各種利益矛盾調(diào)整到社會可控的范圍之內(nèi)，避免利益矛盾的激化和對抗，并逐漸緩和乃至化解那些影響社會穩(wěn)定的利益矛盾，靠德治來提高人們的道德境界，規(guī)范和調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟行為，保障和促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。在農(nóng)村大力倡導愛國主義、集體主義、社會主義思想，反對和抵制拜金主義、享樂主義、極端個人主義等腐朽思想，在組織群眾、發(fā)動群眾的同時，教育群眾。

（四）健全規(guī)范農(nóng)村其它社會保障制度，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

盡快建立完善農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療保險等關系到農(nóng)民群眾切身利益的社會保障體系制度，這也是一項涉及人數(shù)較多、占用資金較大、情況千變?nèi)f化的復雜的系統(tǒng)工程，利用其能有效地提高抵御社會風險的能力，有利于滿足群眾的各種需要，減輕群眾心理壓力等優(yōu)勢，真正從根本上解決農(nóng)村群眾的后顧之憂，由此帶動消費的良性發(fā)展，拉動內(nèi)需，促進農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展。