社區公共服務托管新模式的實證分析

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市委書記李鴻忠在市第四次黨代會報告中指出，“政府要從能夠由市場機制和社會自治解決的事務中解脫出來，積極推動這部分政府職能的社會化……”在四屆人大一次會議上當選的市長許宗衡在接受媒體采訪時說：“*社會正在加速向公民社會的轉型。政府加大與市民之間的溝通，已經成為政府工作的重要內容之一。”區委書記劉學強在區委工作會議上也指出，“政府在基層的很多管理目標和任務，是可以借用市場和社會的力量來實現的，這就是一個改革的方向。”他還進一步指出，“*在市場經濟條件下進行改革創新的實踐是十分豐富的，現在已到了厚積薄發的時侯。市場經濟條件下的城市管理如何搞，*是可以為全市乃至全國做出貢獻的”。*區在全市較早開始社區管理體制的改革，如政府通過購買服務方式改革環衛體制，以及區政府資助物業管理公司承擔社區工作站的一些服務職能等，均收到了較好的效果。實踐的發展，要求我們的社區改革要向縱深拓展，向建設和諧社區的更高目標邁進，這是建設和諧*的基礎所在。下一步*的社區改革如何深入，創新如何體現，不僅要立足于已有成果的發揚廣大，而且要敞開胸懷，視野向外，學習借鑒其他地區的經驗和做法。

本文立足于對上海浦東新區一個社區服務中心——*市民會館的個案分析，旨在為新時期*探索社區管理的新模式提供決策參考和建議。

一、*會館的基本情況與發展模式

1996年，上海基督教青年會接受上海浦東新區社會發展局的委托,將一個新建小區的工建配套設施改建為綜合性的社區中心——上海浦東新區*市民會館（下簡稱“*會館”）。他們嘗試將之建成一個當地居民進行社會交往、社會教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務的開放式的社區公共場所,并力求以會館為依托,形成一個有社區歸屬感的松散的會館成員群體，使會館成為當地居民人格養成的課堂,人倫實踐的場所,人際交往的學校,社群合作的舞臺。他們的試驗突破了迄今為止全國設置和管理社會服務中心的一般模式。這場試驗的意義已經超出了社區服務中心的范疇，為市場經濟條件下政府委托民間非營利組織經管社區乃至社會公共設施做出了積極而有意義的嘗試，取得了良好效果。。

（一）政府委托，社團營運的托管模式

浦東新區開發以來，新區政府一直在探索“小政府，大社會”的模式，浦東新區社會發展局也遵循這一精神積極探討社會福利社會化的新路子。在社區建設中，如何引入市場機制，將政府投資的公共設施委托給民間組織經營，如何營造一個突破部門分割的體制，從社區需要出發的新的綜合性社區發展設施，一直是浦東社會發展局改革與發展的重要目標。1995年浦東新區社會發展局規劃了一個大膽的體制性試驗：將新建小區*街道公建配套設施建成一個由浦東社會發展局直接管轄的社區公共設施，啟動社會機制，找一個社會組織對其進行管理。他們把這個設施命名為*市民會館，以示與功能單一且由政府或政府派出機構營運的社區服務中心的區別。為此，浦東社會發展局向社會征招愿意管理的志愿機構。最后確定了上海市基督教青年會。之所以選定上海青年會，是考慮到這是一個具有服務社會的志愿精神傳統的民間社會團體，其組織管理水平和人員的專業素養相對較高。在由公建配套設施改造成*會館的過程中，采用了由上海浦東社會發展局出土地和房屋并承擔改建的土建費用，浦東新區社會發展基金會運用社會捐款投資會館的主要設施，上海市基督教青年會承擔會館管理的共建方式。1996年2月，上海浦東社會發展局與上海市基督教青年會簽署了委托管理的協議，*會館開業時只建有市民休閑中心部分。一年后，青年會又與社會發展局再次簽約，受托管理利用會館房產，由政府投資設備和全額撥款支持的浦東新區“999”市民求助中心。1998年，青年會又與*街道簽約，將與當時會館一墻之隔的另一處空置的公建配套設施改建為*敬老院，與上述市民休閑中心、“999”市民求助中心共同構成*市民會館的三大主要服務設施。至此，形成了現在*市民會館的規模。會館占地面積4000平米，建筑面積2260平米，1996年2月至2000年11月，參加活動或享受服務的市民已達71.4萬人次。

*會館在運營試驗中，初步形成了政府與社會組織協作，提供公共服務的政策性意見和實施委托工作的一套程序和程序文件。其中包括被托管的社會公共財產的維護與管理政策、委托方對于受托方的財政支持政策、評估與監督的政策，以及簽約前對受托方的資格審查認定程序、受托單位提出管理目標規劃與成本測算的程序、委托單位進行財務審核的程序等等。委托協議只是這些工作最終的成果。

（二）*會館（受托方）的運行與管理模式

*市民會館建設與管理的參與各方對機構運行模式的概括表述是：“政府主導、各方協作、市民參與、社團管理”。

政府主導是指在提出會館共建設想、動員社會資源、參與投資創辦、委托社團管理、擴大會館規模、改善會館管理的每一階段每一步驟，浦東社會發展局都作為社區建設的規劃者、新方式的倡導者、各方關系的協調者起到了主導作用。

各方協作是指浦東社會發展局、*街道、浦東新區社會事業發展基金會和上海青年會出資金出設備出人力共建會館。各方協作還體現在社區的事情社區做，各方積極為會館營運出力。青年會作為管理方，與浦東社會發展局、基金會、街道辦事處、居民委員會都建立了協作關系。

市民參與不僅是指讓更多市民參與會館活動或享受會館服務，而且更是指讓市民參與會館的建設。其主要的途徑是參與會館的志愿者活動、提供建議和意見，并選派代表進入管理委員會。

社團管理是*模式的核心部分。最初，會館實行的是管委會制。既由參與會館共建的各方派出代表成立一個會館管理委員會，既管決策又管營運。后來發現管委會只能作為決策機構，具體日常管理包括選擇項目制定收費標準必須由受托方獨立管理。青年會遂進行了管理方面的大膽探索。他們采取委派會內骨干出任會館館長、財務和項目經理，在形成團體領導的基礎上進一步放權，實行館長負責制。從而形成了管委會管大的決策，青年會管項目和財務監督，由館長負責日常事務的較為完整的一套運營管理模式。由此，青年會運用自己的人才和管理經驗，依托*社區公共設施，創建了一個與母體有聯系的獨立的社會新組織----*會館。老社團傳幫帶建立新社團，這是個新創造。此外，在組織創新的同時，也出現了制度創新。它不僅僅是政府委托社團管理，而且是以模擬市場的管理中心的方式進行從服務方向、服務質量到服務價格、服務成本的整套公共服務產業化管理。青年會與*會館的關系目前已經成為管理中心與獨立的被管理對象組織的關系。這就為*會館的運營管理模式的推廣創造了前提。即不僅新建的社區公共服務設施可以這樣做，所有已經建立并且已有組織在其中運營的公共設施統統可能這樣做，即通過與管理中心簽約的方式，引入人才、資金和項目，大大提高設施利用率和社區公共服務供給總量和水平。

（三）*會館（受托方）的財物運營機制

1、財務核算體制

在*會館項目中，浦東社會發展局、*街道是產權方和投資方，此外，浦東社會發展基金會捐助給*會館的主要設備折合現金123.40萬元，占*會館總投資的14.41%。上海基督教青年會投入了啟動資金，而且自1998年墊支*敬老院50萬元開支至今。浦東社會發展局除連年全額支付“999”市民求助中心所需資金外，并沒有給予日常營運補貼。街道也未給補貼。會館財政支付的擔子整個壓在了青年會身上。1996年，青年會投入啟動資金40萬元，1997年，投入18萬元，1998年，投入10萬元。1999年，在財政收支基本持平的基礎上，青年會又拿出10萬元作為發展新項目使用。

從以上的數字可以看出，一個社區公共設施只是生產社區公共服務的一份資產，要產出公共服務，只有資產不行，運用資產無論效果如何都需要成本。關鍵是這個成本是否值得，產出的社會效果和效率如何？目前，*會館模式推廣的主要障礙已經不在于觀念和體制方面，而是委托方如何衡量受托方的公共服務產出效果，以及如何制定合理的公共福利服務的津貼標準以給予受托方必要的成本補償。

2、成本與效益的核算

目前，絕大多數社區服務中心都存在著不管產出只顧投入的傾向。中心大樓越蓋越豪華，但是，設施利用率低，公共服務項目少，中心的大部分場地被用來引進營利項目會或者直接出租。社區公共服務設施成了半公半私甚至多私少公的營業場所。這種傾向已經嚴重傷害了社區居民的公共利益，甚至為社區內的腐敗打開方便之門。固然，這里有社區服務未納入財政預算內渠道，致使街道辦事處只能從街道經濟中擠出一部分資金補貼日常營運的原因，不過，缺乏對于服務產出的衡量機制和服務組織的管理和激勵機制，也是重要原因之一。現在一談到社區服務，呼聲最高的就是要求政府出資。但是，以什么機制來保障政府的資金的確能夠獲得較高的社會公共服務產出的回報呢？關于福利性的社會公共服務設施，在運營中的成本結構到底怎樣？維持成本與發展成本應該如何核算？那些項目有可能收費，那些不能？能收費與不能收費的可能通過怎樣的項目組合使其成本結構合理化？在以上這些問題都缺乏基本的調查和研究的情況下，政府即便以財政手段支持社區服務中心的運營，預計也不會比街道用預算外資金支持的效果更好。所以，掌握公共服務設施運營中大體的成本結構，包括服務項目供給所必須耗費的成本和可能達到的收費收入等基本數據，就成為政府考慮制定合理的公共福利服務補貼政策和補貼標準的基礎。

為解決這個問題，在有關研究機構的幫助下，上海青年會將經營過的公共服務項目進行分類，逐一認定其公共性和經濟性，制定社區服務中心項目成本類型與盈虧測算表。據此可以總結以往的項目選擇和組合配置的經驗，又可以測算新的社區服務中心的項目組合成本，從而為在不同的項目組合下，受托方可以擔負的成本份額提供了數量依據，也為托管模式中如何劃定委托方與受托方之間的經濟成本分擔比例找到了可操作的具體路徑。

*會館設施利用率的計算方式為受托方自我激勵，檢查和評定設施管理效率找到了標準，也為委托方衡量和監督受托方的設施管理水平提供了依據。而且，社區公共服務項目的選擇、項目的籌款以及項目的評估都可從中得到一個量化的參考數據，為最難定量的公共服務項目的社會效益衡量提供了可操作的方法。

（四）*會館的志愿服務

志愿服務既是一種公共服務的重要資源，又是培育社區志愿文化、形成社區信念共同體的社區文明的基石。*會館之所以取得成功，一個重要的原因來自上海青年會的志愿服務理念和由此產生的服務追求，來自理念指引下精心設計的項目和充滿活力的活動，由此常年吸引了大量的志愿服務者。根據會館不完全統計，從1998年1月到2000年10月，來會館提供志愿服務的總數是19500人次，33400小時；按照36個月，每月30天折算，平均每天為會館提供志愿服務19人次，30小時；如果以1個全職人員每天工作8小時，月工作22天，1年12個月折合，等于15個全職人員1年的工作時間。志愿者從事的服務有英語口語教學、表演、游戲、清潔、圖書館管理、談心活動、醫療服務、體育健身等。參加志愿服務的除有大中學生、敬老院老人之外，還有來自當地居民、職工以及來自香港和駐滬的外籍人員。*經驗說明，機構必須有生氣，項目必須辦得好才能長期吸納志愿資源，也才會長期需要志愿資源。所以，是否能有效吸納志愿資源，也是衡量一個公共服務機構特別是非政府的公共服務機構能否得到公眾擁護的尺度之一。

從公共管理的角度，評價社區公共福利服務機構的基本準則有兩個；一是機構的社會福利服務效益與效率最大化，二是機構的公眾參與和公眾意識。*會館的實踐在這兩個方面都為社區公共設施的公共管理提供了重要的參考依據。

二、*會館社區管理新模式的實踐意義

（一）提供了民間非營利組織可管理社區公共設施的新范例

*會館是政府與上海市青年會共同協作孕育出的一個新型的非政府非營利的志愿機構。它的出現和成功證明，我們完全可以通過非市場機制造就獨立于市場之外也獨立于政府之外的社會公共機構。迄今為止，社區服務的公共設施的運營與管理，幾乎都是由街道選派人員或者由街道民政負責的。盡管也聘用了幾個人，形成了一個操作班子和一定的規章制度，卻由于缺乏有效的組織化的管理思路、規劃和方法，以及一個組織所必需的決策權和管理權，所以頂多只能算是隸屬街道的一個行政事業小組。

政府要為人民辦好事，但是辦好事的方式卻往往是以行政化的組織代行市民的愿望，這與市民發自內心的志愿精神而自組織起來的非營利組織完全是兩種方式、兩種結果。行政組織的基本特性是下級服從上級，而非營利組織要求組織成員平等參與、自覺自愿地承擔現代社會的公民責任，組織的目標實現不能依賴于行政命令，只能基于成員之間相互信任、相互激勵所產生的一種凝聚力或組織力。

*會館的例子說明，只要政府換一種思路和方式，不要行政干預、不要行政指令、不要用行政的方式建立非營利組織，而是采用與優秀的非營利組織平等合作的方法，放手他們承擔社區的工作，給他們以發展的空間，那么，這類機構出于志愿理念就會在服務社區的工作中傳幫帶出一系列真正的非政府非營利的志愿機構。

（二）可從物質與精神兩方面推進社區建設的實體工作

*會館的例子證明，以規范的非營利的志愿機構管理社區公共設施，有利于優化社區資源配置，拓展公共空間，在取得了社會效益的同時也提高了管理的經濟效率，同時，由于可將機構的志愿文化注入社區，還能提高設施的文化品位，培育社區群眾的參與意識和公民意識，將設施建成為新的社區文化的載體。這就從服務供給的物質增長與文化傳輸的精神升華兩個方面實質性地推進社區建設的實體工作。

（三）可發育一種準市場的激勵機制

*模式證明，在社區公共服務設施管理方面，合約形式本身具有一種激勵機制。政府與民間組織通過契約明確了委托方與受托方的權利義務，將公共設施的所有權與經營權相對分離，將經營權交給了受托方。受托方就可以在經營期限內不受干預地規劃和經管受托的工作。由于受托方經營的是公益物品和公共服務，所以不能像市場中的企業那樣以贏利為目的，不能選擇與公共服務無關的營利項目和只為一部分人的需求服務。當然，公共服務的項目經營要特別注重收費定價的政策性，政府的考核監督和評估是維持這種激勵機制的必要條件。

（四）可有助于社區公共服務政策的研究

*會館的建設本質上是一種社區公共服務政策的研究和實驗過程。通行的社區公共服務政策可定義為：以解決社區公共服務問題，增加社區公共服務供給，改善社區環境，促進社區發展，增進社區福利為目的，經由立法與行政為手段，促進社區各階層均衡發展。社區公共服務的形式體現是社區內的公共物品。在經濟學概念中，公共物品是共同消費，難以排他的物品。對于社區公共物品，從社會政策的角度主要有兩個方面：一是為達到增進社區福利的目的需要采取什么樣的經濟方式和手段與其他手段相配合；二是如何測量被提供的社區公共福利服務項目的質量和效率。

由于公共物品和公共服務供給的低效率問題是世界性的難題，近年發達國家在政府和市場之外嘗試第三種解決辦法，即分別不同性質的公共物品和公共服務，采用社會機制或不同方式的混合機制進行生產。由此，在政府與市場之外，同時發育了一個社會供給市場，其間，最為活躍的是社會非營利組織，他們與政府組織和市場組織合作，造就社區的公共服務供給，走出了一條可供選擇的新道路。近年來，不僅在社區，整個社會的公共服務供給擺脫完全由政府控制的傳統方式，走向準市場或半市場的方式，已經成為一種世界性潮流。政府的作用更多地體現在以特定的公共定價政策及有關安排來“管制在特定公共服務產業中發揮作用的公共機構的活動。”（文森特•奧斯特羅姆，政府間關系的行為取向，P150）*會館即是社會非營利組織與政府合作，采用準市場的模式提供社區公共服務物品的一種新模式。它在如何采用經濟方式和經濟手段，并與其他手段相配合以達到增進社區公共福利的目的方面，在如何測量社區公共福利服務項目的質量和效率方面，都提供了可以繼續探索的豐富經驗，體現了社會轉型過程中更加開放的社會政策趨向。

三、現行社區公共服務供給體制中的幾個待解難題

（一）社區服務中心是搞商業服務產業還是公共服務產業

近年來，為推進社區服務，有關方面提出了“社區服務產業化”的口號，引起相當一些社區服務中心對外承包、出租房屋、搞起了經營活動。社區服務中心能不能和應不應該搞創收，是不是可以建成為自負盈虧的經營實體，這已經成了困擾社區服務和社區服務中心這類社區公共服務設施發展的重要問題。

社區服務中心一類社區的功能性設施究竟能不能自負盈虧，取決于對這類設施的功能定位。迄今為止，我國絕大多數社區服務中心主要承擔便民利民的小商品服務、居民求助性服務、社區活動組織等功能，還有一部分綜合性的中心開設各種咨詢，教育培訓，也有少量中心添置設施開展文化娛樂和體育健身活動。中心到底是干什么的？如果定位在公共服務產業，*會館的例子可以證明自負盈虧是極其艱難甚至于不可能的。如掛上中心自養，等于逼良為娼，逼著中心經營商業。目前許多中心之所以多年仍舊經營老三樣的便民利民服務，甚至于將部分房屋出租，都是為了賺取費用自養。導致中心喪失了建設時期為居民大眾服務的初衷。總之，以商業養中心，或者讓中心兼營商業，絕不是社區建設良性發展的出路。

根據對*會館近年所開設公共服務項目的類型分析，屬于純粹的公共福利服務項目，需要全額補貼項目成本的有13個，占項目總數的32.78%；略有收費但不足以支付成本必須補貼的項目有4個，占項目總數的10%；通過努力可能收回成本的項目為6個，占項目總數的比例為13.55%，有微利的項目為18個，占項目總數的44%。由此可見，要將中心辦成為全體居民服務的公共服務產業，即營運公益性和福利性的項目，也要分門別類，講求經濟核算。只是這種核算的基礎即公共服務的項目收費標準不能根據市場的平均價格，而要從當地居民的可承受能力出發。還有只要是公共服務，總有一些項目不適于收費甚至于不可能收費，所以政府需要給予一定的補貼。只是這種補貼到底需要多少？是補給工作人員工資還是補給項目？是補給正在營運的項目還是補給待開發的項目？補貼的標準怎樣？依據如何？這些問題需要進一步探討。

（二）如何確定區分不同性質社區服務的政策標準

我們需要將社區服務分解為公共性的福利服務與私人性的商業服務。公共性的福利服務的對象是社區公眾，服務的內容是非排他性的，就是說你享受了這份服務，并不排斥別人也能同樣享受這份服務。這與私人性的商業服務不同。比如，社區里的公共場所，例如社區圖書館、社區活動中心、社區服務中心、社區醫療站等等,大家都可以自由進出。通過在這些公共設施內的活動,社區公眾享受到了公共福利服務。由此可見，社區服務的主要內容不應該是便民利民的商業服務，而是社區內的公共生活。例如，*會館所提供的各類項目大都是為全體居民服務的公共項目，而且得到了居民的積極參與，還聚集了一批常年無償奉獻時間和精力的志愿者群體。可見，凡與社區的公共生活相關，凡涉及到社區內更多的人的活動，其社區服務的公共性越顯著，社區服務的公眾性越強，越能得到群眾的真心擁護。不過,還有的服務例如社區老人院,屬于為老人群體提供的服務，具有一定的排他性。只是社區老人院不屬于高檔老人院，具有為本區老人提供福利服務的性質，所以也可納入公共服務，也有人將其稱為介于公共服務與私人服務兩者之間的準公共服務。總之,無論公共服務還是準公共服務,與私人服務的本質區別是無法依賴市場信息和市場交易完成產品交換過程,從而將非市場的社會公共力量引入了界定服務產品公平交換的領域。

由于公共服務的公眾性質，常常難于準確將服務成本分解到每一個具體的享用者身上，所以，難以避免有些享用者的占便宜心理和占便宜的行為，這就是經濟學常說到的“搭便車”現象。它導致公共福利服務不可能完全市場化。就是說,即便可以在一定領域和一定范圍內引進市場效率原則和競爭機制，核算成本、收取一定費用，但是由于不能以利潤為原則，所以不可能以完全市場競爭方式進行優勝劣汰，以擠垮一部分低效率的組織犧牲一部分資源為代價來換取目標實現。公共福利服務的第一原則是公平，第二原則才是效率。

公共服務的服務定價和收費是公共服務產業（借用市場產業的概念但與市場產業不同）中最重要的政策。*會館的探索為我們提供了重要的借鑒。這方面的研究相當薄弱，與實踐的需求相差太遠，今后需要有更多的研究力量介入這個領域。

（三）如何改善社區公共服務供給質量

*會館經驗推廣的前提是社區居民們的需求，而不是街道辦事處的需求。靠什么沖破目前行政化的社區管理體制成了又一個難題。上海的經驗是依靠區一級政府引入銳意創新的社區外非營利機構，從上面和外面進攻。顯然，只靠這種辦法不行。特別是大多數社區服務中心主要是由街道辦事處或者區級政府投資建立的，自建立之日起，街道或區政府的有關部門就利用中心房產將某些行政機構挪入。早期有婚姻登記處、政府的臨時項目辦公室，近幾年推行最低生活保障線制度，新建的社會保障所也設在中心。這就導致中心不能不具有政府機構的行政功能。

社區服務中心不是一個政府機構，也不是一個事業機構，建設的初衷就是為社區全體居民的服務的，所以它本是明明白白的社區公共服務設施。管好用好這份社區公共設施，事關社區全體居民的利益。這個設施應該怎么使用，由誰來管理，管不好怎么辦，等等這些問題需要通過一種社區民主的途徑，使其公開化、透明化。我們需要創造一種機制，讓社區居民能夠直接關心社區的公共服務設施。社區居民有權選擇設施的管理者并對其進行監督，凡管理不佳者，有權彈劾直至罷免。居民也有權要求政府給予他們所需要的但又不能或不宜收費的項目以財政補貼。這種機制可能會隨著社區建設深入發展和新的社區組織的建立而逐漸形成。