資產管理監督營運思考

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出資人關注的是資本權益，從這個角度講，出資人管的是資本，并不是出資企業的資產，更不是出資的企業。

營運資本

出資人的基本職能是營運資本。出資人出的資是資本，而不是一般的資金，因而就需要謀劃資本向哪里投？資本采取什么形式投？資本如何保全？資本如何增值？國有資本的出資人，就要考慮國有經濟布局如何調整，即國有資本向哪些領域投或者是繼續在哪些領域發揮作用？國有經濟結構如何優化，即國有資本如何投，如何發揮國有經濟的控制力、影響力和帶動力，國有資本如何保值增值，說到底一句話，就是維護國家的資本權益。具體任務就是明晰國家權益，保護國家權益，實現國家權益，發展國家權益。

出資人享有收益權。大家注意，這次公司法全面修訂，將老公司法的表述改了一個字，原來的規定是享有受益權，現在將“受”改為“收”，一字之改，法律含義就體現不同。受益權是被動接受，收益權是主動收取。股東要決定公司的利潤分配，所以是主動權利。實現國家的權益，就要用好這個權利；還要發展國家權益，要不斷使國有資本增值，如果認為這個領域不適合國有經濟投資，就要退出。

因此，出資人關注的是資本權益。從這個角度講，出資人管的是資本，管的并不是出資企業的資產，更不是管出資的企業，因為你不是企業的上級和領導人。關于管資產和管人、管事相結合，好像出資人要管理其出資企業的資產、人事和具體的業務，這實際上是誤解。管人、管事、管資產，不要將它解讀為國有企業主管部門對國有企業的管人、管資金、管事，用法律的語言表述就是出資人享有資產收益，參與企業重大決策，選擇企業的經營者的權利。

這里需要明確營運資本和經營資產是兩個概念。

政府作為出資人，就要考慮如何維護投出的資本權益，這就是資本營運，跟企業具體組織產供銷活動即企業經營活動是不一樣的。個人當股東的，要考慮股票選擇什么樣的結構，什么時候買進，什么時候賣出，這是股份營運，就是資本營運。

經營資產和營運資本是兩個不同的概念，營運資本是出資人針對其享有的權益而言的，經營資產是企業針其掌握和控制的資產而言的。

權力和權利

一、中央政府具有兩重身份，分別行使權力和權利兩種職能。

依據憲法，國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。它以國家行政主體的身份依法行使國家行政權力，同時依據物權法，國務院代表國家行使國有財產的所有權，它又以國家這個特殊民事主體代表的身份，依法行使民事財產權利。法律明確了國務院兩種不同身份，分別行使的是不同的權力與權利。

所謂“政資分開”，就是要區分這兩種不同身份，把國務院的行政管理職能與代表國家行使的國有財產所有權的職能區別開來，要將權力與權利分開，分別由國務院的不同機構，按照不同的法律規范運作。“權力”的行使是在國務院的統一領導下，由國務院及其組成部門通過各級政府及其部門來實現。“權利”的行使是在國務院的統一管理下，由國務院和各級地方政府及他們授權的特設機構來實現。行使“權力”的應是行政機關，行使“權利”的應是以民事主體身份行事的特設機構。

二、國有財產的管理監督不是所有權的權能，而是與所有權相聯系，保障所有權實現的職能。

民法通則和物權法規范的所有權是一種民事財產權利，集中體現為占有、使用、收益和處分四種權能。至于如何保障占有、使用、收益和處分四種權能的實現，自然離不開所有者對自己財產的管理、監督，因此可以把所有者的管理、監督看作是所有權實現的保障職能，國有財產的管理、監督同樣也是國家所有權實現的保障職能。

國有財產分布極其廣泛，形態多種多樣，直接支配者眾多，國有財產所有權的行使，必須分別通過管理、監督和營運體系才能實現。為了保障國家所有權的統一行使，國務院在政府系統內需要也能夠利用行政體系，運用行政權力，采取行政手段對國有財產實施自上而下的管理和監督。這種政府內部的管理、監督職能應由行政機關來履行，而不應由以民事主體身份行事的特設機構來履行，特設機構履行的只應是出資人的職能，行使的是出資人享有的民事權利，而不是管理監督的行政權力。

三、國有資產的管理監督只能是政府的行政職能，不應由行使出資人的職能的機構行使。

國有資產的管理、監督依靠的是行政強制力。管理需要制定頒布規章，規章要有法律效力，對違規行為要進行查處，這都需要依靠行政強制力。因此，國有資產的管理、監督應看作是政府的公共管理職能。根據黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出的堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開的原則，國有資產出資人的職能和國有資產的管理、監督職能不應該由同一部門施行。

管理體系

國有資產的管理分為外部管理和內部管理兩類。

外部管理主要有政府的管理、部門的管理，又分為綜合管理與專職管理。履行出資人職能的機構以投資主體身份的管理，是通過公司法和公司章程明確的，以公司股東集合行使權利的方式實現的，而不是通過企業上級部門直接領導企業實施的。

內部管理直接對象是企業的資產，但是間接實現了對國有資本的管理，總體來說企業的資產如果損失，負債不變，所有者的權益就減少了。企業針對的是資產的管理，不是對資本權益的管理，因為對企業資產的管理，保證資產不損失，就維護了國有資本的權益。

政府和部門管理的特點：管理國有財產是政府的一項公共管理職能；管理是政府的一種行政行為；管理需要采取行政手段；管理要由行政部門實施；管理是政府的一種強制行為，是行政權力的行使；管理者和被管理者不是平等協商關系。

監督體系

監督可以分為幾大類：國家機關的監督，包括國家權力機關的監督，政府及其有關部門的監督；法律監督機關和審判機關的監督；社會的監督，包括群眾的監督、輿論的監督、中介機構的監督；履行出資人職能機構以投資主體身份的監督；企業內部的監督，這種監督實際上是對資產的監督間接地體現了對國有資本權益的監督；占有、使用國有財產的機關、事業單位群眾團體的內部監督。

國家機關監督的特點：國家機關全方位監督，包括權力機關、行政機關、司法機關等。國家機關要依法分工監督，國家機關分別履行各自職能又協調配套的監督，覆蓋全部國有財產的監督。

監督體系的構成：各級人大實施法律和工作監督，國務院統一領導各級政府監督，政府部門、機構分工負責監督，檢察院、法院配合監督，社會廣泛參與監督，履行出資人職能的機構、企業、機關事業單位和群眾團體依法自律監督。

營運體系

國有資本營運的特點是：營運的目的是更好地發揮國有經濟的主導作用，增強國有經濟的活力；營運的任務是維護國有資本的權益，即明晰權益、保護權益，實現權益，發展權益；營運的對象是國有資本；營運的主體是履行政府出資人職能的機構和部門。

營運體系的構想：國家統一所有，中央和地方政府分級出資分別收益，履行政府出資人職能的機構分級營運國有資本，被出資企業依法自主經營。

履行出資人職能的機構行使財產權利僅限于其直接投資的企業。出資人的職能是建立在出資人與被投資企業之間特定的財產關系上的，沒有這種直接的資本的連接關系，就不是出資人，因而也就不存在履行出資人職能的問題。

作者為全國人大法制委員會副主任，本文根據其在“*中國城市國資論壇”上的講話整理。