能源管理體制改革思考

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中國能源可持續發展離不開政府能源管理體制改革和現代監管制度的建立與完善。在這方面，中國不僅需要借鑒國外的成功經驗，更需要從現實出發，以提高政府能源管理效能和監管能力為目標，通過不斷的體制和機制創新，逐步建立起符合能源可持續發展要求的現代管理體制和監管制度。

一、中國能源管理體制和監管制度存在的主要問題

總的來看，中國現行能源管理體制和監管制度是不適應未來能源可持續發展的需要的，突出地表現在以下六個方面：

一是綜合協調能力不強。主要是不同層次政府之間，以及政府財政、稅收、投資、價格、金融、貿易、城市建設、交通、國有資產管理等諸多職能部門之間，存在目標和步調不一致、國家利益和地方利益不一致、眼前利益和長遠利益不一致的“三個不一致”問題。

二是政策執行能力不夠。目前政府管理的重點更多地放在前置性審批環節，項目的事中、事后監督與管理則相對較弱，存在“重審批、輕監督”的現象。

三是社會性監管不夠。現行的政府能源管理側重于投資、價格、生產規模等經濟性管理，對于環境、安全、質量、資源保護等外部性問題的監管相對較弱，客觀造成了重生產輕消費、重供應輕節約的現象。

四是中央與地方的政策目標不一致。能源關乎一個國家和地區經濟增長、財政、就業、收入分配、社會穩定等各個方面，由于中央政府與地方政府存在短期目標與長期目標的不一致，導致中央政府與地方政府在能源管理目標、手段、程度等都難以保證上下一致。一個典型的例子是中央與地方政府在經濟型汽車的政策上存在明顯的不一致。

五是監管職能不到位，存在一定的監管真空。從國外經驗來看，監管職能的相對集中有利于監管政策的統一性和執行力，而目前中國能源監管處于較分散狀態，監管機構面臨職能缺失和監管真空問題，如電監會始終缺乏價格、準入等核心監管手段。

六是監管力量不足，人員嚴重短缺。中國有13億多人口，能源從業人員多達1200多萬（僅煤炭從業人員就高達500多萬），但中央政府僅有幾十人專司能源管理之責，相比之下，美國能源部有1.5萬名聯邦雇員從事能源管理。

下圖為事前、事中和事后給出的中國現行能源管理和監管重點環節與權重情況。

二、改革目標與重點

未來一個時期，中國要從根本上解決上述六個方面的問題，需要進一步深化能源管理體制的市場化改革。

改革的總體目標是：在借鑒國外成功的建立現代監管體制的國際經驗基礎上，逐步建立起一個獨立運作、政監分離、職能完善和有效監督與制衡的現代監管體制。

保持監管機構的獨立性。無論是在政府序列當中還是在政府序列之外來設立監管機構，保持監管機構的相對獨立性是建立現代監管體制的基礎。

實現“政監分離”。將行政管理職能與監管職能適當分離，將政策制定與執行職能相分離，是保證監管機構的獨立性和監管政策連貫性的前提條件。

完善監管職能。在放松經濟性監管（投資、價格和市場準入等）的同時，要加強社會性監管，以及對壟斷環節的監管，實現監管重點的轉移。

加強依法監管。健全能源領域的法律法規，加強依法監管，實現有效監督，建立有效的制衡機制。

在總體目標指導下，中國能源管理體制與監管制度改革宜分階段推進，按照近期、中期和遠期目標的不同要求，來確定未來一個時期的改革重點和步驟。

近期目標（1－2年）。重點放在完善機構職能，轉變管理重點上。增強能源綜合管理部門的協調職能，完善監管機構的監管職能（如電監會對于電價的監管職能）。管理重點由能源生產與供應轉向更加關注需求，從經濟性監管轉向社會性監管。

中期目標（2－5年）。重點放在改革政府機構設置，理順中央與地方關系上。以增強政府的行政執行能力為主線，改革能源管理機構。

從組織保障、制度保障兩個方面，實現中央與地方目標的一致性。

遠期目標（5-10年）。形成依法管理、有效推動可持續發展的新型管理體制和長效機制。形成完善的能源管理與監管的法律法規體系，政策重點放在節能和提高能效、保障能源安全和可再生能源發展等方面。

三、我國能源管理新體制的初步構想

建立我國能源管理新體制，首先需要國家按照“政監分離”的原則，改革能源領域的政府管理機構設置。通過建立能源管理的“雙層結構”來實現“政監分離”。具體而言，就是將綜合性的能源管理機構（如能源部）和專業性的能源監管機構分設，分工明確，權責清晰。前者專司國家能源戰略、能源規劃和能源政策的制定，協調各能源部門之間的關系；后者專司市場監管，保證能源行業的健康發展和有序競爭。

表1和表2分別為長期目標下，中央政府層面上，按行業和按功能設立的能源管理和監管職能設置情況。

縱向地看，可以各大經濟區（如東北、華北、西南）為單位分設地區綜合能源管理部門和專業監管部門（如華東能源局和華東監管辦），作為中央綜合能源管理部門和監管機構的派出機構。各省、自治區和直轄市也可以組建相應的綜合管理部門和監管機構，作為各大區綜合管理部門和監管機構的派出機構。這樣的好處是提高了能源管理的綜合性和協調性，有利于加強專業化監管，增強國家政策的執行力。

新的能源管理體制將呈現出以下特征：

第一，實現管理職能的轉變。表現為管理的重點從供應側轉向需求側，即改變以往偏重于能源資源開采、能源加工生產等能源供應側管理的局面，逐步轉向能源資源開發、能源節約、能源效率、能源技術等需求側的管理。

在前置審批環節，管理重點是著眼于外部性的準入管理和環保、能效等準入標準，強調政策的導向性、公開性和透明性。

在事中管理環節，管理重點是監督、監管和檢查，健全能效審計機制，完善機構設置和人員保障。

在事后管理環節，管理重點是查處違規者，補償損失。

第二，實現監管轉型。由以往的經濟性監管為主、社會性監管為輔的舊監管模式，轉向以社會性監管為主、經濟性監管為輔的新監管模式。新監管模式包括：

完善市場準入監管。公開準入制度，取消所有制歧視，保證政策的透明化，建立合理的申訴制度。

完善價格監管。改革價格形成機制，對自然壟斷環節實行有限監管，做到保護性監管與激勵性監管的有效結合，完善財務制度、成本與信息披露制度和價格聽政制度。

加強社會性監管。監管重心是提高資源利用效率，確保能源供應安全，保護生態環境等。

加強市場秩序的監管。監管重心是反壟斷，促進有效競爭，對可能影響市場結構的重大購并案件進行審查等。