談經(jīng)濟適用房建設的政策規(guī)制

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內容摘要：近兩年來，國家針對房地產業(yè)出臺了一系列調控措施，其中控制高檔商品房的建設比例、增加經(jīng)濟適用房多次被提及。今年5月出臺的“國六條”對住房供應結構和消費需求進行了規(guī)制，將減少城市因拆遷而新增的被動需求，而這部分人群恰好就是中低價位住房的需求大軍。本文就新形勢下經(jīng)濟適用房建設問題進行深入探討。

關鍵詞：經(jīng)濟適用房建設對策措施

近年來，我國在實施經(jīng)濟適用房政策的過程中出現(xiàn)了不少問題，表現(xiàn)在：經(jīng)濟適用房監(jiān)管不嚴，執(zhí)行機制不規(guī)范；經(jīng)濟適用房的供應對象、戶型面積、房價失控；經(jīng)濟適用房建設規(guī)模下降，總量供應不足，一房難求等問題。而圍繞經(jīng)濟適用房問題所引發(fā)的經(jīng)濟適用房還該不該建設的討論中，有人主張停止開發(fā)建設經(jīng)濟適用房，有人認為經(jīng)濟適用房不能取消。筆者贊同后者，對經(jīng)濟適用房存在的問題不能“因噎廢食”而否定取消它。

我國經(jīng)濟適用房建設的必要性

首先，經(jīng)濟適用房是國家為滿足中低收入者的住房需求所提供的一種比市場價格便宜的房屋。國家對經(jīng)濟適用房項目免收土地出讓金，減免稅費，將開發(fā)商利潤限定在3%以內；對經(jīng)濟適用房的房價、戶型面積、銷售對象實行嚴格控制。從對經(jīng)濟適用房政策優(yōu)惠的規(guī)定性可以看出，它是具有保障性質的政策性商品住房，是我國公共住房保障制度的重要組成部分，是政府的“以人為本”思想的體現(xiàn)，也是構建我國和諧社會的一項意義重大的德政工程。由于經(jīng)濟適用房這一體現(xiàn)“居者有其屋”的居住權的實現(xiàn)是公民生存權實現(xiàn)的基本前提之一，政府有責任和義務來保障居民的居住權利，特別是中低收入家庭的居住權。所以，房地產問題不是一個簡單、純粹的市場問題，而是一個關系民生和體現(xiàn)政府執(zhí)政理念的大問題。如果政府連普通百姓最起碼的家庭居住需要都滿足不了，和諧、發(fā)展、文明也就無從談起。

其次，由于長期以來我國實行的是低工資的政策制度，城市工薪階層中的許多家庭的收入水平都很低，完全依靠市場化的手段很難解決自身的居住問題，這就容易導致城市中貧民區(qū)現(xiàn)象的產生，進而影響到整個城市的發(fā)展和穩(wěn)定。作為政府對中低收入階層“居者有其屋”承諾保證的全國經(jīng)濟適用房的建設，1997年至2004年的投資額累計達到3852.85億元，占同期房地開發(fā)投資額的11.1%；1999年至2004年的經(jīng)濟適用房銷售面積2.18億平方米、占同期住宅銷售面積的15.9%。應該說，這些年我國經(jīng)濟適用房的建設，在解決中低收入家庭的住房問題，優(yōu)化房地產市場供應結構、平抑商品房價格的不合理上漲，緩解城市舊城改造和房屋拆遷矛盾，促進城郊結合部等特殊區(qū)域的發(fā)展等方面，都發(fā)揮了積極的作用。

規(guī)范我國經(jīng)濟適用房建設的對策

基于以上認識，經(jīng)濟適用房問題的關鍵是應當重視解決好經(jīng)濟適用房建設中暴露出來的問題。

（一）政府部門提高對經(jīng)濟適用房建設重要性的認識

經(jīng)濟適用房“一房難求”現(xiàn)象的發(fā)生，源于供應量嚴重不足的深層次的原因是地方政府利益觀的錯位，不愿意花力氣建設經(jīng)濟適用房。作為經(jīng)濟適用房，土地是無償劃撥的、稅費是減免的，而土地和稅費恰恰是地方政府收入的重要來源，這就使得經(jīng)濟適用房這項造福于中低收入者的福利保障政策與地方政府的財源形成對立。利益驅動的結果是：地方政府大幅度減少經(jīng)濟適用房建設的供地量，有的甚至變相停止經(jīng)濟適用房建設計劃。

據(jù)統(tǒng)計，2004年全國住宅投資8837億元，比上一年增長28.7%。其中，經(jīng)濟適用房投資606億元，比上年減少2.5%，是2002年以來的首次負增長。2005年1-5月，經(jīng)濟適用房投資同比下降了16.7%。顯然，這已經(jīng)不是落不落實政策的問題，而是政府部門在市場經(jīng)濟中給自身如何定位的問題，究竟是為民謀利還是與民爭利的問題。從1994年國務院《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出要加快經(jīng)濟適用房的開發(fā)建設，到2004年建設部、國家發(fā)展改革委員會、國土資源部和人民銀行聯(lián)合頒布的我國第一部《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，以及這期間與經(jīng)濟適用房相關的一系列政策措施的出臺，充分說明了我國政府在致力于解決中低收入居民住房問題上的決心。但是，關鍵還在于各級地方政府要充分地發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，勇于改革創(chuàng)新，扎扎實實地抓好落實工作，推進經(jīng)濟適用房的建設。為此，也就要求各級地方政府必須徹底轉變觀念，切實提高對推行經(jīng)濟適用房重要性和長期性的認識。只有這樣才能真正明確和承擔起其在經(jīng)濟適用房的建設與供應上作為第一責任者所應負的責任。

（二）合理安排經(jīng)濟適用房的建設規(guī)模

針對當前經(jīng)濟適用房開發(fā)與建設規(guī)模下降的現(xiàn)象，國家和地方政府應科學合理地制定與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相符合的經(jīng)濟適用房的長、中、短期配套供應計劃，使之在推進住房市場化和建設經(jīng)濟適用房之間保持一種合理的比例關系，并據(jù)以嚴格實施來確保中低收入者的住房問題早日得到解決。

調整土地供應結構，提高經(jīng)濟適用房用地的比例和規(guī)模。土地管理部門在制定土地利用規(guī)劃和年度供應計劃時，對供應矛盾突出、房價上漲快、經(jīng)濟適用房嚴重短缺的地區(qū)，要從嚴控制高檔商品房、別墅和其他商業(yè)用地的供應量，增加經(jīng)濟適用房用地。

在供應市場化和保障多元化方面努力創(chuàng)新。如在經(jīng)濟適用房開發(fā)項目和用地方式上嘗試推行“鎖定房價，拍賣地價”的項目拍賣招標方式，明確所拍賣地塊為經(jīng)濟適用房建設項目，并規(guī)定售價、戶型標準、銷售對象的條件。這種方式將經(jīng)濟適用房供應中的政府職能與市場作用有機結合在一起，既充分考慮了中低收入者的支付能力，又客觀地把握了政府相關資源的投入能力與投資積極性，有利于解決政府“偏離”經(jīng)濟適用房的行為。

調整貸款方向，加大對經(jīng)濟適用住房的支持力度。由于目前我國中低收入者的收人還很低，即使享受了經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策，若靠自身力量許多人仍然無力購買。因此，商業(yè)銀行應提高經(jīng)濟適用房項目的貸款規(guī)模和比例，并給予適當?shù)睦?yōu)惠；商業(yè)銀行要嚴格控制對高檔公寓、別墅項目的貸款發(fā)放，防范金融風險。同時，政府應出面建立經(jīng)濟適用房的專門性擔保機構，使之成為貸款風險的最終承擔者，以解決我國目前發(fā)放抵押貸款時存在著的擔保主體難以落實的問題，促進住房金融市場的穩(wěn)健發(fā)展。

（三）加強與完善經(jīng)濟適用房的法律法規(guī)建設

經(jīng)濟適用房之所以出現(xiàn)現(xiàn)在這種“無序”狀態(tài)，在很大程度上源于規(guī)則的缺失，是法制不健全的表現(xiàn)。這些年，盡管國家出臺了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等政策與制度，但各地普遍缺乏明確而具體的實施辦法，即使有些較明確的管理辦法而其可操作性卻不強。基于此，加強與完善經(jīng)濟適用房的法律法規(guī)建設，把這些年產生的諸多問題都涵蓋在法律可調節(jié)范圍之中，真正建立起對中低收入家庭起到住房保障和落實優(yōu)惠政策作用的長效發(fā)展機制，顯得尤為重要。

依法制定經(jīng)濟適用房的建設標準。各地要依法制定適合本地的經(jīng)濟適用房的戶型、造價的分檔次標準；要依法確定每個住宅小區(qū)建設中的經(jīng)濟適用房的比重等。在法律法規(guī)方面做出這些規(guī)定，可以避免由于經(jīng)濟適用房過于集中導致的貧民區(qū)現(xiàn)象的產生。此外，要依法嚴禁以經(jīng)濟適用房名義取得劃撥土地后，改變土地用途，變相搞商品房開發(fā)；戶型面積要嚴格控制在規(guī)定的中小套型的面積范圍內；價格的確定要堅持保本微利的原則，銷售實行明碼標價，不得在標價之外收取任何費用。

依法界定經(jīng)濟適用房的購買對象。針對以往經(jīng)濟適用房制度實施中出現(xiàn)的銷售對象把握不嚴、購房的投機性、富人享受經(jīng)濟適用房待遇等社會反映強烈的問題，在依法界定經(jīng)濟適用房的購買對象為中低收入家庭的同時，要有明確的家庭收入劃分標準和依據(jù)。為此，可以家庭收入和家庭現(xiàn)有住房面積為依據(jù)來確定購買對象，并實行“雙標準”控制。從家庭收入來看，家庭總收入應包括家庭總資產和現(xiàn)期收入兩部分。家庭總資產可以用家庭擁有的不動產與金融資產的價值來衡量；現(xiàn)期收入應包括家庭所有成員的工資收入和其他工資外收入。居民家庭收入是一個動態(tài)變化的概念，會因不同時間、地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡存在著差別，要因時因地制宜，根據(jù)不同情況來界定中低收入家庭。此外，還必須通過嚴格實施購買經(jīng)濟適用房的申請、審批、公示制度，以及通過建立網(wǎng)上合同備案和樓盤表，實行實名制度購房等措施，加強對每一樓盤的銷售監(jiān)測，并實時公布房價漲幅、轉手率等排行榜。凡此種種，對促進社會監(jiān)督機制的形成，遏制投機炒房、保證購買對象的準確性，都會起到積極的作用。

依法嚴把經(jīng)濟適用房建設的質量關。確保質量，是實現(xiàn)經(jīng)濟適用房的保障功能和住房價值的前提。因此，要嚴格執(zhí)行經(jīng)濟適用住房的立項審批和規(guī)劃報建程序。要嚴格執(zhí)行經(jīng)濟適用房項目招投標制度，并把銷售價格、戶型面積等控制性要求在招標文件中予以明確。中標單位在辦理建設項目報建手續(xù)前，建設部門要按照房地產管理部門提出的控制性要求，嚴格審查，加強跟蹤監(jiān)管，不符合規(guī)定的不得批準開發(fā)建設。項目竣工要嚴格執(zhí)行竣工驗收制度。經(jīng)濟適用房開發(fā)企業(yè)要以提高住宅實用性能、安全性能、耐久性能、環(huán)境性能和經(jīng)濟性能為切入點，積極開展規(guī)劃設計、建筑設計、環(huán)境設計、技術設計、材料選用等方面的創(chuàng)新，不斷提高住宅品質。施工過程要嚴把現(xiàn)場管理關、施工隊伍關、操作規(guī)程關、驗收標準關、材料關、施工進度關。總之，通過各方面的各司其職和層層把關來提高經(jīng)濟適用房的質量，既為中低收入者提供適用住房需求，也為實現(xiàn)“居者有其屋”的美好愿望劃上一個圓滿的句號。

依法建立經(jīng)濟適用房的交易管理制度。由于經(jīng)濟適用房是政府補貼給中低收入家庭的政策性商品房，要通過依法建立起交易管理制度，對經(jīng)濟適用房的交易轉讓和出租進行限制，過濾以投資為目的的購房行為。如：應依據(jù)有關規(guī)定確定經(jīng)濟適用房的上市年限，設定一定比例向政府交納收益；購買人以市場價出售經(jīng)濟適用房后，不得再次購買經(jīng)濟適用房；凡已經(jīng)享受了房改政策購房，購買了經(jīng)濟適用房，參加了集資、合作建房者，不得以任何名義再次參加集資、合作建房，嚴禁變相搞實物分配或商品房開發(fā)。

（四）加強對經(jīng)濟適用房的監(jiān)管

近年來，國家和地方政府在致力于解決中低收入者居住的經(jīng)濟適用房問題上所出臺的一系列法規(guī)制度，除了需要根據(jù)實施中存在的問題加強建設與完善外，各級地方政府還要切實抓好政策制度的落實工作，要加強對經(jīng)濟適用房的監(jiān)管，嚴肅查處違法違規(guī)行為。對虛報個人申請資料、偽造戶口簿、偽造公章等非法騙購經(jīng)濟適用房的行為，要堅決收回已購房屋，并進行必要的處罰；對高收入的富裕階層購置的經(jīng)濟適用房，除了要補交土地出讓金外，對利用經(jīng)濟適用房出租來獲取投資收入，應予以征收個人所得稅；對房地產開發(fā)商在享受政府優(yōu)惠補貼的同時，又利用混淆住房面積概念變相提高房價、將經(jīng)濟適用房按普通商品房銷售、高估冒算經(jīng)濟適用房建設成本、以及違規(guī)擴大建筑面積等手法而獲取的高額非法利潤，要全部收歸國家所有，并依法嚴肅處理；要通過第一把手負責制與問責制的推行，明確各級政府在經(jīng)濟適用房供應方面所承擔的任務與責任，并把解決好關系民生的經(jīng)濟適用房列入政府官員的政績考核指標體系中，以促使地方政府及其職能部門提高對經(jīng)濟適用房政策認識的深度和政策執(zhí)行的力度，以及規(guī)范履行職責的行為。