ppp項目會計核算辦法

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ppp項目會計核算辦法范文第1篇

【關鍵詞】ppp項目 會計 合作模式

一、PPP的內涵和PPP模式的興起

（一）PPP的內涵

PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構（SPV），引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。財政部樓繼偉部長指出PPP是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

（二）PPP模式的興起

從20世紀70年代到80年代初，西方國家通過將國有企業部分出售、全部出售或關閉等方式變現存量資產，PPP概念最早從英國出現并得到推廣，繼而沿用至今。

PPP模式在我國從1978年開始引用，已發展成五個階段：探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段、普及階段。我國最常見的PPP形式是特許經營和BOT方式，主要應用于大型的基礎設施項目，在市政道路和軌道交通等基礎設施項目建設較為多見。

《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）政府應集中財力建設非經營性基礎設施項目，要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。”2014年11月30日，財政部公布30個PPP示范項目，總投資規模約1800億元；2014年12月4日，財政部政府和社會資本合作模式操作指南（試行）；同日發改委指導意見。

基于這樣的背景下，我國的PPP項目開始發展壯大。例如池州市積極探索采取PPP模式運作主城區污水處理及市政排水項目，該項目被財政部和住建部共同列為首批試點的污水處理類PPP項目，也是第一個簽約運營的PPP示范項目。該項目的實施受到了社會各界高度關注，央視等媒體紛紛報道，被稱為“池州模式”。通過此項目，分析我國目前PPP項目中會計的運用以及存在的問題，為地方基礎設施PPP項目選擇和可持續實施提供決策參考。

二、會計核算在PPP項目中的運用

（一）池州PPP項目的概述

目前，我國PPP運行的主要采取特許經營模式，在特許期內，授予項目公司投資、建設新建項目以及維護的特許經營權，并簽訂合同，在特許經營期滿終止時，項目公司將設施的所有權、使用權無償交還政府，政府每年支付服務費。

池州市采用PPP模式運作污水處理及市政排水設施購買服務項目，主要實行“廠網一體”的運營模式，將污水處理廠和排水管網項目整合打捆，選擇已建污水處理廠2座（10萬噸/日）、已建排水管網750km、已建污水泵站7座（10.45萬噸/日），項目總資產7.12億元。新建投資13.42億元，其中2015年完成管網建設投資3700萬元，授予項目公司特許經營權，期限26年，特許經營期滿時，政府收回PPP項目公司的所有權、使用權。財政根據主管部門的考核結果和協議支付污水處理服務費和排水設施服務費，政府購買服務費由污水處理服務費和排水設施服務費構成，其中污水處理服務費的基本污水處理量單價0.81元/立方米，超額處理污水量單價0.486元/立方米，排水設施服務費按照管網總長750公里，每公里收取服務費99，380元。

2014年12月29日由深圳市水務（集團）有限公司和池州市水業投資有限公司共同投資，成立了池州市排水有限公司，從2015年1月1日正式運營。項目正式運營以來，合作雙方認真履行《協議》，主管部門加強監管，合作伙伴池州市排水公司通過能力建設和隊伍建設，提升服務管理質量。特別是去年汛期和今年以來，雨水多于往年，全國很多城市及池州周邊城市普遍出現“逢雨必澇”的“海景”現象，而我市迅速完成城市排水管道的檢測和疏通、修復，城市排水能力大為增強，社會各界對此贊譽有加，中央電視臺、安徽電視臺等主流媒體給予廣泛宣傳報道。

（二）會計核算在PPP項目中的賬務處理

1.項目公司成立階段的賬務處理

實際收到的款項目賬務處理：

借：銀行存款

J：項目資本

2.項目公司在建設階段的賬務處理

（1）企業預付工程款、備料款時賬務處理：

借：建筑工程或安裝工程

貸：銀行貸款

（2）撥付材料賬務處理：

借：建筑工程或安裝工程

貸：工程物資

（3）辦理工程價款結算賬務處理：

借：建筑工程或安裝工程

貸：銀行存款或應付賬款

（4）基建工程發生相關費用賬務處理：

借：待攤基建支出

貸：銀行存款

（5）基建工程負擔稅金賬務處理：

借：待攤基建支出

貸：應交稅金或銀行存款

3.項目公司在運營階段的賬務處理

借：銀行存款

貸：應收賬款

在運營過程中，污水處理服務費和排水設施服務費相關稅務政策變化引起的賬務處理：

（1）污水處理勞務稅務政策變化

①污水處理勞務免征增值稅，每月賬務處理：

借：應收賬款-池州市財政局

貸：主營業務收入-污水處理收入

②污水處理勞務按17%稅率征收增值稅，即征即退70%，每月賬務處理：

借：應收賬款-池州市財政局

貸：主營業務收入-污水處理收入

貸：應交稅費-應交增值稅-銷項稅

③繳納增值稅賬務處理：

借：應交稅費-應交增值稅

貸：銀行存款。

④收到退稅時賬務處理：

借：銀行存款

貸：營業外收入-退稅收入

（2）營改增政策變化后

①按簡易計稅方法3%繳納增值稅。每月賬務處理：

借：應收賬款-池州市財政局

貸：主營業務收入-排水設施收入

貸：應交稅費-應交增值稅-銷項稅

②市財政按時將PPP項目季度購買服務費撥付至排水公司每季度賬務處理：

借：銀行存款

貸：應收賬款-池州市財政局

4.項目公司在目移交階段的賬務處理

由于PPP項目在中國還處于新興事項，許多政策都在不斷完善中，特許經營期限長。池州PPP項目經營期26年，移交階段的賬務處理暫為：

借：累計折舊

貸：固定資產

三、PPP項目會計核算存在的問題

隨著近2年的發展和培育，PPP項目已在基礎設施等多個領域蓬勃發展，但是每個PPP項目均有不同特點，涉及發起、立項、招標、簽署、運營、移交等多個環節，期限長，在 PPP項目核算中也在存在一些問題，主要體現在：

（一）政府部門

由于政府部門對PPP項目缺少會計監督審核，而PPP項目涉及到的領域以及子項目又眾多，公共基礎設施項目配套的輔助設施建設都沒有被列入政府預算中，無法在會計報表中反映出來，從而導致存在一系列的會計核算問題。

（二）PPP項目公司

PPP項目成立運營后，財務處理必須獨立核算，專人管理。但部分PPP項目公司財務人員水平參次不齊，內部制度管理不潰缺少與政府相關部門的溝通聯系，特別是一些新的政策引起的涉稅問題，需要PPP項目公司財務人員加強學習新的業務知識，提高會計核算水平。

四、會計核算在PPP項目的幾點體會

（一） 正確理解PPP內涵與實質

當下，盡管國務院、財政部等部門多次發文進行指導，但對PPP內涵的闡釋并不充分。同時，由于國內對PPP的培訓宣傳力度仍不足夠，很多人因此對PPP的理解相對片面，只認識到其中融資、化債或其他某個單一功能。

就本項目而言，項目前期充分論證，政府內部有共識，合同制定邊界條件清晰，資產權屬明確，采購程序規范，市場競爭充分；項目落地后項目實施形式多樣，池州排水公司運轉有序、破難攻堅、內處和諧、穩步發展，政企緊密合作解決相關民生問題、創新融資。皆因池州市領導層和政府部分對PPP內涵理解深刻，才使得本項目沒有遇到PPP項目中的“六道坎”。從推廣PPP的角度來說，一個好的PPP項目所具備的特征是加強各級政府正確理解PPP內涵與實質的關鍵。

（二）明確政府職能部門的工作職責

根據相關政策，制定具體的操作流程、采購辦法、資金管理辦法等，加強政府職能部門對PPP 項目會計信息的監督，完善各項規章制度。財政部門職責應該及時將政府購買服務費列入年度預算，并與中長期財政規劃保持一致，確保項目獨立核算，專款專用，從而保證PPP 項目公司能夠及時準確地反映。主管部門以及監督機構職責應該要定期對于PPP項目會計進行監督，并將PPP項目會計信息以及審計的結果予以公示。審計監督可以自行組織或委托第三方專業機構進行審計，對發現的問題，要及時地分析解剖原因并加以整改，以保證項目規范有序進行。

（三）轉變思想認識提高效率

實行PPP項目無疑將加快政府職能轉變，原來由政府直接做的維護管養工作可以交給企業來做，政府專注做好服務和監管。政府部門的經驗還停留在偏重建設，做好服務和監管的經驗缺乏。政府部門在傳統模式下經營管理方式較為粗放，帶有濃重的行政管理色彩，缺乏完善的績效考核機制、激勵措施，加之技術水平不及專業公司。所以要達到專業公司同樣的服務標準，政府所付成本通常要高于由專業公司進行項目運營的成本。由專業人做專業事的角度來看，專業公司做設施維護將提高維護資金使用效益，降低了運營成本，但由于維護水平和考核標準的提高必將提高運營維護費用。這要求我們提高認識，加強學習，在新的歷史形勢下，適應新的會計核算和處理的需要，更好地發揮會計核算的作用，加強管理，提高核算水平。

ppp項目會計核算辦法范文第2篇

摘要：審計工作的開展可以發現企業存在的問題，對企業的運營進行監督，保障股東和社會公眾的權益，在企業管理中和企業運營的過程中起著非常重要的作用。PPP模式是我國近幾年大力推行的融資模式，每年有很多項目是通過PPP方式進行融資的。雖然PPP模式的發展速度很快，但是在PPP項目審計方面仍然存在問題。基于此，本文首先對PPP模式和PPP項目審計進行了概述，然后剖析了PPP因為制度不健全而面臨的問題，并且以項目公司的角度提出了應對審計的措施。

關鍵詞：PPP項目；審計；問題；實施路徑

引言

鄒平鐵路貨運專用線位于淄博市周村區和濱州市鄒平市境內，建設內容為貨運鐵路專用線和物流中心貨場。線路全長27.917公里，I級雙線鐵路，牽引質量5000T。項目概算總投資61.7億元，建設工期2年。依據工作職能，鄒平市人民政府（下稱“鄒平市政府”或“市政府”）授權鄒平市鐵路工作辦公室（下稱“市鐵路辦”或“鐵路辦”）作為本項目實施機構。社會資本方包括中鐵十局集團有限公司、中鐵三局集團有限公司、中鐵資本有限公司，本項目總投資61.7億元，合作期限30年，其中:建設期2年，運營期28年（中鐵十局和中鐵三局各承擔總體工程費用的50%）。以此為背景，介紹了在PPP項目審計過程中發現的問題，以及應對辦法。

一、PPP模式與PPP項目審計概述

（一）PPP模式內涵

PPP模式，是由政府和社會資本在公共基礎設施領域合作的一種項目運作模式。其以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。在項目運作模式下鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。PPP項目改變了政府的主要職能，并且減輕了政府的財政負擔，同時促進了投資主體的多元化，通過PPP項目政府部門和民間部門可以取長補短、風險共擔，有利于國家的工程建設。

（二）PPP項目審計

PPP項目的操作流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個部分，因此PPP項目審計工作也應該從這五個方面著手。項目識別是指政府對項目進行評估和篩選，并判斷選中項目是否能夠采用PPP模式。該階段的審計工作主要是對項目的前期立項和判斷過程的審計。項目準備是指對批準的項目進行準備工作，包括管理機構組建、實施方案編制、實施方案審核等。該階段的審計工作主要是對實施方案的審計。項目采購是指項目實施結構按照項目要求選擇社會資本方。該階段主要是對采購程序和采購資料的審計。項目執行時PPP項目真正實施的過程。該階段主要是對該階段主要是對實施中存在風險、是否按照合同方案執行、融資方案是否合理等方面進行審計。項目移交是指政府機構收回約定的項目資產的階段。該階段主要對移交的項目性能進行測試、移交完成后對成本效益、績效評價等部分進行審計。

二、PPP項目因為制度不健全面臨很多審計問題

因為項目公司成員或者股東是由各個社會資本指派的，在項目管理制度方面難免會出現缺漏。而各項管理辦法的不全面等問題就會導致PPP項目在審計的過程中出現漏洞，無法確認項目投資。盡管現階段我國已經出臺了很多關于PPP項目建設與管理的政策條款，但是在PPP項目審計方面相應的規章制度尚不健全。PPP項目建設由社會資本與政府投資并舉，究竟以誰為主還要看具體的股權分配，從嚴格意義上講，關于PPP項目的審計在《審計法》中的規定尚不明確。同時在其他相關的法律條款中也沒有明確針對PPP項目的會計核算、審計以及管理方面的條款和規定。因此，目前的PPP項目審計只能依靠國家的政策進行指導，或者按照一般項目審計制度開展PPP項目審計工作，這樣嚴重影響了PPP項目審計效果與質量，從而使社會資本無法確定該項目是否符合PPP項目投資標準。

三、如何更好的完善PPP項目合法合規，如何應對審計

（一）對審計合同識別偏差

審計部門對于項目公司的審計范圍較廣，不僅審結果，還審過程。以鄒平貨運鐵路項目為例，預計審計的主要內容包括：設計變更、現場簽證、索賠等費用審批手續是否齊全、基礎資料是否規范，索賠事項的時效是否合理、資料是否完整性、事由是否清晰、費用及工期確定是否符合合同約定，通過審計計算并核定工程量的真實性、正確性，對合同內未完成的工程進行核實和審定，重點審查工程量的變更有無按規定報批，有無經監理工程師及建設單位的批準。由此可見，除了結果，過程證據、文件的支撐也在審計范圍之內。如果缺少了相關證據文件，相信審計很難給出肯定的結論。所以，項目公司就要用審計的標準來要求自身的各項工作，一勞永逸，更加高效。

（二）做好竣工驗收的準備

對外準備，是指根據竣工驗收的要求，確認是否已經完成了圖紙和合同約定的各項內容、有沒有完整的竣工驗收檔案資料、要求整改的各項工作是否已經整改完成、規劃消防環保等部門出具的驗收認可文件、工程質量保修書等。除了提前準備以上驗收條件外，還應將項目現場收拾干凈、整潔，充分作好現場驗收準備。除了以上準備工作，在竣工驗收前，還應該和后端運營團隊進行溝通，明確運營需要的條件，并且確認現有的條件是否能夠滿足運營的要求。項目公司承擔投融資風險、建設風險、運營風險，因此必選對全生命周期進行統籌考慮，全面負責，不能有遺漏。

（三）準備結算材料，并進行決算跟蹤

竣工驗收過程中還要對已經完成的項目進行結算，項目公司應要求施工總承包單位及時提交工程結算材料，在此基礎上對二類費、建設期利息等進行確認，完善好項目公司的結算資料，并根據PPP項目合同的約定提交審計。項目公司要對結算資料進行逐項核對，并確認結算依據，以保證結算工作依據充分、證據完整，滿足審計的要求。決算審計是一個持續的過程，可能會持續很長周期，項目公司要提前做好安排，明確責任人并對決算審計進行定期跟蹤，一是和實施機構保持溝通，要求應根據合同約定的時限完成審計，二是和審計單位保持溝通，及時對審計單位提出的問題進行解答、回復或澄清，保證不因自身的原因導致審計工作阻滯，同時也是對審計單位的跟蹤督促，保證審計工作正常推進。PPP項目的總投資應該以決算審計的結果為準，總投資金額是未來運營期計算回款的基數，因此決算審計工作和回款工作密切相關，這就要求項目公司必須重視，必須專人跟蹤、專人落實、限時完成，不得懈怠。

ppp項目會計核算辦法范文第3篇

第一條為加強和規范扶貧生態移民工程資金使用和管理，提高資金使用效益，確保扶貧生態移民工作順利進行，根據《省財政專項扶貧資金管理辦法》、《省扶貧生態移民工程規劃（2012-2020年）》、《省扶貧生態移民工程資金管理暫行辦法》及國家、省的有關扶貧開發方針政策，結合我市整合各級資金的實際，特制定本管理辦法（以下簡稱“辦法”）。

第二條本辦法所稱扶貧生態移民工程資金，是指各級財政及部門用于扶貧生態移民工程的資金。

扶貧生態移民工程資金的范圍主要包括下列資金：

（一）中央財政安排的扶貧生態移民專項資金（發展資金）；

（二）省級財政預算安排的扶貧生態移民專項資金；

（三）省級整合其他中央資金用于扶貧生態移民的資金（包括易地扶貧搬遷、廉租住房建設、農村危房改造工程等）；

（四）市級財政安排的專項扶貧生態移民資金；

（五）市本級財政安排的專項扶貧生態移民資金；

（六）整合本級其他用于扶貧生態移民的資金；

（七）國家開發銀行專項發展基金及PPP引導基金；

（八）金融信貸資金；

（九）群眾自籌資金；

（十）其他資金等。

第三條本辦法適用于市轄區范圍內政府投資及融資管理的扶貧生態移民工程。

第四條扶貧生態移民工程由市政府統一授權的單位（或平臺公司）作為項目實施單位，采取自行組織實施或委托實施的方式建設。

第五條扶貧生態移民工程資金實行專戶管理、專帳核算、專款專用，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

第六條扶貧生態移民工程資金，專項用于扶貧生態移民工程年度實施確定的各項建設任務，包括移民住房、基礎設施、產業發展、公共服務設施、技術技能培訓、土地整治、生態環境建設、項目管理等與扶貧生態移民有關的建設。

第七條項目管理費實行總額控制，分年度據實列支。項目管理費總額控制數以項目審批部門批準的項目投資總概算為基數，參照省發改委1.5%的比例標準提取項目管理費，報市財政局審批。已獲得財政專項扶貧資金項目管理費支持的項目，不得以任何理由、任何方式再從財政專項扶貧生態移民資金中提取任何管理費用。

項目管理費實行專賬管理，專項用于規劃和實施方案編制、政策起草、調研、檢查驗收、成果宣傳、項目公告公示、檔案管理、項目和績效評估等與扶貧生態移民工程相關方面的經費開支。

第二章項目預算管理

第八條市移民局作為扶貧生態移民工程項目實施主管單位，在每年10月底前會同市發改局、市財政局、項目實施單位根據扶貧生態移民工程年度實施任務提出下年度資金需求和籌措方案，報市政府審定。

第九條扶貧生態移民工程應嚴格按照經市政府批復的項目實施方案實施，嚴格控制項目超規模、超概算、超工期。實施方案應按照批復的可行性研究報告、初步設計、設計的規模、標準、工期、概算要求編制。

第三章融資管理

第十條市移民局牽頭，市金融辦、市財政局、項目實施單位配合負責做好項目融資工作，應根據經市政府審定后的年度資金需求和籌措方案，制定年度具體融資計劃，落實融資方式、期限、成本和還款來源，報市政府審批。

第十一條項目實施單位作為籌措扶貧生態移民工程資金融資主體，積極爭取開發性金融貸款支持。

第四章資金使用管理

第十二條扶貧生態移民資金必須實行專戶管理。項目實施單位需在銀行開設一個扶貧生態移民資金專用帳戶（以下簡稱生態移民專戶），專項用于歸集各級財政扶貧生態移民專項資金、國開發展基金、PPP引導基金、群眾自籌資金及其他資金等；開設一個貸款資金專用帳戶，專項用于核算融資資金；開設一個償債資金專用帳戶，專門用于存放償付貸款本息，其他資金不得轉入該帳戶核算，嚴禁將其他資金存入償債資金專戶。

第十三條市財政局負責生態移民專戶資金及貸款資金的監管工作。項目實施單位需向市財政局提供合作合同，市財政局根據合同約定將政府購買服務支出、財政補貼支出逐年列入財政預算。市財政局要及時按照財政支付管理制度的有關規定撥付資金。

第十四條項目投資產生的收益，由項目實施單位在收益實現后3個工作日內上交市財政局，原則上市財政安排用于扶貧生態移民項目的政府購買服務支出、財政補貼支出。

第十五條扶貧生態移民專項資金實行報賬制。中央、省、市級、本級財政專項資金，應嚴格按照相應的資金管理制度規定程序報賬。

第十六條為了充分發揮財政扶貧生態移民工程資金的引導作用，拓寬扶貧生態移民工程投入渠道。按照“統籌安排、集中使用”的原則，各級財政扶貧生態移民專項資金及整合資金按規定程序審核后，由市財政局撥到相應的資金主管單位，資金主管單位將資金歸集到生態移民專戶（除國家另有規定外）；國開發展基金、PPP引導基金由收到劃入基金的單位直接轉入生態移民專戶；群眾自籌資金、其他資金由各鄉鎮存入市政府重點項目辦專戶，市政府重點項目辦將資金匯集后統一轉入生態移民專戶。

第十七條項目實施單位開設的生態移民專戶和貸款資金專戶中所有資金的使用，應由項目實施單位填制《投融資管理資金支付用款申請單》（詳見附件1）并附上相關資料,經市移民局審核后，報市財政局審核，市財政根據簽訂的項目合作協議范圍、內容及有關政策要求進行審核，市投融資領導小組辦公室復核，經簽章后，報市政府分管領導簽批，再向資金監管銀行申請支付項目資金。

第十八條監管銀行根據審核同意《投融資管理資金支付用款申請單》的額度從監管賬戶中支付相應資金，否則不得予以支付。

第十九條項目實施單位應按照《基本建設財務管理規定》等財政財務制度規定，設置獨立機構或指定專人做好財務會計核算工作，建立健全內部財務管理制度。

第二十條建立健全建設項目資金收支計劃執行報告制度。項目實施單位每月末應向市財政局報送財務會計報表及項目資金使用情況表，年終報送全年項目資金收支計劃執行情況報告，同時抄送市移民局。

第二十一條扶貧生態移民有關工程項目的勘查、設計、施工、監理及物資的采購應按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》的有關規定進行。

第五章項目決算管理

第二十二條扶貧生態移民工程實行預決算評審制度。工程預算由項目實施單位委托市投資評審中心評審，經評審的工程預算作為政府購買服務、財政補貼的計算依據，以項目工程結算審計結果作為扣減或增加政府購買服務支出等的結算依據。

第二十三條項目實施單位應在項目完工后及時報項目主管部門審核，經審核簽署意見后，向市財政局報送規范、完整的工程竣工決算資料及項目主管部門意見。對建設周期長、建設內容多的項目，單項工程竣工后，具備交付使用條件的，可編制單項工程竣工財務決算，建設項目全部竣工后應編制竣工財務總決算;市財政局依據有關竣工財務決算審計結果進行批復;項目業主依據批復辦理固定資產交付使用手續，反映項目建設成果。

第二十四條市移民局應建立貧困戶及資金使用臺賬，將年度扶貧資金規模、來源、項目安排去向、項目實施單位、受益群體以及實施效益等情況進行公告、公示，接受社會監督。

第二十五條各鄉（鎮）人民政府要利用公開欄（墻）、項目竣工牌、會議及告示等形式將本年度扶貧生態移民的投資規模、資金來源、資金用途、受益對象、補助標準、補助環節及項目完成情況在項目實施地進行事前、事后公示公告，增加資金使用的透明度，確保群眾的知情權，自覺接受社會和群眾的監督。

第二十六條市移民局應當加強扶貧生態移民項目檔案管理，與項目相關的文件、階段性總結、資金審批和審計報告、工程監理報告、技術資料、統計數據、圖片照片資料等應當及時歸檔，按安置點獨立建檔。

第六章監督檢查

第二十七條市移民局要加強對扶貧生態移民工程資金和項目的監督檢查，配合市審計局、監察局做好資金和項目的審計、監督工作。各有關部門要加強配合、互通情況，避免重復檢查。

第二十八條各鄉（鎮）人民政府、項目主管單位要加強項目管理，確保項目實施進度，及時報賬和驗收，充分發揮資金使用效益。市移民局會同市審計局、市財政局對項目實施情況定期和不定期進行檢查并及時向市政府匯報，對群眾反映強烈的問題應當進行重點監督，對重點扶貧生態移民項目進行跟蹤監督，并配合市監察局對資金管理和使用中的違法違紀案件進行查處。

第二十九條項目實施單位應當主動接受監督檢查，如實反映情況，提供所需資料，確保項目建設質量、資金使用安全和投資效益。

第三十條對違反本辦法規定，虛報、冒領、截留、擠占、挪用扶貧生態移民工程資金的單位和個人，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）及國家有關規定依法追究責任。由市審計局、財政局、監察局追還被挪用、截留資金，停止撥付后續資金。

ppp項目會計核算辦法范文第4篇

[關鍵詞]金融機構；PPP；介入途徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538107

隨著近年來經濟體制改革和新型城鎮化建設的推進，尤其在國務院2014年第43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》后，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到了前所未有的關注。從2014年10月總理在國務院常務會議上積極推廣PPP模式，到近半年來中央部委大量密集出臺PPP相關操作指南和指導意見，都體現了中央“擴大直接融資比重”、“產業與金融深度結合”的改革思路。

1金融機構參與PPP模式有利于延伸產品服務鏈條

PPP模式在我國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，即由政府和私人部門合作來提供公共產品服務和基礎設施。廣義的PPP被界定為特許經營類項目融資模式，即私人部門通過與政府簽訂特許權協議，而獲準在一定特許經營期內進行項目融資、建設和運營，同時取得投資回報，特許經營期滿再將項目資產無償交還給政府部門[ZW（]廣義PPP概念來自國家發改委2014年12月的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）中所規定：政府通過特許經營、購買服務、股權合作等模式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。[ZW）]。狹義的PPP是政府與社會資本針對特定項目組成特殊目的機構（SPV），項目公司與政府簽訂特許經營合同，并負責項目設計、融資、建設、運營，等到特許經營期滿后，項目公司終結并將項目移交給政府[ZW（]狹義PPP概念來自國務院2014年9月的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中所規定：投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或者特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債券、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。[ZW）]，詳見圖1。

資料來源：根據2014年9月的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）整理。

在PPP模式中，金融機構由于其強大的融資和財務能力，成為了“私人部門”的主要代表。此外，具有產業背景的項目建設和運營維護單位也成為“私人部門”的重要組成。目前，中信集團、五礦信托、中再資產、中鐵建、中交集團等央企及下屬企業已經走在了探索參與PPP模式的前列。

11從需求出發，我國公共產品服務與基礎設施投資市場空間廣闊

我國新型城鎮化剛剛起步，《國家新型城鎮化規劃》于2014年11月出臺，過去的城鎮化是以土地為中心的城鎮化，是“掙錢的城鎮化”；而新型城鎮化是以人為中心的城鎮化，是“花錢的城鎮化”。根據《促進城鎮化健康發展規劃2011―2020年》，預計未來十年將有4億～5億農業人口進入城鎮，按人均帶動10萬元固定資產投資計算，未來十年城鎮化將帶動40萬～50萬億元固定資產投資。尤其，隨著“一帶一路”、“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”等國家發展戰略實施，將產生大量大型基礎設施建設、市政工程建設、環境工程、醫療養老等共同產品和服務的投資機會。

12從供給而論，金融機構參與PPP有利于延伸產品服務鏈條

在當前地方政府融資受限和償還能力飽受質疑的形勢下，如果金融機構繼續保持傳統投融資思維和風控文化，將會失去一個廣闊的基礎設施投資市場。為此，金融機構需要加大全產業鏈產品的開發，不斷提供客戶各個階段所需要的產品。其中一個重要的創新突破口是，使現有的產品和盈利點向業務鏈上游延伸，與客戶共擔風險、共同成長、共享收益。這正與PPP模式強調由政府和社會資本“利益共享、風險共擔”的精髓不謀而合。

2不同類型PPP項目的典型設計方案

PPP模式的興起與43號文出臺密不可分。2014年9月，國務院43號文提出，剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不再新增政府債務。同時PPP模式開始得到大力推廣，在此背景下，PPP模式具有三大特征：一是融資方式從債務性融資變成權益性融資，降低政府負債率；二是償還方式從“統借統還”變成主要依靠項目自身現金流還款；三是風險主體從融資平臺變成項目公司，政府對項目公司沒有償債責任，投資方需對項目本身、而不是政府或融資平臺進行風險收益篩選。關于PPP模式的分工，一般情況下，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門需負責基礎設施及公共服務價格和質量監督。

21超大型準經營性項目PPP樣本：復合PPP模式

超大型準經營性項目（總投資100億元以上）以城市軌道交通項目為例，其特點是投資規模大、回收期限長、無法通過票款收入收回全部投資并實現盈利。此類項目適合將項目有效分割并組合，采取“復合PPP模式”。下面以北京地鐵16號線為例，說明復合PPP模式的方案設計。

北京地鐵16號線由北京基礎設施投資有限公司（京司）承擔項目規劃建設，其 PPP模式首先對項目總體進行拆分，分為A部分――投資建設、B部分――運營管理。A部分引入“中再資產”，B部分引入“京港地鐵”。總體而言，京司用32億元資本金撬動社會資本270億元，交易結構如圖2所示。

由北京地鐵16號線PPP模式可見，一是超大型準經營性項目可拆分設計成不同組成部分，采取“PPP+PPP”、“PPP+BT（投融資建設）”或“PPP+BTR（土地聯動）”等復合PPP模式。項目拆分的依據是現金流全覆蓋的部分、現金流部分覆蓋的部分、不產生現金流部分，再根據拆分情況設計不同融資結構。項目拆分比例可根據收費狀況進行調整；二是準經營性項目需要“項目收費+政府補償機制”共同構成對私人機構的股權回購款來源；三是保險資管投資PPP特定項目公司，基本上都是“明股實債”形式，名義上是項目公司的大股東，但較少參與項目設計與工程建設，本質上還是財務投資；四是保險資管的資金體量大、使用期限長、年化收益率較低，在PPP財務投資方面具有較強競爭優勢。

22壟斷性經營項目PPP樣本：金融機構放棄抵質押增信措施

壟斷性經營項目的基礎資產一般具有較強的收費機制，屬于稀缺性項目資源。以湖北省隨州市殯儀館項目為例，該項目資金規模只有9000萬元，但受國務院43號文影響，本來是由隨州市城司單獨出資建設，但因城司舉借新債存在問題，不得已尋求PPP融資模式。該PPP項目由隨州市城市投資集團100%出資的“隨州市殯儀服務有限責任公司”、湖北銀行、天風證券合作，采取了契約型基金融資方式，具體方案如圖3所示。

由湖北省隨州市殯儀館PPP模式可見，一是湖北銀行采取投資“私募專項投資基金”形式實現對項目公司的間接投資，以項目公司股權回購、基金強制分紅形式確保投資固定收益，實質上還是“明股實債”式投資；二是由于項目自身屬于壟斷性經營項目，項目現金流可預測性較高，再加上地方政府融資平臺信用評級較好，因此該項目只采用了資金賬戶監管，而未使用土地抵押作為增信措施。

23公益性項目PPP樣本：城市公園的捆綁式資源補償模式

公益性PPP項目是指項目本身沒有收費權，也稱非經營性或非自償性項目，例如城市公園、城市道路等。由于項目本身沒有未來現金流，大多采用特許經營轉移式的資源補償型模式，即選擇一種可能產生未來現金流的資源項目去補償不能產生現金流的PPP項目。一般情況下，可選的補償方案有建設用地資源、旅游資源、礦產資源等。

下面以中南地區某城市濕地公園的PPP捆綁補償模式為例具體說明。該地方政府采用近濕地公園的一塊建設用地作為補償資源，在此過程中，受到我國對土地出讓方式的法律限制，一般可通過三種方式使土地使用權的獲取合法化：捆綁招標、土地出讓金補償、土地作價入股。捆綁招標可以提高投標人準入標準，發揮投資方優勢，但是需要面臨復雜的法律沖突，且風險利益分擔不易平衡；土地出讓金補償簡單易操作，但是政府對PPP項目公司失去控制能力；與此同時，土地作價入股的法律風險較低，且使得地方政府對PPP項目公司有一定的控制力。本案例中，地方政府采取了以“A地塊”作價入股PPP項目公司的方式，將A地塊的建設、銷售、物業、配套以排他性特許經營方式授予PPP項目公司，在協議生效期內，A地塊房地產、配套基礎設施、服務設施的所有權和經營銷售權由PPP項目公司排他性享有。投資者采用假設開發法、現金流折算法、市場比較法對A地塊價值進行估算，測算土地價值為17億元，而建設濕地公園的預測開發成本費用是15億元，因此可供投資方收回成本并獲得合理利潤。為確保濕地公園按期開發驗收，PPP項目公司在濕地公園驗收合格之前，不得申請驗收A地塊，在濕地公園建設完成并驗收合格后，其所有權和經營權交由地方政府所有，詳見圖4。

圖4中南地區某城市濕地公園PPP模式

值得注意的是，公益性PPP項目在采取捆綁式資源補償模式時，當補償資源為土地時，投資方一定要關注土地使用權獲得的合法性；由于PPP項目本身沒有任何收益，投資方要收回投資并取得合理利潤，完全取決于補償資源的價值，所以投資方對補償資源的正確估值能力顯得十分重要。

3各類金融機構參與PPP項目的介入途徑

31銀行參與PPP項目：債權投資、股權投資、項目收益債和資產證券化受益人

商業銀行參與PPP項目，可以通過發放貸款成為PPP項目公司的債權人，也可憑投行資金以股權投資形式直接介入PPP項目公司。在債權投資方面，商業銀行可提供項目融資、銀團貸款、并購貸款，其中既可提供無追索權貸款、也可提供有限追索權貸款，一般而言，銀行貸款期限較長、利率較低；在股權投資方面，商業銀行投行部往往需要借道信托計劃、基金專戶、券商資管計劃等通道實現直接投資PPP項目公司，也可投資于專項私募股權投資基金的優先級，再由該基金投資PPP項目公司；此外，商業銀行可以通過信托計劃、資管計劃、基金專戶等通道以理財資金購買PPP項目公司發行的項目收益債[ZW（]2014年7月，銀行間市場交易商協會《銀行間市場非金融企業項目收益票據業務指引》（〔2014〕10號），正式推出項目收益票據，指非金融企業在銀行間債券市場發行的，募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具。指引規定項目包括但不限于市政、交通、公用事業、教育、醫療等與城鎮化建設相關的，能產生持續穩定經營性現金流的項目。[ZW）]、公司債、企業資產證券化產品，成為債券和證券化產品的受益人，詳見圖5。

圖5商業銀行參與PPP項目的介入途徑

32信托參與PPP項目：股權投資、資產證券化受托人、附擔保公司信托債和融資擔保信托

（1）股權投資。信托公司若以債權投資PPP項目公司，與銀行、保險相比，由于資金成本較高，并沒有競爭優勢。與商業銀行的股權投資類似，信托公司既可憑信托計劃直接投資，也可以信托計劃投資于私募基金的優先級、再由私募基金出資設立PPP項目公司。但股權投資考驗信托公司全面參與、深入合作的能力，需要較強產業背景，對信托公司而言挑戰不小。

（2）附擔保公司債信托、融資擔保信托。信托公司憑借信托制度優勢，可以為PPP項目公司發行項目收益債提供融資擔保信托。PPP項目公司可發行項目收益債，為其投資運營的項目進行融資，信托公司可以在PPP項目收益債發行中設計附擔保公司債信托。在此過程中，信托公司既可作為PPP項目公司的財務顧問，也可為其設計附擔保公司債信托方案，又可作為承銷商、包銷或代銷公司債。同時，也可作為債券發行的受托人，就PPP項目收費權等特定財產設定擔保權，為項目收益債或公司債實施擔保，以擔保權為信托財產，以公司債持有人為受益人，充分發揮信托公司“受托人+投資銀行”功能。關于擔保權能否設立信托，目前在我國并未有明確規定。與此同時，日本、韓國等都出臺了《附擔保公司債信托法》，因此信托公司能否以擔保權人的身份參與PPP項目也充滿了不確定性。

（3）資產證券化受托人。一般來說，PPP項目因其投資規模大、建設周期長、現金流穩定等特點，比較適合做成資產證券化產品。信托公司可擔任PPP項目資產證券化的受托人，將PPP項目涉及的經營權、收費權等財產權進行信托登記，設計成信托財產再發行資產證券化產品。但是，信托需要面臨新型財產權能否實現信托登記以及基礎資產能否真實轉讓與破產隔離的難題。資產證券化業務較為復雜，還面臨著資產轉讓是否征收營業稅和印花稅、資產證券化的現金流收益是否征收所得稅的困惑。信托公司做PPP項目公司發行企業資產證券化的受托人、為其發行項目收益債進行融資擔保，是真正發揮信托制度的功能，回歸信托本業。然而，一方面，信托公司已經習慣了模式較為簡單且收益率較高的傳統類信貸業務，如果再做業務復雜且收益率低的資產證券化業務，需要整體布局調整和戰略轉型；另一方面，信托公司為項目收益債充當融資擔保，需要在PPP項目公司中占主導地位，與政府、聯合投資方建立全面深入的戰略合作伙伴關系，才能超越銀行、券商等競爭對手，詳見圖6。

33保險參與PPP項目：債權投資、直接股權投資、間接股權投資

近年來保險參與PPP項目的案例逐漸增多，體現出保險資金規模大、周期長、資金價格低的優勢。保險參與PPP項目，既可以債權投資、也可以股權投資，既可以直接股權投資、也可以間接股權投資。保險資金股權投資PPP項目公司，大多采用“明股實債”模式。保險機構參與PPP時，受到銀監會對非標產品投資認可比例的監管約束。所謂資產認可比例就是資管產品賬面價值的認可比例，即“資產認可價值=資產賬面價值×認可比例”，認可比例也可理解為投資收益的認可比例。由于受保監會對各類資產認可比例的監管約束，保險機構更偏好于使用基礎設施債權投資計劃（融資主體AA級以上，認可比例為100%[ZW（]根據保監會《保險公司償付能力報告編制規劃――問題解答第16號：基礎設施債權投資計劃》中規定。[ZW）]）進行債權投資，或者以自身發起設立的項目資產支持計劃、私募股權基金進行直接股權投資或間接股權投資，股權投資更偏好于“偏固定收益類（具有明確回報和本息收回條件）”的未上市股權投資（資產認可比例為90%[ZW（]根據保監會《保險公司償付能力報告編制規劃――問題解答第10號：無擔保企業（公司）債券、不動產、未上市股權和保險資產管理公司創新試點投資產品》中規定。[ZW）]）。

34券商參與PPP項目：公司債、項目收益債、企業資產證券化產品設計和承銷

PPP項目公司并非政府融資平臺，可以作為公司債、企業資產證券化、項目收益債的發行主體，券商可以作為PPP項目公司發行上述產品的設計者和承銷商，以及進行外部增信。首先，對于公司債發行，新版《公司債券發行與交易管理辦法》于2015年1月，在發行主體、發行方式、發行期限、流通場所等方面全面“松綁”，但將政府融資平臺排除在外，把PPP項目公司列入鼓勵發行機構[ZW（]國務院43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提到，鼓勵承擔政府與社會資本合作（PPP）項目的企業積極通過銀行貸款、企業債券、中期票據等市場化方式融資。[ZW）]；其次，對于企業資產證券化，證監會于2014年11月《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》及配套規則，實施備案制，募集資金用途靈活，且不受凈資產40%限制；最后，對于項目收益債[ZW（]項目收益債券是以項目公司為發行主體，募集資金直接投入固定資產投資項目，項目運營收入進入專戶并專項用于債券本息支付的債券。與一般企業債券最大的區別是，項目收益債券的信用支持主要來自對項目本身未來穩定現金流收益的預期，而不主要取決于項目主體的資信水平。與傳統企業債券相比較，項目收益債以具有穩定收入的項目公司為發行主體并實行嚴格的賬戶管理，確保募集資金專款專用和項目現金流閉合運行，能夠有效隔離了企業其他業務的風險傳遞。而風險隔離的使用，則意味著項目收益債在一定程度上可以擺脫企業其他資產和業務質量、信用條件的限制，從而降低融資門檻和融資成本。[ZW）]，國家發改委于2015年3月17日《項目收益債業務指引》，其本質還是秉持資產證券化產品的理念，與證監會監管的企業資產證券化產品形成競爭；項目收益債與企業資產證券化比較類似，只不過隸屬監管部門不同，這兩類產品都有兩個關鍵要素：一是未來現金流預測，二是破產隔離，這兩個要素在我國實現難度都很大，詳見圖7。

35其他機構參與PPP項目：私募股權投資基金、保理融資、融資租賃

私募股權基金可直接股權投資PPP項目公司，與地方政府投融資平臺共擔風險、共享利潤。私募基金作為GP，可從多渠道募集資金，目前主要從保險、銀行、股權投資信托計劃、股權投資資管計劃、社保基金、企業年金、捐贈基金等機構投資者募集資金。私募基金需要全面深入參與PPP項目公司招投標、財務安排、工程建設、運營維護、收費管理等環節，并確保各LP收益獲取。

4結論

PPP在我國已經實踐近30年，大量的外企、國企、民企參與PPP項目，那些各方權利和義務邊界清晰、收益模式明確的項目已經得到實施，而剩下的項目大多需要比較復雜的產品設計才可成型。與此同時，PPP模式對項目收益性要求較高，同時項目投資期長、回報率不高、投資期內各種不確定因素很多，再加上很多政策尚未落實到位、相關的風險分擔機制還不成熟，所以到目前為止，真正簽約的PPP項目比例并不高。為此，尋找、梳理和設計合適的項目，成為金融機構參與PPP項目成敗的關鍵。

銀行、保險等金融機構由于強大的資金優勢，更多傾向于以債權投資形式參與PPP項目，或者以銀行理財資金購買PPP項目發行的標準化證券產品。信托、證券等非銀行金融機構可以充分發揮牌照優勢，積極探索創新型產品和服務，證券公司可以為PPP項目公司設計和承銷公司債、項目收益債和企業資產證券化等產品，信托公司可以提供附擔保公司債信托、融資擔保信托等服務，或作為資產證券化業務的受托人。私募股權投資基金可以在與地方政府風險共擔框架下，多渠道募集資金，以直接股權投資形式介入PPP項目公司，這對私募股權基金的風險控制能力、項目建設和運營管理能力提出了更高要求。

圖7公司債、項目收益債與企業資產證券化產品特點

參考文獻：

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