社會政策的經濟功能

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社會政策的經濟功能范文第1篇

關鍵詞:主體功能區;配套政策;系統構成

中圖分類號:F127文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2010)01-0012-05

推進形成主體功能區是貫徹落實科學發展觀、規范空間開發秩序、優化空間開發結構的重大舉措,是構建高效、協調、可持續的美好家園的重要途徑。國家省市主體功能區規劃正在加緊修訂完善中,未來十年以主體功能區為基礎的經濟布局藍圖已初步繪成。在主體功能區藍圖繪就之后,制定實施主體功能區配套政策,成為推進形成主體功能區的重點。主體功能區配套政策,一是要充分體現政府的空間管治戰略意圖;二是要驅動、引導市場主體按照形成主體功能區的要求進行經濟決策。只有當主體功能區配套政策形成合理分工、相互促進的體系,實現配套政策系統功能最大化,才能又好又快地推進形成主體功能區。論文首先剖析完善主體功能區配套政策系統構成的客觀基礎,然后對不同配套政策的直接作用對象進行了比較,最后對主體功能區配套政策間的相互關聯進行了初步探索。

一、完善主體功能區配套政策體系的客觀基礎

完善主體功能區配套政策體系的客觀基礎可以從兩個方面理解。從政策制定者的角度看,主體功能區配套政策,只有進行科學組合、形成合理分工、相互促進的體系,才能實現區域政策整體效益最大化。從區域發揮主體功能的政策需求看,區域主體功能的發揮需要不同配套政策相互配合,以完善區域發揮主體功能的制度及體制機制保障。

(一)主體功能區配套政策合理分工的內在基礎

推進形成主體功能區的過程中,不同配套政策針對的區域問題,以及配套政策目標都存在差異,單項配套政策設計應堅持服從主體功能區布局的大局,集中有限政策資源,針對特定的區域問題,實現有限政策目標的思路。明確不同配套政策針對的區域問題,是主體功能區配套政策形成合理分工的內在基礎。1.財稅政策針對的問題及目標

主體功能區財稅政策作用于政府收入和支出能夠對區域發揮主體功能產生直接影響的領域。財稅政策主要針對四個方面的問題:一是區域基本公共服務供給能力存在差異;二是區域經濟活動存在外部性;三是在市場機制作用下,生產要素自發流動的方向不符合形成主體功能區的要求;四是不同的主體功能定位導致的經濟發展權和區域責任轉移,特別是限制開發區和禁止開發區的部分經濟發展權轉移到優化開發區和重點開發區,而優化開發區和重點開發區部分生態環境建設的責任則轉移到限制開發區和禁止開發區。據此,主體功能區財稅政策需要按照基本公共服務均等化的原則,完善財政縱向、橫向轉移支付制度和對口援助機制,實現主體功能區基本公共服務均等化;營造與區域發揮主體功能相適應的財稅政策環境,引導資源要素合理向目標功能區流動;彌補區域經濟活動的外部性,建立生態環境補償和生態產品購買機制,引導市場主體節約資源和重視環境保護。

2投資政策針對的問題及目標

投資政策的核心在于,完善區域發揮主體功能的公共設施;按照形成主體功能區的要求引導民間投資決策,合理控制投資規模,優化投資布局和投資結構。投資政策主要針對限制開發區和禁止開發區資本形成能力不足、政府期望的社會資本投向和市場自發形成的資本投向存在差異等問題;投資政策重在加強政府投資的導向作用,按功能區安排投資和按領域安排投資相結合,引導社會資本合理流動,引導經濟要素流向目標功能區,并形成合理的投資格局,使不同主體功能區有充足的資本發揮其主體功能①。投資政策要引導科技、人才等創新資源流向優化開發區,引導資金、勞動力等一般生產要素流向重點開發區;農業發展要素流向限制開發的農業地區,生態資源、生態資本流向限制開發的生態地區和禁止開發區。政府投資對民間投資集聚和空間配置形成良好的引導、示范,民間投資的領域、民間投資的空間布局符合形成主體功能區的要求。

3產業政策針對的問題及目標

產業政策主要針對區域產業選擇和區域資源稟賦不協調、產業區際轉移以及產業結構優化升級存在障礙等問題,重在加強對產業轉移的引導,確保不同區域的產業選擇、產業發展規模、產業布局符合區域主體功能定位。產業準入政策要明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止的產業,明確不同主體功能區產業發展項目的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工業裝備、“三廢”排放和生態保護等強制性標準。對依照形成主體功能區的要求而轉移、退出的產業,要通過財政補貼、設備折舊補貼、設備貸款補貼、土地置換等手段予以支持。

4土地政策針對的問題及目標

土地政策,主要針對土地開發過快、土地利用效益不高、土地使用不當、土地利用結構亟待優化調整、土地收購儲備制度運行存在潛在風險,土地用途監管的任務重、難度大,耕地保護以及農地流轉面臨嚴峻的挑戰等問題。土地政策要通過土地供應數量和土地供應結構控制,引導經濟主體的行為,調控土地開發的時序,規范空間開發秩序,落實主體功能區空間管治要求。要力求通過土地用途控制,保證建設項目投資符合區域主體功能定位,保障區域主體功能的發揮;確保18億畝耕地數量不減少、質量不下降。

5人口政策針對的問題及目標

主體功能區人口政策主要針對經濟布局和人口布局失衡、人口城鎮化和土地城鎮化失衡等問題,重在引導人口在空間內有序流動、合理分布,促使經濟集聚和人口集聚協同發展,使經濟聚集區成為相應的人口聚集區。主體功能區人口政策設計,旨在建立與社會主義市場機制相適應的人口流動機制,穩定并進一步降低生育率,引導人口在四類功能區之間合理分布,協調推進人口城鎮化和土地城鎮化,逐步改變人口分布與經濟分布和生態環境承載力失衡的狀況。

6環境政策針對的問題及目標

主體功能區環境政策主要針對區域經濟發展中的污染控制和環境保護不力,區域經濟活動選擇不符合環境保護的要求,環境的自我恢復能力受到侵害等問題。主體功能區環境政策設計必須堅持“環境優先”的原則,全面、系統、綜合地考慮人口、資源、社會、經濟等要素,將環境保護的要求逐步滲透到產業政策、價格政策、財稅政策、貿易政策等各項經濟發展政策的制定和執行之中,促進環境政策與其他政策的一體化。

7應對氣候變化政策針對的問題及目標

氣候變化是人類發展進程中出現的問題,既受自然因素影響,也受人類活動影響,既是環境問題,更是發展問題。氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題,事關人類的生存環境和各國的繁榮發展。應對氣候變化政策針對溫室氣體排放總量較大,而森林、濕地等生態系統儲碳能力有待提高等問題。主體功能區應對氣候變化政策在力求在三個方面取得明顯成效。一是產業結構優化升級、節能減排取得明顯進展,控制溫室氣體排放取得明顯成效;二是森林、濕地等生態系統得到有效保護,森林、濕地的面積有明顯增長,森林、濕地生態系統的生態服務功能有明顯改善,儲碳能力明顯提高;三是應對氣候變化的技術被廣泛運用,適應氣候變化的能力不斷增強。

推進形成主體功能區的過程中,不同配套政策之間是緊密關聯的,特定配套政策的實施效果,不僅取決于政策設計本身,還取決于其他配套政策設計及政策實施效果。只有統籌協調不同配套政策的政策目標、政策重點,形成不同區域政策合理分工、彼此協調、相互促進的格局,才能實現區域政策的整體效益最優,穩步推進形成主體功能區②。

(二)完善主體功能區配套政策系統構成的現實需求

區域要發揮主體功能,客觀上需要不同配套政策形成體系,以完善區域發揮主體功能區的制度及體制機制保障。一個主體功能區內部,需要產業政策指導其選擇產業類型、產業部門與產業規模;需要投資政策引導其重點領域的發展;需要土地政策確定其開發建設的強度與速度;需要人口政策約束人口集聚程度并解決人口遷移、就業等相關問題;需要財政政策界定其資金集中與分配能力等。不同主體功能區之間,需要制定完善的產業轉移政策、財政分配政策和生態補償政策等來規范與協調區域關系與區域利益分配。優化開發區發展基礎較好但潛力受限,需要“胡蘿卜”政策以促進產業結構優化升級和經濟發展模式轉變,提升其國際競爭力和參與度,并增強在國內經濟社會發展中的帶動作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低質量經濟行為,以及生態環境破壞行為的再次發生。重點開發區是發展基礎、發展態勢與發展潛力均相對較好的區域,也是中國未來一段時期經濟發展的主體。因此,現階段更多的是通過“胡蘿卜”政策,使其充分發揮優勢,擴大發展空間。但同時也必須堅決把握此類區域的發展方向,杜絕簡單重復部分優化開發區過去“先污染、后治理”,“重數量、輕質量”,“重經濟、輕社會、輕生態”的不可持續的經濟發展道路。限制開發區是現有發展基礎較弱,未來發展受到一定限制的區域。為了顧全宏觀利益,必然會失去一些發展的空間,需要從其他方面得到援助或補償,以維持其發展。禁止開發區域的專項功能,特別是生態功能突出。與限制開發區相比,為了維護與提升其生態功能,經濟等方面功能的開發空間被限制得更加嚴格,為此,得到的援助與補償力度也應相對更大③。

二、不同配套政策的直接作用對象

主體功能區配套政策體系重在形成市場主體行為符合各區域主體功能定位的利益導向機制;利益導向機制能否形成,直接取決于主體功能區配套政策體系的結構。根據主體功能區不同配套政策的功能,明確政策的直接作用對象,是提高政策針對性,增強政策效益的必然要求。

配套政策類型直接作用對象配套政策類型直接作用對象

財政政策基層政府、居民環境政策企業

土地政策基層政府、企業、居民投資政策基層政府、企業、居民

人口政策基層政府、居民產業政策基層政府、企業

應對氣候變化政策基層政府

(一)財政政策的直接作用對象

推進形成主體功能區是一次區域利益格局的大調整,利益格局調整能否有效推進的關鍵在于政府的財政實力,在于主體功能區配套財政政策供給。主體功能區財政政策的直接作用對象是基層政府和居民。主體功能區財政政策一是要保證基層政府能夠有效運作,確保區域主體功能發揮,有能力供給基本的公共服務;二是要能夠引導、驅動人口合理流動,確保國土空間內所有的居民都能夠享受大致相當的基本公共服務。

(二)產業政策的直接作用對象

驅動區域利益格局調整的財力最終源于經濟發展所帶來的財政增收能力,經濟發展的支撐在于產業發展,主體功能區產業政策供給直接決定主體功能區空間管制能力的持續增長。主體功能區產業政策的直接作用對象是基層政府、企業。區域產業選擇一是要符合國家的產業發展與布局規劃;二是要與區域的主體功能定位相適應,主體功能區產業政策實際上是依據區域的主體功能定位,將國家的產業發展規劃具體落實到國土空間。基層政府必須依據主體功能區產業政策的規定從事區域產業發展管理,引導與區域主體功能相適應的產業發作要素在區內集聚。企業應充分利用產業政策給定的發展目錄釋放的信息,主動調整生產經營決策,不得從事產業政策明令禁止的生產經營活動。

(三)投資政策的直接作用對象

區域主體功能的發揮,一是需要相應的基礎設施作硬件支撐;二是需要相關的理念、制度、習俗等做軟件支撐;三是需要與區域資源環境承載力和區域主體功能相適應經濟發展所釋放的就業能力和經濟支撐。區域發揮主體功能所需要的這些支撐,都需要投資政策作保障。主體功能區投資政策的直接作用對象是基層政府和企業。主體功能區投資政策,一是要保證基層政府有能力夯實區域發揮主體功能的硬件和軟件支撐;二是要對金融機構有足夠的引導能力;要能夠引導金融機構能夠按照形成主體功能區的要求從事資金融通活動,使與區域主體功能相適應的企業的資金融通需求能夠及時得到滿足;三是要對企業、居民有足夠的引導能力,使企業、居民有動力按照形成主體功能區的要求從事生產經營活動。

(四)土地政策的直接作用對象

主體功能區的核心在于加強空間管制,空間管制的核心在于主體功能區土地政策供給。主體功能區土地政策的直接作用對象是基層政府、企業和居民。主體功能區土地政策,一是劃定了基層政府空間開發活動的基本框架,基層政府的區域經濟管理不能超越主體功能區土地政策劃定的土地利用紅線,區域土地利用結構要與發揮區域主體功能的要求一致;二是要明確規定企業和居民從事與土地開發利用相關的經濟社會活動的行為準則,微觀經濟主體的土地利用行為不能與區域主體功能相悖。

(五)人口政策的直接作用對象

推進形成主體功能區是要化解經濟社會發展的資源環境承載力,從根本上解決“一方水土養不活一方人”的問題,引導人口合理流動,形成合理的人口空間布局則直接取決于有效的主體功能區人口政策供給。主體功能區人口政策的直接作用對象是基層政府和居民。人口明顯超載的禁止開發區、限制開發區的基層政府進一步細化主體功能區人口政策的重點在于,積極引導區內人口向外轉移;優化開發區、重點開發區基層政府進一步細化主體功能區人口政策的重點在于,全面清理不利于外來人口定居的不合理政策,積極創造條件,吸納限制開發區和禁止開發區轉移出的人口。

(六)環境政策的直接作用對象

提高經濟社會活動的環保準入標準,加強對經濟社會活動進程中的污染控制則直接取決于主體功能區環境政策。主體功能區環境政策的直接作用對象是企業。主體功能區環境政策要用明確的、嚴格的污染物排放標準約束企業的生產經營行為,將區域污染排放控制在自然生態系統的自凈能力之內。

(七)應對氣候變化政策的直接作用對象

氣候的變化是所有經濟主體的經濟社會活動對氣候條件產生的影響的集合,應對氣候變化的行為具有明顯的外部性,應對氣候變化的行為難以取得立竿見影的效果。因此,具體應對氣候變化活動一般由政府出資、政府組織進行,應對氣候變化政策主要是規范政府的區域管理行為。

主體功能區的核心在于強化經濟社會發展的空間管治,不同政策落實空間管治要求的途徑和重點不一樣。土地政策主要通過控制項目供地,設定經濟活動的空間準入門檻。財政政策主要通過對放棄對國土資源的經濟性開發進行補償,對國土空間進行特定用途的整治予以支持。產業政策主要通過控制區域產業發展門類選擇,引導產業合理布局。投資政策主要通過引導社會資本流向,控制投資的對象和投資布局。人口政策和環境政策和應對氣候變政策主要通過引導人口合理布局,降低經濟社會活動對自然生態系統的負面影響,調節國土空間承載經濟社會活動的負荷,進而實現空間管治。在設計施主體功能區配套政策的過程中,只有明確不同政策的直接作用對象和落實空間管治要求的途徑和重點,使主體功能區配套政策真正內化為不同主體的行為準則,才能最大限度發揮政策效益,又好又快地推進形成主體功能區。

三、主體功能區配套政策間的相互關聯

推進形成主體功能區是區域利益、部門利益的一次重大而深刻的調整。就主體功能區規劃的編制實踐來看,實施主體功能區規劃的最大障礙是與之配套的體制機制的欠缺。最為突出的障礙表現在兩個方面:一是行政區績效考核既要適應跨行政區的主體功能區建設的要求,又要對行政區形成充分的激勵和引導,確保行政區經濟運行符合主體功能區建設的要求;二是落實主體功能區規劃會對財政收支格局產生廣泛而深遠的影響,政府財政實力要能確保不同主體功能區,特別是限制開發區和禁止開發區發揮主體功能,財政轉移支付的規模、結構和方式要適應主體功能區發展的要求。落實主體功能區規劃的配套政策只有相互協調,形成一個完整的體系,實現政策資源的最優配置,才能有效地促進主體功能區形成。制定實施主體功能區配套政策,不僅需要不同行政區加強合作,形成區域聯動發展機制,還需要行政區內部發改、財政、國土、環保、組織人事等部門通力合作,形成部門互動協調機制。主體功能區配套政策的制定和實施是一個龐大的系統工程,它涉及全面而深層次的行政管理體制改革。事實上,既有的體制和機制運行存在很強的慣性,完善主體功能區規劃的體制機制保障是一個不可能在短時期內完成漸進的過程;因此,以強化主體功能區配套政策關聯,追求政策資源的更佳配置為目標,合理設計行政管理體制改革的路徑,不僅有助于緩解改革的阻力,而且有助于提高改革的經濟效益和社會效益。

主體功能區投資政策、產業政策、財政政策之間的關聯紐帶在于,夯實推進空間結構優化調整的經濟支撐,三者共同構成主體功能區配套政策體系的基礎層。土地政策則是空間結構優化調整的落實者,產業政策所作出的產業布局規定、投資政策所作出的投資的空間布局必須與土地政策所作出的土地資源開發利用相協調,也就是說,土地政策安排是產業政策和投資政策的直接限制條件。與土地政策相似,環境政策也是產業政策和投資政策的直接限制條件。人口政策、應對氣候的變化政策主要是服務于區域主體功能區的發揮,與構建空間結構調整的經濟支撐沒有直接的聯系。基于對主體功能區配套政策的理解,主體功能區配套政策間的相互關聯如圖1所示。不同配套政策之間關聯的目標及紐帶主要表現在以下幾個方面。

圖中,箭頭表示二者之間的作用和被作用的前因后果關系,虛線表示二者之間相互影響,難以分清主動和被動的關系

(一)以落實主體功能區空間管治要求為目標,強化產業政策、投資政策和土地政策之間的關聯

主體功能區空間管治的出發點是緩解經濟社會發展的資源環境承載力約束。資源環境承載力之所以會對區域協調發展形成約束,一是因為人口的空間分布不合理,經濟聚集區集聚經濟的規模與集聚人口的規模不匹配,還有為數眾多的人口分布在生態脆弱、生態敏感區;二是因為區域經濟活動的種類和強度超過區域資源環境承載力的范圍。主體功能區土地政策、產業政策和投資政策以確保區域經濟活動的種類和強度不超過區域資源環境承載力為核心,強化政策關聯。

推進形成主體功能區的過程中,產業政策從三個方面管制經濟活動種類和強度。一是列出產業發展目錄,明確區域資源環境能夠承載的產業,明確政府扶持的戰略產業、先導產業;二是設定產業準入門檻,列出禁止發展的產業目錄,明確區域資源環境條件不能承載、會進一步削弱區域資源環境承載力的產業發展行為;三是用區域產業布局規劃,引導企業依據資源環境承載力的空間分布進行產業發展布局。投資政策依據產業政策的規定,從兩個方面落實空間管治要求。一是用產業發展基金、信貸定向投放等投資工具,支持產業政策允許發展的產業發展項目;二是依據產業發展目錄,以優化戰略產業、先導產業發展環境為目標,確定基礎設施建設投資的方向及布局。土地政策依據產業政策、投資政策的規定,以項目供地為基本工具,固化主體功能區的空間管治要求。

(二)以形成人口流動的推力和拉力為目標,強化土地政策和人口政策的關聯

引導人口合理流動,形成與主體功能區布局要求相適應的人口分布格局,是主體功能區人口政策重點。人口流動是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力雙重作用下完成的。人口的流動往往伴隨既有土地的用途改變,土地使用權的流轉。土地政策和人口政策的關聯主要表現在兩個方面,一是采用政府購買人口移出地的土地發展權、調整土地用途改變的收益分配結構等方式,使人口移出地的民眾實現“離地收益”,獲得人口移出的推力。二是采用優先獲得土地使用權、辦理土地使用證規費減免等手段,提高移入地對人口流動的拉力。

(三)以強化形成主體功能區的財力支撐為重點,強化土地政策、產業政策和財政政策的關聯

政府財政實力是決定其推進形成主體功能區能力的關鍵因素。財政實力取決于土地政策和產業政策的運行效果。土地政策一是直接影響土地收益,進而影響政府財政實力;二是通過對產業政策實施的影響,間接影響產業發展的稅收貢獻。另一方面,購買土地發展權、建立產業發展基金等土地政策、產業政策又必須以財政作支撐。土地政策、產業政策和財政政策的關聯的核心在于,深入分析土地政策、產業政策運行對財政收支的影響,動態評估政府推進形成主體功能區的財政實力,建立主體功能區財政政策與土地政策、產業政策互動微調的機制。

(四)以優化財政支出結構為重點,強化財政政策、人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的關聯

人口政策、應對氣候變化政策、環境政策,都需要財政驅動。強化財政政策、人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的關聯,一方面要求人口政策、應對氣候變化政策、環境政策的具體政策安排,必須和政府驅動這些政策的財力相當;另一方面要求財政支出結構安排要以最大限度驅動人口政策、應對氣候變化政策、環境政策為目標。

注 釋

①杜黎明推進形成主體功能區的區域政策研究[J]西南民族大學學報,2008,(5)

②杜黎明主體功能區建設政策均衡研究[J]開發研究,2008,(1)

③劉玉主體功能區建設的區域效應與實施建議[J]宏觀經濟管理,2007,(9)

參考文獻:

[1]全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室全國主體功能區規劃(征求意見稿)[Z]2009,(1)

[2]劉玉主體功能區建設的區域效應與實施建議[J]宏觀經濟管理,2007,(2)

[3]包振娟,羅光華,賈云鵬主體功能區建設的配套政策研究[J]經濟縱橫,2008

[4]侯曉麗,賈若 祥我國主體功能區的區域政策體系探討[J]中國經貿導刊,2008

[5]司勁松關于主體功能區規劃政策需求的探討[J]宏觀經濟管理,2008,(5)

[6]杜黎明主體功能區區劃與建設――區域協調發展的新視野[M]重慶大學出版社,2007

[7]杜黎明推進形成主體功能區的區域政策研究[J]西南民族大學學報,2008,(5)

[8]杜黎明主體功能區建設政策均衡研究[J]開發研究,2008,(1)

[9]杜黎明整體性與中國化研究路徑選擇[J]天府新論,2009,(3)

社會政策的經濟功能范文第2篇

一、大學生助學貸款政策概述

大學生助學貸款是我國基于社會主義市場經濟條件，制定、實施的以金融調節為主要手段，旨在進一步完善我國普通高校學生資助體系、更好促進高等教育公平的一項重大舉措；其對保障我國家庭困難學生順利接受高等教育、實現高等教育機會均等發揮了重要作用。就大學生助學貸款具體種類而言，主要有國家助學貸款和生源地信用助學貸款兩種。前者是在政府主導下予以財政貼息，而由銀行金融機構、教育行政管理部門和高校三方共同操作完成的，專門用于扶持貧困家庭學生的貸款，整個借款過程不需要學生辦理任何的貸款擔保或者抵押，只需要學生親自承諾按期還款并主動承擔相關法律責任即可；國家助學貸款是我國助學貸款的最主要形式。后者是由政府主導、國家開發銀行配合實施的，由國家開發銀行面向高校新生及在校生發放的，需要學生入學之前在戶籍所在縣完成辦理的一種貸款，貸款資金用途一般有特殊規定，就是用于繳納學生在校期間的學費和住宿費；生源地信用助學貸款是我國助學貸款的重要組成部分。

大學生助學貸款政策從實施之日起發展至今，也在不斷地進行改進調整，如最初規定自大學生畢業之間起開始還款、四年內還清的做法，改進為現在的大學生畢業后視就業、創業情況，在畢業后的一到兩年內開始還貸、在六年內還清。新的政策改革規定，大學生在畢業或者終止學業后一年以內，可以向貸款發行銀行提出一次還款計劃調整申請，貸款發行銀行需予以受理并按實際情況和有關規定予以調整。對于沒有按著貸款協議約定期限進行還款及歸還相應數額貸款的大學生，貸款發行銀行可以按著違約貸款金額予以“罰息”，并統一記入銀行金融機構征信系統，該行及其他銀行金融機構不再為其辦理新的貸款、授信業務；對于基本按期還款而間斷出現拖欠、拖欠超過一年時間，沒有再次與貸款發行銀行主動聯系的學生，相應學生的姓名、公民身份證號碼、畢業學校和違約狀況等會被反饋給國家助學貸款管理中心，國家助學貸款管理中心視情況對相關學生信息進行完善后會公布在新聞媒體、權威網站上，同時記入銀行金融機構征信系統。

二、大學生助學貸款政策的促經濟增長功能

大學生助學貸款的促經濟增長功能，主要體現在其預支、提前“消費”上；雖然這種“消費”不同于傳統直接型的商品消費，只是用來解決學生入學問題、保障教育公平，但它仍然屬于消費范疇，確切的說是服務型消費，大學生利用貸款購買的是教育服務，通過對教育服務的購買作用于教育產業鏈，進而影響我國的經濟發展。大學生助學貸款是擴大生產、消費，促進經濟增長的重要與有效手段之一。大學生助學貸款政策的促經濟增長功能主要體現在以下三個方面：

1.邊際消費傾向高、時滯短、促經濟增長功能更明顯。邊際消費傾向是典型的宏觀經濟學概念，其反應了消費增長與收入增長之間的關系，數值上體現為消費增量與可支配收入增量的比例；也就是說邊際消費傾向越高，每增加一個單位的收入可用于消費的收入比例就越大；正常情況下，邊際消費傾向都會小于1，而收入余額儲蓄形式保存下來，暫時失去其消費促經濟增長功能，收入余額越多表示用于消費的越少，促經濟增長功能越低。據統計，自上個世紀九十年代末至今，我國居民邊際消費傾向總體保持在0.5以上，屬于較低水平，即每增加一元收入，大概有0.5元是用于消M的，如此低的邊際消費傾向，是不利于通過擴大消費來促進經濟增長目標實現的。大學生助學貸款則不同，其基本是作為家庭貧困學生的“收入”全部用于“教育消費”的，邊際消費傾向為“1”；就大學生助學貸款的啟動消費促經濟增長功能明顯優于其它收入類型。可以更多的借助于大學生助學貸款邊際消費傾向高特點來促進經濟增長。

2.無明顯擠出效應存在，有利于實現GDP凈增長。經濟學領域中所謂的“擠出效應”，主要是指在保證資金總額不變前提下，某種類型支出的增加導致其他類型支出的減少；以一個家庭的支出為例，在保證家庭收入不變情況下，如果用于教育、住房的消費支出增加，那么相應用于食品、醫療等的消費支出就會減少，兩種消費在促進GDP增長功能上是相抵減的。但大學生助學貸款不會產生上述的“擠出效應”；這主要是因為，首先用于大學生學費、住宿費的資金來自銀行金融機構，該消費支出不會在短期內影響到學生家庭的消費支出計劃，即不會導致學生家庭支出發生“擠出效應”；其次，我國銀行金融機構長期保持著較高的存貸差，龐大的閑置資金導致無法發揮其消費促經濟增長功能，將其轉化為大學生助學貸款只能更好發揮閑置資金的促經濟增長功能，而不會由于更多的用于大學生助學貸款而影響其它貸款項目，即不會導致銀行貸款項目發生“擠出效應”。簡言之，大學生助學貸款實現的是GDP凈增長。

3.加速調整需求結構，促進國民經濟增長轉型發展。我國國民經濟發展中“三駕馬車”概念由來已久，消費、投資、出口為我國國民經濟的發展作出了重要貢獻；傳統經濟環境下，投資、出口一直是促進我國經濟持續增長的最主要動力，但是自我國經濟進入到新常態環境下，從長遠看，促進我國經濟增長的持久動力只能是消費；而改進國內居民消費狀況的關鍵在于調整需求結構，通過調整需求結構來激發、擴大國內居民的消費需求。在國內消費方面，存在的主要矛盾是投資與消費失衡，一面投資過熱，另一面是消費凍結，這主要由我國社會中下階層購買能力過低導致；從大學生助學貸款發放角度，其恰恰面向的是社會貧困家庭，其能夠在短期內“增加”我國低收入群體的收入，增加我國低收入群體的教育支出，對化解當前我國的經濟增長結構性矛盾具有深刻意義；與擴大投資和出口規模相比，助學貸款“消費”的促經濟增長作用更有效、更持久，有利于更好保證我國國民經濟的可持續、健康發展。

三、促經濟增長角度的大學生助學貸款政策改革策略

如前所述，雖然大學生助學貸款有明顯的公益性特點，但大學生助學貸款同樣具有促經濟增長功能與作用；特別是在當前投資、出口規模不斷下降，經濟增長泛力情況下，只能通過“擴大內需”方式來保證經濟增長；而作為擴大內需主要方式的消費也面臨著萎縮的問題，主要原因之一就是我國低收入群體購買力短缺；這種情況下，專門針對我國貧困家庭群體的大學生助學貸款政策，有著很好的啟動消費、促經濟增長功能，可以更好發揮其“四兩撥千斤”作用來促進我國國民經濟的健康發展。傳統觀念指導下，對于大學生助學貸款的效益觀，我們更多的是關注其社會效益，對其巨大的經濟效益產出關注不足，既低估了大學生助學貸款的經濟價值，也限制了政府、銀行參與大學生助學貸款政策的熱情及資金投入。因此，有必要改革大學生助學貸款政策，更好發揮其服務社會與促經濟增長功能。

1.有必要加大大學生助學貸款發放力度。從經濟學角度分析，大學生助學貸款無疑具有進一步調整需求結構、刺激低收入群體消費的重要作用；特別是在當前我國居民消費支出萎縮、國民經濟增長泛力的新常態環境下，非常有必要通過加大大學生助學貸款發放力度的方式來激發社會低收入群體的消費能力，我們的銀行金融機構有增加大學生助學貸款發放額度的能力，也有增加大學生助學貸款發放額度的愿望；通過增加大學生助學貸款發放力度，解決更多貧困大學生的入學難問題，以及更好發揮其促經濟增長功能，促進我國國民經濟的健康發展。

2.有必要加大對銀行金融機構的補貼力度。在大學生助學貸款政策實施過程中，國家為了有效減輕貧困家庭及學生的經濟負擔，配合大學生助學貸款實施了“財政貼息”政策，即對貸款發行銀行進行財政補N，以此降低“低息”發放大學生助學貸款給銀行金融機構帶來的損失，“財政貼息”政策的實施很好促進了我國大學生助學貸款政策的實施，為了更好發揮大學生助學貸款的促經濟增長功能，政府有必要加大對銀行金融機構的財政補貼力度，以此提高銀行金融機構的收益，通過提高收益吸引銀行金融機構參與發放大學生助學貸款的積極性。

社會政策的經濟功能范文第3篇

[關鍵詞]學理爭論

財政政策

功能

目標

后危機

[中圖分類號]F810.2　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000―7326(2010)09―0055―06

眾所周知，凱恩斯經濟學和新古典宏觀經濟學存在著非常大的分歧，這種分歧不僅影響到宏觀經濟政策的制定實施，也影響到經濟穩定的效果。其實，在兩大學派碰撞中，如果依據它們針對的問題原因，將政策功能、目標進行二分，很大程度上可避免理論上的混亂和實踐中的偏頗。由此，對處在后危機時代的中國財政政策的制定實施，也有很大的現實意義。在對抗國際金融危機中，史無前例的4萬億擴張性財政政策無疑起了很大作用，然而，隨著經濟復蘇，對后危機時代財政政策的制定實施也提出了新要求。以下僅從財政政策功能、目標二分法視角，從理論和現實兩個方面，探討中國財政政策雙重任務。

一、財政政策的功能和目標問題

(一)財政政策功能二分法

財政政策是兩大宏觀經濟政策之一，宏觀經濟政策是用來穩定經濟的，至于如何穩定經濟，不同學派觀點不一。凱恩斯學派(財政派)認為：放任市場不能實現經濟穩定，因而需要政府干預：而新古典學派(貨幣派)則相信：自由市場可以實現經濟穩定，因而不需要政府介入。盡管兩派主張相異。但有一點卻是相同的，即兩派都同意：基于經濟波動所為的巨大經濟損失和社會代價，政府有責任為實現經濟穩定創造前提條件，只不過做法有別。凱恩斯學派主張以動制動，即逆經濟風向行事；而新古典學派則主張以靜制動，即以不變應萬變。對此，弗里德曼聲稱：兩派的論戰是“假論戰，非論戰”。其實。從學理上說，兩派并非經院經濟學，都經歷了邏輯經驗主義的雙重檢驗，皆閃爍著真理光耀，但也投射出謬誤陰影。像凱恩斯學派那樣，完全肯定政策有效性是錯誤的，雖說政府政策可在一定程度上熨平波動，但基于信息、激勵、不確定時滯等等原因，政策本身也有引起更大波動的可能。而像新古典學派那樣。完全肯定市場穩定性也是不對的，一則壟斷存在影響到經濟自身穩定，二則是經濟受到外來沖擊時。自身很難完全消化經濟波動。因此，單純穿上某一學派理論的緊身衣都是片面，甚至是危險的，它既限制了政策作用發揮，也難以實現經濟穩定。現實可行的做法是兼收并蓄，根據引起波動的不同病因，將財政政策基本功能進行二分，因癥施治。

由于經濟波動原因有別，據此，我們可將財政政策功能一分為二：一是通過穩定財政政策消除威脅經濟自穩定機能的壟斷，將處于穩定狀態的經濟維持下去；二是通過再穩定財政政策對抗外來沖擊，將偏離穩定狀態的經濟復位。這種劃分絕非語言上標新，而是一種政策構想上立異，它可有效吸收兩派之長。避免之短，從而使財政政策更具針對性和有效性。

穩定財政政策思想是基于市場具有內在的穩定機能，因此，為了維持經濟穩定，必須消除壟斷對市場穩定機能的危害。在一個壟斷充斥的經濟體系里，缺乏準確反映資源稀缺性的價格信號，缺乏生產和消費自由，市場供求的調節作用也就無法形成，市場的濾波器機能也就無從發揮。由于維護競爭是市場經濟“圣經”，因而通過穩定財政政策維護競爭也就具有長期性、一致性，顯然也就沒有緊縮和擴張性之分。穩定政策持之以恒，能夠穩定人們預期，進而穩定經濟，反之，如果人們預期不穩定，經濟運行就會紊亂無序，經濟也就難以穩定，所以，穩定財政政策的長期性、一致性非常重要，被稱為“穩定政策之穩定”。

然而，我們無論如何也不能過分高估市場的穩定機能，面對外來沖擊激起的經濟巨浪，僅憑市場濾波器難以吸收消化，此時需要出臺緊縮或擴張性再穩定財政政策對沖。

再穩定財政政策思想是源于市場自穩定機能有限性，當經濟面對外力的強烈沖擊時，需要政府采取措施。把偏離穩定的經濟復位。由于一國經濟易受外來因素沖擊而導致失衡，如戰爭、自然災害、貿易保護、資源短缺、政治動蕩等等，因此，經濟遇到外來沖擊，常與沖擊形成共振，使市場濾波器超載，波動衰減時間會大幅延長，經濟和社會損失會急劇增加，此時就需要再穩定政策的對抗沖擊。與穩定財政政策不同，再穩定財政政策實施具有短期性、機動性。應對外因所致的臨時性經濟失衡，這種糾偏特點決定了其實施具有短期性，逆經濟風向相機抉擇，這個操作原則決定了其實施具有機動性。盡管學者對關于市場能否實現穩定的問題存在分歧，但是無論是對凱恩斯學派，還是新古典學派來說，再穩定財政政策都是必要的，因為當經濟遇到外來沖擊時，需要再穩定財政政策對沖以恢復穩定。

總之，穩定財政政策功能是維持穩定，而再穩定財政政策功能是恢復穩定，這種一字之差政策劃分絕非文字游戲，而是吸收了不同宏觀經濟思想養分，體現了一種經濟宏觀政策的重構。根據經濟波動不同原因，制定不同的宏觀經濟政策，有利于避免在凱恩斯經濟學和新古典宏觀經濟學之間，宏觀經濟政策走極端，宏觀經濟運行走刀鋒。

(二)財政政策目標二分法

前面分析可知，經濟穩定時，需要穩定財政政策維持，經濟不穩定時，則需要再穩定財政政策糾偏，然而，如何理解經濟穩定很重要。壟斷存在使得市場調節失靈，自然危及到經濟穩定，失業和通脹的存在同樣使得經濟時冷時熱，導致經濟波動。顯然，作為穩定經濟的財政政策目標應是雙重的，即用穩定財政政策反壟斷，用再穩定財政政策促就業。

在大多情形下，經濟呈現穩定狀態，穩定財政政策功能就是保持這種穩定狀態，由于壟斷是經濟穩定的天敵，因而穩定財政政策目標就是反壟斷，這也是政府的天職。

市場穩定機能的核心是競爭，因此，新古典宏觀經濟學大力倡導反壟斷。壟斷抑制了市場調節機能，這可從壟斷成因和行為兩方面看出。1.壟斷成因是進入障礙，而進入障礙限制了廠商投資和居民就業，從而抑制了產出、投資和就業增加。2.壟斷行為是限產保價，壟斷價格偏離了由供求決定的均衡價格，使得價格作為市場配置資源信號失靈，實際上也使得生產成本失真。市場經濟比計劃經濟穩定的一個重要原因，就在于前者具有自我調節依據，而后者屬于盲目人為調節。市場競爭提供了真實生產成本和消費偏好信息，而且競爭越充分信息越真實，市場調節也就越有效。而計劃經濟無競爭，也就無真實成本和偏好信息，政府成了一個萬能壟斷者，如此調節也多是在“一個腦袋思維，一只手指揮”下進行，盲目性極大。

壟斷使市場機能麻痹，商品和勞動市場供求失衡。因此，穩定財政政策的著力點是消除壟斷，促進競爭，通過強化競爭提高商品和要素價格彈性，通過降價競爭增加消費和要素需求，使價格逼近生產成 本，特別是通過消除進入障礙，可以驅動穩定經濟的最重要需求――投資需求增加，增強市場穩定機能。而且更為重要的是：市場穩定機能的增強，反過來又可增強再穩定財政政策有效性，畢竟宏觀經濟政策調節的對象主要還是市場，那么市場機能越靈敏，再穩定財政政策的有效性也就越高。

在特殊情形下，經濟遭受外來沖擊時會劇烈波動，出現通脹和失業，此時就需運用再穩定財政政策進行糾偏。然而，糾偏的準星――再穩定財政政策目標，需要專門分析。

一般經濟穩定衡量包括了一個目標序列，即充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡。然而這些號稱神秘四角的目標很難同時實現，究其原因有二：一是政策目標的矛盾性。由于四個目標之間相互牽扯，沖突難免，短期菲利普斯曲線就說明了充分就業與物價穩定間的矛盾。二是政策作用的有限性。即使四個目標不沖突，由于政策能夠針對的經濟變量有限，一個政策也不可能同時實現四個目標。丁伯根指出：你可以安然地接受這樣一個命題，為實現N個目標，就必須有N個政策。據此，在宏觀經濟政策只有財政和貨幣兩種主要工具，卻要面對四個目標情況下，就存在一個目標選擇問題。此問題非常重要，這不僅事關社會目標實現，而且涉及政策角色分工。

從實現社會目標來看，在設定再穩定財政政策目標時，人們常常忽視了一個重要問題，就是經濟穩定后面的社會目標問題。單純追求GDP，往往容易患上有經濟增長無社會發展的“發展病”，這警示我們在選擇政策目標時，一定要明確經濟穩定的最終目的，即增進社會福利，促進社會發展，一定要樹立一個理念，即注重對社會大多數人――勞動者利益的保護。一個好的經濟制度必須具有以人為本的屬性，經濟過程應服務于人，而不是相反。由此，社會發展目的決定了經濟穩定最終目的，經濟穩定只是實現社會發展的手段，只具有工具性的意義。因此，選定經濟穩定目標要有利于社會發展目標實現。那么，社會發展包括哪些目標呢?按照注重市場調節與社會和諧的德國經濟學家觀點：對于這一問題。在科學上已經形成了一個完整的目標體系。人們幾乎一致認為自由、安定、公正是社會總目標或基本目標。由此，如何選擇經濟穩定目標，實現自由、安定、公正就大有講究。在經濟穩定目標序列中，相對說來充分就業與社會總目標聯系最為密切，究其原因可以很多：一是失業率的增高會惡化收入分配，影響社會公正；二是失業率的增高容易滋生政治和意識形態上激進傾向，影響社會安定；三是失業率的增高限制了就業者和失業者自由選擇職業，影響社會總效用水平的提升。因此，在確定經濟穩定目標時，理應以充分就業為首要目標。

再從政策作用分工分析。就政策作用效果來說，財政政策工具的特性決定了其目標應瞄準充分就業。經濟學家早已形成共識，通貨膨脹作為一種貨幣現象，貨幣政策抑制通脹相對有效；失業由需求不足所致，財政政策刺激需求減少失業作用較好，特別是在經濟遭到較大外來沖擊時，更是如此。此時，在人們悲觀的預期下，盡管價格和利率很低，但消費和投資依舊難以增加，需要政府增加支出。一方面恢復人們信心，一方面拉動需求。因此，從政策分工考量，再穩定財政政策目標理應盯住充分就業。

其實，從單純理論分析看，經濟增長并非經濟穩定的目標，個中原因很多：一是經濟增長只是一個中間目標。在國民經濟運行中，由于政策手段和穩定目標之間存在著很長的因果鏈，即政策手段一策略變量一中間目標變量一目標變量一穩定目標，產出只是此鏈的一個中間目標，并非可調整目標。二是經濟增長被包括在充分就業中。宏觀生產函數Y=f(N?K)清楚表明：充分就業之前，就業量N增加。產業Y必然增加，而不是相反。充分就業之后，產出Y的增加則取決于競爭導致的要素生產率的提高。這里特別值得指出的是，針對反映增長和就業關系的奧肯定理，美國經濟學家凱斯對美國的增長和失業關系研究發現：產出增加引起的就業增加之間存在著嚴重的損耗，兩者關系并非奧肯定理所言那般。H㈣”其實這里損耗的原因很簡單，隨著收入的增長，勞動價格提高，廠商必然會用資本替代勞動，結果導致增長帶動就業的作用有限。三是經濟增長目標本身無法說明經濟穩定。由于通脹與失業成因不同。可容忍物價上漲率與可容忍失業率兩者對應的產出，根本不可能相同。如此產出增長多少才是穩定?無從知曉，這也說明經濟增長目標無法描述經濟穩定。按多恩布什的觀點，經濟穩定的過程也就是穩定物價和增加就業的過程。只有在實現充分就業和物價穩定基礎上的增長，才是穩定的增長，或最佳的增長，此時無論增長高低，經濟依然是穩定的。

顯然，如果再穩定財政政策瞄準經濟增長，實屬張冠李戴，不得要領，而且這種目標錯位也不利于經濟穩定。

二、后危機時代中國財政政策的雙重任務

依據經濟波動的原因，將財政政策功能和目標進行二分，對于中國宏觀調控實踐益處非淺。后危機時代主要特點就是經濟有所企穩，但又未完全穩定。這一特點決定了此間財政的政策任務與此前不同，如果說此前的重點是要擺脫國際金融危機的影響，糾正經濟失衡的話，那么現階段隨著國際經濟的復蘇，國內經濟趨于穩定，保持經濟穩定的重要性也就顯現。因此，此間財政政策面臨的任務也是雙重的，既需要穩定財政政策反壟斷，也需再穩定財政政策促就業。

(一)利用穩定的財政政策反壟斷

在中國，由于缺乏運用穩定財政政策反壟斷的意識，致使穩定財政政策的實施空間很大。改革以來，盡管經濟取得了高速增長，但時至今日，壟斷現象依然橫行，利益集團更是霸道，表現在許多行業未對民營資本開放，投資需求彈性受限；戶籍制度桎梏猶在，勞動供求彈性受限；地方保護和行政壟斷陰影未散，產品供求彈性受限。這些問題的存在不僅極大損害了生產者和消費者的利益，減損了社會福利。而且相當程度上削弱了市場穩定的機能。

目前房地產市場就是一個典型的賣方壟斷市場，其壟斷價格持續多年大幅上漲。就與進入障礙有關。地方政府作為土地的實際控制者，形成資源控制型壟斷，以極高價將土地賣給開發商，在開發市場未完全開放的情況下，開發商又將含有高地價和暴利的房價銷售給土地真正所有者買房人(因為名義上土地還是全民和集體所有，并非政府所有)，結果政府和開發商皆得暴利，這種所謂“雙贏”主因還在于市場壟斷，也即土地市場完全壟斷和開發市場不完全壟斷，這種壟斷使得“很多開發商自己都說‘賺錢賺得不好意思了”’。其實影響中國經濟穩定的房價泡沫很好刺破，也即放開土地和開發市場。當然，這里的問題是政府自身的壟斷如何反?

再如，在技術上早無問題的三網合一，在中國卻是步履維艱。由于推動三網融合不可避免地牽扯到現行體制下既得利益的分割，結果相關主體為了一己私利，勾心斗角，爭權奪利，嚴重損害了公眾利益，直到現在也無改觀。由此說明經過30年改革開放，壟斷集團利益已經凝固成堅冰，其固有的高收入極大地拉大了收入差距。早在10多年前，總理就說過：銀行加證保，兩電加一草，石油加石化，掃地都不掃。而現在的央企壟斷地位更高了，壟斷利潤更多了，對基尼系數連續多年超過國際警戒線推動很大。這說明長期以來我們的反壟斷工作成效不大，也說明后危機時代反壟斷工作依然十分艱 巨。

無論如何，政府應該一以貫之地實行穩定的財政政策，通過調節財政收支總額和結構，懲罰壟斷，掃除進入障礙，激勵競爭，如此，既能增強市場自穩定機能，又能增加社會福利。

(二)利用再穩定財政政策促就業

1.調整再穩定財政政策目標。

如前所述，再穩定的財政政策目標是促進就業。然而，長期以來，我們的宏觀經濟政策卻是用來刺激經濟增長，在這次國際金融危機中依然如此，如保八目標的確定。這種目標錯位的一個基本原因就是簡單地以為只要經濟增長就業自然就會增加。這種觀點不僅缺乏理論支持，也與事實不符，這種GDP拜物教的長期苦果必然是失業問題長期未能得以很好的解決，地方政府經濟行為地扭曲，經濟不是過熱就是過冷。

其實，經濟增長與就業的相關性并不強。實證研究表明：隨著中國經濟的不斷增長，就業彈性逐漸下降。就業彈性系數從1978-1991年的0.38急劇減少到2001-2005年的0.11，由此說明經濟增長對就業地拉動作用越來越小。失業問題長期困擾著中國經濟，結果產生了一系列經濟社會問題，這與我們政策目標張冠李戴不無關系。其實，金融危機起始于美國(這次金融危機的主因還是所謂金融創新，按多恩布什的話來說，金融創新通常是規避政府管制的結果)。在金融危機出現以后，聯邦政府也沒有一個保GDP的政策，而是通過經濟政策刺激就業，這對于我們這個邁向市場化改革的國家很有啟發。除了目標錯位，在中國還有一個被人們長期忽略的問題，就是額定目標值的僵硬化。長期以來，政策目標值都習慣于確定為一個固定數字，如保八目標的確定，缺乏一個調整范圍，如7.5％-8.5％。這是有失科學的。因為統計數據和計算方法缺陷的存在，以及經濟運行的復雜多變，使得財政收支多少與額定值高低缺乏精確對應關系，往往使得精準實現額定目標成為空想。

以上問題很重要，特別是在后危機時代，更需要我們重新審視再穩定政策的目標及目標值。其實，這次外部沖擊對中國經濟影響最大的還是失業，如首先是廣東沿海出現的工廠關門倒閉的，引發失業潮，進而影響經濟穩定。而且今年還面臨著加薪潮，以及4萬億振興計劃工程的逐漸完工，數千萬臨時工可能面臨失業，如此就業問題會更加突顯。因此，在后危機時代，再穩定財政政策目標也應選擇充分就業。后危機時代，無論是保障社會穩定，還是實現經濟穩定，財政政策目標都應盯住充分就業。政府應該確立一個社會可容忍的失業率，以此作為再穩定的財政政策目標，而且這個目標最好具有一定的變化范圍，以便增加目標的可實現性，最大限度地實現經濟穩定。

2.從勞動供求兩方面促就業。

在后危機時代，再穩定財政政策盯住充分就業，需要政府轉變觀念短期內有一定的難度，尤其是在人口眾多的國度里實現充分就業，這本身就是一個普世經濟難題，解決不易，不過結合中國特點和國外經驗，從解決問題的方向來說，重點還應從勞動供求兩方面著手。

首先，從勞動需求方面來看，政府可通過再穩定財政政策增支減收刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進而帶動勞動需求增加。除此之外，還可重點做好以下三項工作：一是加強對小企業創辦和經營的扶持。支持自我創業有利于減少失業。據調查：美國高中生中，想自主創業當老板的占到了學生人數70％，而英國只占32％。這種差距可在一定程度解釋為何美國失業率比英國低。支持小企業經營也有利于增加就業。中外經驗都表明，小企業占一國總產出比重不大，但吸收勞力卻占一國總就業中的比重非常大。因此，從實現經濟穩定和社會和諧的角度出發，增加就業要求政府應該“抓小放大”。在美國小企業中，就業人員占整個社會就業的70％，自1970年開始，美國《財富》500強企業提供的就業崗位就逐年下降，其減少的崗位大多被小企業所彌補，因此，政府解決就業的重點應為“抓小放大”。并且政府人為“抓大”也極易形成壟斷，比如現在很多效率不高、利潤很高的央企。二是加強對服務業的支持。由于服務業規模經濟效應不明顯，且大多屬勞動密集型生產，資本難以替代勞動，因此，可吸收大量勞力，而且服務業產品需求較為穩定，受經濟周期影響較小，因而對穩定一國就業特別是減少周期性失業效果更好。因此，政府應該給予更多的支持。三是加大制造業資本的投入。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠看，由于資本就業率高，提高了資本收益率，如此又會導致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業解決就業問題，這一方面是高科技企業大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業人數還不到全部就業人數的1／8。而且其發展的速度也不如制造業，據美國芝加哥《企業》雜志對每年100家盈利最好企業進行評選，一半以上是制造業，只有不到1／4是高科技企業。

其次，從勞動供給方看，政府可通過財政收支，保證勞動的有效供給，具體表現為：一是提供免費的職業培訓和教育，使勞動者掌握一門符合市場需求的就業技能。二是向勞動者提供就業信息，建立免費的勞動力市場。加強供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應，從而最大程度地減少結構性和摩擦性失業。

社會政策的經濟功能范文第4篇

A Society for People:

In Memory of Peter Townsend(1928-2009)

作者:趙維生、陳錦華、余偉錦 合編

出版:圓桌文化

出版日期:2010年3月

彼德唐信(Peter Townsend)是過去半世紀最重要的社會政策學者。他在2009年過世,一群香港學者為了紀念他,出版了一本小書――《靜水深流》,書中收錄唐信各個研究項目的重要觀點,學者們也撰文說明其理論對香港社會的意義。

雖然唐信在過世時地位顯赫,但他當初以社會學者身份提出社會政策研究時卻不被看好。這當然是因為社會政策研究的地位在學術界向來不高。未接觸過社會學的人大多會覺得此事甚為奇怪:社會學,不就是要研究社會政策嗎?事實上筆者就讀社會學期間,也有不少親友以此相詢,以為我是研究社會政策,將來可以寫點什么政策評論。不過這實在是一個誤會。社會學一開始就把自己當成一門價值中立的科學,目的是要了解社會,探討社會結構由何而生,以及當中組成部分的相互關系。無論是宏觀理論還是個別社會研究,都自視為客觀的科學解釋。具體的政策建議則是后一步的應用問題,那就不是學術應該關注的問題了,可以留給政府、智庫或民間組織處理。

而二戰后興起的“結構功能學派”就更加強化了此傾向。因為該學派只關注如何維持社會秩序,并假定了既有秩序的“必然性”和功能性,也假定了既存社會秩序對社會發展的功能。這些假定使社會分析失去批判性,從根本上排除社會改變的要求和可能,成為強化固有不平等的機制。

當然,如果社會政策研究只關注個別社會問題,然后提出一些小修小補的建議,那的確不夠格成為嚴肅學術。所以唐信作為社會政策學者,首要便是提出新的社會政策研究方向。長久以來,政府和人民對經濟發展都十分著迷。這在香港和大陸更加明顯,似乎政府的任務就是要保證經濟高增長,所以經濟政策就成為政府施政的核心。但唐信明確指出,經濟增長不是社會的最高目標。相反經濟目標應該是為了社會目標而服務。拼經濟,是為了一個更好的社會。對唐信而言,追求平等、消滅貧窮和結構性依賴,實踐人權和全民就業,人與人之間能互相尊重,建立真正的全民社會(a society for people),才是社會政策的真正目標。

由此可見唐信絕對是一個社會主義者。他認為人類共同生活,組成社會,不是為了個人,而是為了全體人民的平等利益。貧窮和社會不平等是一個社會問題,而社會政策正是這些問題的成因和答案。由此出發,所謂社會政策,不是為了保持資本主義社會穩定,向窮人施予小恩小惠,架設社會安全網而已。在唐信眼中,社會政策研究并不局限于失業救濟金或全民醫療保健、基礎教育等福利政策,而是要全面審視社會上各個團體,包括政府、企業、民間機構,所有對社會平等有影響的政策和措施。我們要問,這一切政策和措施如何改變了社會結構?對社會不平等有何影響?是改善了,還是惡化了?

例如稅制,一般而言只是經濟政策的一環。香港政府常常強調自己的低稅率如何幫助經濟發展。但我們鮮少討論稅制對社會財富分配的作用,這也是廣義的社會政策。又例如企業對高層員工提供醫療、教育等津貼,首先讓人低估了他們的薪金;其次,如果不對這些津貼考慮的話,不能有效估計各階層教育和醫療機會的不平等。而最簡單如經濟增長如何影響各階層的生活,就沒有得到足夠討論。4%的經濟增長真的讓人感到生活有4%的改善嗎?如果不是,那實際有何影響?只有在這種整全的了解下,我們才有辦法去衡量一個社會在經濟發展的同時,全體人民的生活是否真的改善,是否更有尊嚴,能否稱得上是社會發展。最近諾貝爾經濟學家阿馬蒂亞?森和斯蒂格利茨提出尋求GDP的替代品,也不過是希望更恰當地了解社會發展。唐信在數十年前就已指出經濟發展并不等同于社會進步。

這些問題,在社會學的學術殿堂是毫不失禮的,因為它們直指階級的形成,探討社會結構與各種社會政策的關系。單單是這項對社會政策概念的扭轉,已足夠讓唐信成為大師。但唐信的貢獻不止于此。

社會政策的經濟功能范文第5篇

【關鍵詞】 政府采購 目標均衡 價值選擇 公平 效率

不同的目標定位和價值選擇對于政府采購的理論和實踐會產生不同的影響。如目標定位政府采購以實現政策功能為主，就會相對淡化政府采購的效率目標；而目標定位以效率為主，就可能不能有效實現政府采購的某項或多項政策功能。政府采購需要實現怎樣的目標，選擇什么目標優先考慮，選擇什么目標必須統籌兼顧等，都需要有明確的界定和厘定。因此，重新反思并厘清效率和公平的關系，進行正確的政府采購目標設計、政策功能導向，減少政府采購制度設計和制定過程中的失誤就成了重要的時代命題。

一、政府采購基本目標與社會目標的均衡問題

政府采購目標可以分為兩大類目標：一類是基本目標――經濟有效性目標，二類是社會目標――宏觀調控目標。前者是通過在政府采購的過程中制定價格標準和質量標準來實現的；后者則是在制定合同及采購過程中限定一些條件，進行一些政策扶持或政策傾斜來實現的。可見，政府采購的目標是根據經濟發展的要求來框定的，應針對國民經濟發展的需要，體現經濟效率意圖與公共利益要求。政府采購基本目標與社會目標具有本質上的一致性。然而，在某些特定環境下，基本目標和社會目標也會出現一定程度的矛盾和沖突。這些問題得以解決的關鍵在于：能否找到一個均衡點，將效率和公平之間的關系進行嚴密的邏輯推理和定量分析，以更好地實現公平，最終理順二者之間的內在邏輯關系及動態變化。

在社會資源既定的條件下，用于效率的資源量多會導致社會穩定成本增加及社會和諧目標難以實現，用于公平的資源量多則會導致社會進步成本增加及社會進步緩慢。由社會穩定成本和社會進步成本增加導致的社會總成本的增加最終會使擴展的社會整體福利受到損害。單一的效率或單一的公平追求都會使邊際效率減少，這就涉及到效率和公平的邊界問題。因此，在既定的條件下，可以通過圖1解決政府采購的基本目標和社會目標之間的矛盾，達成某種妥協與契合，并最終實現社會進步和經濟發展。

二、政府采購基本目標與社會目標的均衡模型

本文構造了一個效用函數（包含了效率、公平和社會發展）來表示政府采購實現社會公平與經濟效率的社會福利增進量。函數為W=F（E，F），其中，W表示政府采購實現的社會福利，E表示效率，F表示公平。假設政府是理性經濟人，在政府采購總支出一定的情況下，謀求社會福利最大化。

由此，問題可以表示為：

maxW=f（E，F）

s.t：E？鄢Pe+F？鄢Pf=C0

現在假設社會福利函數表示為：

W=AE+BF

其中，E=G（X，F），F=H（Y），X=（X1，X2，…，Xn）t，Y=（Y1，Y2，…，Yn）t，X+Y=C0

X和Y分別代表政府采購支出分別用于基本目標和社會目標的投入量，C0為社會資源總量，PePf分別為單位效率和公平的成本，E和F為效率和公平分配量，A和B分別代表目標選擇/權衡系數。構建拉格朗日函數L（X，Y，r），由必要條件得到政府采購基本目標和社會目標的邊際替代率相等，兩者實現均衡，達到帕累托最優。

三、政府采購基本目標和社會目標均衡的價值選擇

政府采購基本目標和社會目標之間必須找到一個平衡點，在公平的適度范圍內對效率起促進作用。在政府采購政策功能實現的過程中，基本目標和社會目標到底哪一個作為直接的或深層次的更高最求目標，往往是由當時的經濟發展與社會發展的主要矛盾決定的。對于政府采購而言，基本目標和社會目標的均衡意味著政府制度安排和制度結構能夠實現效率帶來的利益和公平帶來的利益的統一。如果過分強調政府采購的基本目標而抑制社會目標，或者過分強調社會目標而侵害基本目標，都將是不經濟和不均衡的。

1、在基本目標和社會目標不矛盾情況下，要貫徹“公平與效率并舉”的原則

公共資源配置的本質要求是資源優化配置、公平效率并舉，而政府采購作為公共資源配置的有效手段之一，毋庸置疑地擔當了重任。社會經濟資源的配置效率是政府采購活動追求的效率目標，而經濟主體在社會生產中的起點、機會、過程和結果的公平也是政府采購的目標，這兩大目標之間的內在關聯和制度安排就成為政府采購解答不盡的兩難抉擇。同時實現兩大目標、達到公平與效率的平衡，是政府采購的一種理想狀態，多數情況下難以實現。因此，要遵循“公平與效率并舉”的原則。無論是效率，還是公平，其最終的目標都是為了促進整個社會效率的提高。如果為了追求效率而損害社會公平，導致地區間經濟發展不平衡、產業結構不合理，則是不可取的。相反，片面追求社會公平，而損害效率，這又與政府采購的初衷相違背，可為數典忘祖，畢竟政府采購的最基本、最主要的目的是為了提高效率。以“社會公平”為目標的采購一定要“適量”，不能用一味的“公平”來破壞“效率”，否則政府采購制度在某種程度上就會被誤解。特別在發展中國家，在公共財政資源有限的情況下，如何用最少的錢為民眾辦最大的事，一直是政府追求的終極目標。

公平是效率的前提，效率是公平的結果；公平與效率是一個硬幣的兩面；公平與效率并非此消彼長的關系，公平產生效率，效率反映公平，不同公平產生不同效率，最大公平產生最大效率。要杜絕打著“為了社會公平”的旗號而進行的政府采購暗箱操作和違法行為。政府采購要堅持“三公”原則，如果政府采購中有優惠措施規定，應該將采購的條件、原因以及結果通過政府采購公告等形式公布于眾，防止政府采購部門與供應商勾結起來進行尋租等腐敗行為的發生，防止設立一些特定的門檻來進行“不可見光”的交易。

公平和效率是政府采購政策的兩個基本原則，任何偏重一方的行為都容易導致某種程度上的經濟失衡和社會秩序的混亂。公平是效率的基礎和前提，缺乏公平就不會真正有效率，即使有效率也只是暫時的、相對的、表面的，其帶來的后果可能是實質性的災難。以破壞公平為前提的經濟增長大多是破壞性的增長或負增長甚至是災難性的增長，不屬于資源的優化配置。可以說公平是天平，是效率的度量衡，可以度量現存效率的利弊得失，并提供某些效率取舍的依據。

2、政府采購基本目標和社會目標矛盾情況下的目標均衡路徑選擇

政府采購要同時實現基本目標和社會目標這種理想模式在現實中是不可能存在的，因為政府采購總是發生在政府與市場的復雜博弈背景下。在探討政府采購政策功能問題的同時，關注如何進行公平與效率的權衡是非常必要的，筆者主張在效率與公平的矛盾中尋求平衡。

（1）正確認識基本目標和社會目標之間的關系。保證政務需要，采購到質優價廉的貨物、工程和服務，是政府采購的基本目標。此外，還要實現執行政府采購政策方面的目標，諸如促進就業、調控經濟、保護環境、支持國貨、扶持中小企業、促進社會公平等社會目標。兩者之間關系密切，需要辯證地來看待。首先，兩者密不可分。政府采購支出投向哪里，必然對總體經濟產生重要導向和影響，政府采購基本目標本身就包含了對社會經濟宏觀調控的作用。其次，兩者之間并不矛盾，比如采購節能、環保、低碳的貨物、工程和服務，既能滿足為社會提供公共服務的需要，又能達到節約能源和保護環境的社會發展目的。兩類目標可以同步實現，無本質上的矛盾。最后，兩者的關系體現為局部利益和全局利益、眼前利益與長遠利益之間的關系。比如購買一般的貨物、工程和服務就能滿足其為社會提供公共服務的需要，而采購節能、環保或具有自主知識產權的產品也能夠滿足需要，但可能成本高一些，這時我們就要從全局和長遠利益出發，犧牲一些局部利益和眼前利益，實現政府采購的長遠政策目標。比如出臺和實行支持“國貨”和自主創新產品等的首購、訂購、限購及強制采購等政策。

（2）基本目標與社會目標的均衡關鍵在于對于公平的理解，難點是如何均衡公平內在的各種比例關系。某種意義上來說，公平應該說是一種比例關系，政府采購的社會目標的實現是指在科學合理和公平和諧的比例關系上如何衡量和取舍。雖然在政府采購領域，適度擴大政府采購規模能夠產生規模效益，推進經濟節支等功能的實現，但如果政府采購的過程不公平、結果不公正，那極有可能會適得其反，嚴重破壞效率。所以，不能一味追求公平而忽視效率。公平作為效率的度量衡，兩者應該具有和諧的內在關系比例，在政府采購領域應當集中表現在一項政府采購行為上的經濟功能、政治功能、社會功能、文化功能和外交功能的實現比例上面，該比例需按照這五項功能發揮的效益要求來確定。

（3）基本目標和社會目標矛盾的前提下，可以讓渡一部分效率，實現社會公平。當兩類目標出現了嚴重沖突和矛盾甚至對立的時候，應該具體問題具體分析。在我國政府采購實踐中，更需要讓渡一部分采購效率來實現社會公平。有時為了實現政府采購社會目標，會以損害政府采購局部效率為代價。如為了扶持不發達地區，政府可能會以優惠的條件優先采購其產品，而實際上，經濟落后地區的產品質量、價格等往往不如經濟發達地區，這就意味著政府要付出比正常情況下更高的成本；為了扶持剛起步的中小企業和微型企業，有意將訂單向其傾斜；在招投標設計中，將參與投標的條件中設計優先考慮企業收納殘疾人士或弱勢群體就業的保護條款。這樣可能會帶來一定的經濟成本，但從全局來看，采購政策效果卻可能產生乘數效應或示范效應，總體效果是可持續的。如圖2所示，陰影部分表明，在此領域區域內社會目標和基本目標是重合的，即哪種目標優先都沒有什么關系，兩者的最終目的以及公平與效率實現度是一致的，兩項目標在E0處達到均衡。

（4）依法進行政府采購目標平衡性調整，進行科學的目標體系排序。在具體的政府采購行為中將采購目標依次排列，根據效益來確定采購目標的主次。比如在扶持不發達地區和少數民族地區的社會目標時，更加注重諸如發揮環境保護、促進自主創新、照顧中小企業發展、保護弱勢群體、促進就業、調整區域經濟結構等政策功能作用。又如一些特定的政府采購行為有時需要進行權衡，為了實現政府采購的效率目標，不得不違背公平的原則。如一些特殊國防信息產品的采購必須考慮到政治安全等等。對我國而言，目前最好是建立一個以基本目標為前提的，包括支持自主創新、促進資源的節約利用、保護環境、促進民族企業發展和區域發展、保護信息安全等多個目標組成的綜合政策目標環（見圖3），再在特定行為背景下，賦予某項目標以優先地位，構筑科學的政策目標體系以保持政府采購公共政策的連續性和一致性的基本要求。

（5）政府采購不是萬能的，不要寄所有希望于政府采購政策，幻想著政府采購政策導向能解決一切經濟問題，特別是對于整體社會公平的實現，畢竟政府采購只是政府公共支出的一種，是公共財政的一種組成方式。政府采購是一種經濟的宏觀調控手段，只能起到導向和示范作用，而非基本作用。如果想通過政府采購政策功能來實現社會資源配置的效率，其預期效益超過成本是必要條件，而且還必需有兩個充分條件：生產要素沒有被充分利用，環境資源利用的結果產值最高。如果現有的生產要素沒有被充分利用，有閑置的情況存在，有較為充裕的公共資金可以利用，就可以通過注入新的政府采購血液，促進整體經濟資源流動，資源配置會因政府采購而得到明顯改進；原有全部資源所“實際”產生的商品與勞務的價值只要小于這些資源“可能”產生的價值，那么這種資源的利用就會存在一定的效率空間。反之則不成立。比如，激勵自主創新、提升民族產業核心競爭力，是政府采購發揮政策功能的應有之意和必然選擇。但是，民族產業自主知識產權匱乏、核心競爭力缺乏是不可能通過政府采購來直接解決的。否則，民族產業將如“溫室的花朵”般總在“溫室”里避難，難以接受外界風雨激烈的洗禮，競爭意識和競爭能力會逐漸鈍化和弱化，會越來越脆弱，以致不堪一擊。所以，促進自主創新要從根本上出發，提升民族產業的自主創新能力，提高自有知識產權產品質量和產品層次，創建知名民族品牌，從而得到采購方和消費者的自覺支持，這才是長久之策。

（注：本文系廣東省軟科學研究計劃項目“自主創新產品政府采購政策完善研究――基于地方經驗的分析”（項目編號：2011A070200013）的階段性成果。）

【參考文獻】

[1] 王金安：準公共產品市場提供的效率與公平分析[J].財經論叢，1999（3）.

[2] 程恩富：公平與效率交互同向論[J].經濟縱橫，2005（12）.