農村集體經濟制度

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農村集體經濟制度范文第1篇

引言

舊有的農村集體經濟組織的相關管理制度等已經不足以跟上現代化的農村集體經濟組織結構，需要建立更加完善的內部控制體系，在農村集體經濟組織中不斷的增強管理能力、健全各個環節的管理制度、培養經營風險防范意識。

一、農村集體經濟組織內部控制制度的內涵

農村的集體經濟組織內部控制機制是在農村集體經濟組織中對內部的各個部門各個環節進行管理的制度，其目的是為了提高集體經濟組織的經營工作的效果，改善企業財務報告的全面性，農村集體經濟組織各個部門在工作的相互關系中互相管理、互相制約，進而制定的全面的企業集體經濟組織管理制度[1]。

二、農村集體經濟組織內部控制的作用

（一）加強控制

在農村集體經濟組織中，進行內部控制不僅僅是需要進行嚴格的經濟工作審查和處理，對企業的控制體系進行檢查，保障企業內部控制體系的完善性，判定控制制度能否全面認真的落實執行，同時還要根據外部審查的結果，對內部控制制度的相關問題進行有針對性的改正，不斷地完善控制制度，使得企業的控制管理環節始終保持著先進的性能，因此企業的內部控制制度可以有效的管理農村集體經濟組織的正常運營工作，起到強化企業控制管理職能的作用[2]。

（二）主動防范

在傳統的農村集體經濟組織管理中，通常都是在企業監管出現問題后才會進行改善。但是在內部控制制度當中，會增加來自外部的審查環節，不斷地對農村集體經濟組織的內部控制管理體系進行檢查更新，對整個企業的經濟活動以及相關的賬目等進行監督審查，其重點是對農村集體經濟組織的內部控制系統進行檢測，保證相關的管理制度在科學性、嚴謹性、完善性等方面符合相關的標準。將過去事后進行管理的方式轉變為提前進行預防，將企業的經濟問題在發生之前就消除掉，降低這些問題對農村集體經濟組織造成的損失。

（三）提高效率

在農村集體經濟組織當中，由于在各個方面實行內部的控制制度，這就可以使得對企業的管理更加的自主化，同時在農村集體經濟組織中內部的控制體系還包括了對企業進行外部的審查工作，將很多任務繁重的工作交給了更為專業的外部審查單位進行，有效的解放出農村集體經濟組織中一部分的人力物力，對農村集體經濟組織在工作上的效率有了明顯的提升。

三、農村集體經濟組織內部控制的現狀

當前的農村經濟發展中資金和資產的管理出現了擅自使用、挪用、資產數量不清、歸屬不明、對現有資源進行隨意處理、監督管理脫軌等現象。在當前農村集體經濟組織中的內部控制制度包括了四個方面的內容。首先，是在企業中相關負責人與其他業務人員之間的權限和任務。其次，完成企業各項經濟工作的相關手續和流程。再次，對企業中各項經濟工作的相互關系和制?s進行處理。最后，對企業內部的經濟工作進行全面的審查[3]。

四、目前農村集體經濟組織內部控制制度中存在的問題

（一）資金管理方面的問題

當前我國的許多農村集體經濟組織在自身的經濟工作上出現了問題，其中在資金的管理方面是最為主要的問題之一，由于農村集體經濟組織在發展上過于迅速，使得相關的資金管理制度出現不能滿足于現階段農村集體經濟組織資金使用的情況。在進行籌資的工作中，會出現籌資方式的不合理，沒有根據自身的實際情況以及市場行情而盲目的籌資，對籌資款使用不合理，缺少相關明確的資金使用計劃方案。在投資方面，農村集體經濟組織缺少專業的投資管理人才，在投資中盲目的跟風，經營風險意識薄弱，沒有健全的投資管理體制。在農村集體經濟組織進行運營時還在使用過去的經營方式，對資金運用的體制也需要及時的革新[4]。

（二）資產管理方面的問題

我國許多的農村集體經濟組織都是在經營上存在了幾十年的老企業，在不斷的經營過程中，逐漸的積累了了倉庫存貨、無形資產、固定資產等相對穩定的集體經濟資產。但是在當前的農村集體經濟組織管理過程中，由于管理人員工作意識的淡薄以及管理能力上的缺失，造成我國農村集體經濟組織的集體資產在經營管理上出現許多的不足。例如，在倉庫中的存貨由于保管不善、未及時清理等原因造成存貨的損毀、貶值；企業固定資產賬實不符、更新改造能力不強以及對無形資產的經營管理不足，未能提升企業核心競爭力等。

（三）工程項目方面的問題

在一些農村集體經濟組織中會進行一些重要的建筑工程項目，但是在這些建筑工程項目當中經常會出現很多的亂象。例如在進行相關項目的決定時，有的管理人員，沒有經過集體討論、專業論證就擅自做出建設一些重大工程項目的情況；有的事先內定工程項目中標單位，使規定的招投標程序淪為形式。此外沒有聘請專業的第三方監理單位對工程造價及工程質量進行控制，也是目前存在的重要問題。

（四）擔保業務方面的問題

在農村集體經濟組織當中，擔保業務是冒有很大風險的一項經濟活動，隨著我國經濟的快速增長，很多經濟產業發展都處于一個起步的階段，還沒有一個良好的抵御風險的能力，因此在這樣的背景下開展擔保業務需要經歷很大的風險，甚至發生連環性質的擔保，將會把農村集體經濟組織的其他業務套住。

五、對于農村集體經濟組織內部控制制度提出的建議

（一）從資金管理方面進行管理

對于農村集體經濟組織在資金方面的管理首先是要建立起完善的控制制度，對資金管理的籌資管理、投資管理、運營管理等幾個方面進行嚴格的控制。

首先，在資金籌集的過程中必須按照相關的規章制度展開，在進行籌資時需要經過相關部門的專業分析，對當前的市場情況以及農村集體經濟組織的自身發展所需資金的數量進行綜合性的比較，在管理人員的監督控制下制定合理的籌資流程[5]。

其次，在農村集體經濟組織的投資方面需要加強對投資風險意識的培養，進行理性投資，在組織決議進行投資之前，需要召開相關會議，根據集體的意愿明確投資方向、設計投資方案，對投資風險進行全面的分析和評估，做好應對風險的措施，避免盲目投資為農村集體經濟組織帶來不必要的經濟損失。

最后，對運營資金的管理，需要建立全面的運營資金監控管理制度，實現農村集體經濟組織的運營資金透明化，對組織運營資金的使用需要提前做好預案，根據流程對運營資金進行科學合理的使用，將運營資金充分的轉換成自身的經濟實力。

（二）從資產管理方面進行管理

在農村集體經濟組織的資產管理上，應當提高資產的控制管理，在對農村集體經濟組織進行資產管理時，需要進行以下幾個方面的改善。首先需要對企業現有庫存貨物進行全面的控制管理，加強存貨采購、驗收、保管、清理、盤點等方面的控制。其次對于企業的固定資產需要進行仔細的保管，對于固定資產進行分類登記、定期盤點，加強使用維護、處置轉移的管理，制定相關的流程制度，使得農村集體經濟組織在對固定資產管理嚴格有序。最后對于農村集體經濟組織的無形資產取得時應進行充分研究論證、采購過程透明、公開，同時要加強日常管理與資產保全，及時發現減值現象，建立相關處置制度管理，充分發揮無形資產的效用，維護集體利益。

（三）從工程項目方面進行管理

在農村集體經濟組織的一些重大的建筑工程項目中，也需要改進內部控制體系，農村集體經濟組織應當通過集體討論，明確建設項目的目的、方向、成本等各個方面的計劃，在招標的過程中嚴格的遵循企業相關制度以及國家招投標流程，減少農村集體經濟組織在建設?目中有內部控制不當的情況發生。避免出現在招投標的過程中暗箱操作、層層轉包等現象，嚴格控制中標單位施工資質的檢驗過程。

（四）從擔保業務方面進行管理

擔保業務是一項風險非常高的經濟項目，因此農村集體經濟組織在擔保業務上應當更加的重視，很多的農村集體經濟組織都是由于擔保的原因使企業陷入了危機當中進而造成巨大的損失。所以，就需要在農村集體經濟組織當中提高擔保業務的內部控制能力，在擔保業務的各個方面進行全面的風險管理控制，對擔保的風險進行全面的分析，對其中的各個方面的控制點分析，使用有針對性的擔保風險控制。

農村集體經濟制度范文第2篇

一、農村集體經濟組織收益分配制度概念分析

1.農村集體經濟組織概念。現階段，農村集體經濟組織是我國農村重要的組織形式，對于廣大農民的生活產生積極的促進作用，同時帶動農村經濟發展。由此可知，農村集體經濟組織是指，依據現有的法律，由一定范圍的成員組成，并以現階段的集體所有土地與資源為基礎，進行有效的農業生產與經營，并將經營過程中產生的經濟效益進行合理的分配，滿足個體的需求。與此同時，利用當前的民主管理程序，可以促使現階段的集體成員可以正當的行駛自身的權利，促進農村經濟發展。

2.收益分配制度概念。相對來說，分配制度自身具有較為豐富的內涵，其基本構成要素較為固定，主要包括分配主體、分配對象以及分配關系。在三者中，其各部分存在各自的權利，并且存在明顯的相互制約關系，在實際的發展過程中，通過現有的法律對不同主體之間的利益、權利以及義務進行配置，從根本上實現了分配關系的調整。從廣泛的角度進行分析，農村集體經濟組織自身的收益分配制度主要包含兩種，一種是外部制度，另一種是內部制度。例如，外部制度主要包括法律法規、政策、憲法等相關的規定性文件，而內部制度則是指農村集體經濟組織收益分配制度自身的自治基礎分配原則，例如，自身的組織章程、分配方案等。

二、農村集體經濟組織收益分配制度存在的問題

1.農村集體經濟組織成員資格界定不明確。當前，農村集體經濟組織在成員界定過程中，受差傳統理念與方式的影響，其界定不夠明確，存在資格認定主體不適當、組織成員資格認定標準不統一情況，直接影響其組織發展。例如，在該認定標準中，僅僅包括單一標準、復合標準以及權利義務標準三種，存在不全面情況，直接影響其實際界定的合理性。

2.農村集體經濟組織收益分配外部監督缺失。合理的利益分配制度是保證農村集體經濟組織收益分配合理進行的基礎，因此，需要進行有效的外部監督，進而保證其有效的發展。但現階段我國農村經濟組織收益分配制度外部的監督缺失，導致在實際的分配過程中出現成員收益分配不公情況，難以達到平衡。

3.組織自身的產權制度與政策不完善。產權制度與政策的不完善是制約現階段農村集體經濟組織發展的主要因素，尤其是在當前的時代背景下，政策的缺位導致在收益分配過程中逐漸現大量的新問題，直接影響組織發展。

4.現階段的法律救濟不健全。受農村集體經濟組織自身的性質影響，在收益分配過程中，出現糾紛是必然情況，也是當前較為普遍的情況，需要司法進行合理的介入。而現階段的法律救濟體系不健全，侵犯人們合法權益。

三、農村集體經濟組織收益分配制度的完善分析

1.建立完善的組織分配正義理念。為保證農村集體經濟組織有效的發展，應建立完善的分配理念，保證分配的公平與合理的，對現有的分配制度進行有效的調整，促使利益關系和諧。因此，可以從以下幾方面進行：

首先，建立完善的平等原則，尤其是對于集體經濟組織來說，在進行利益分配過程中，只有嚴格遵循平等的原則制度，促使分配權處于平等狀態，才能保證人們滿足自身的需求，不會產生主體上的實質差異。基于此，應保證集體經濟組織在利益分配過程中，保證集體成員自身具有平等的法律地位，平等遵守集?w經濟組織內部的章程與法律，不會出現不平等的待遇。

其次，嚴格遵循效率原則，在當前的經濟改革背景下，收入分配體系主要強調進行“兼顧公平，效率優先”原則，同時對相關的資源進行優化與配置，對于農村集體經濟組織來說，主要是對現有的土地資源進行優化與配置，滿足當前的需求。

最后，完善秩序原則，良好的秩序是保證經濟收益合理分配的基礎，也是促使分配正義的外在保障。例如，良好的秩序原則是保證其關系具有良好的穩定性，同時保證其實際行為規則性良好，將現有的農村集體經濟組織收益分配制度控制在的范圍之內，滿足現階段的實際需求。

2.完善組織經濟分配的外部監督。對于農村集體經濟組織來說，受其自身的性質影響，需要保證集體自身可以進行有效的調和，基于此，應加強其自身的外部監督，充分發揮出自身的監督職能，例如，嚴格遵循現階段的土地管理法，對農村集體經濟收益進行合理的監督，保證在分配過程中，避免出現分配矛盾，從根本上保證其分配的合理。與此同時，積極進行外部矛盾處理，尤其是針對內部排斥與外部干預矛盾，通過發揮出外部監督的作用，對農村集體經濟組織進行合理的經濟協調，轉變傳統的觀念，積極進行合理的創新，促使國家制定法與民間法進行合理的兼容與促進，形成良性的循環，促使農村經濟穩定發展。

3.積極進行產權制度的改革與政策完善。現階段，對于農村進行合理的產權制度改革，可以從根本上促使市場經濟建立完善的制度，保證歸屬清晰，產權具有良好的明確性，從根本上促使組織經濟發展。同時，產權制度的合理可以保證分配關系中主體與分配對象明確，進而促使其農村集體經濟組織穩定發展。具體來說，可以從以下幾方面進行：一方面，進行明確的法律保護，明確經濟組織產權，清楚責任，保證集體的資產不受侵害，進而保證人們的合法權益。另一方面，對農村集體經濟組織的法律屬性進行合理的界定，確定產權自身的主體，降低社會成本，優化資源配置。

4.健全現有的司法救濟體系。健全現有的司法救濟體系，應首先建立完善的救濟原則，以現階段的司法手段為基礎，解決現階段農村集體經濟收益分配存在的糾紛問題，促使其處于穩定狀態。具體來說，應首先對民事訴訟為主，化解其糾紛，達到止爭作用，其后，利用明確的司法審查進行規定，完善現有司法救濟體系。

農村集體經濟制度范文第3篇

 

關鍵詞:農民　社會保障制度　重要性　問題　對策

農業、農村、農民即“三農”問題是我國改革發展的重中之重，而“農民”是“三農”問題的最終落腳點。一切改革和發展最終要使農民得到實惠。農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70%的農民目前或將來的生活質量，目前，我國農民社會保障中存在的問題令人堪憂。因此，尋找有效途徑解決這些問題尤為重要。

    一、建立農村社會保障制度必要性

    社會保障，英文是“social security",直譯為“社會安全”，最早出自美國1935年頒布的《社會保障法)))o此后，聯合國國際勞工局、國際勞工組織都從不從角度對社會保障進行了解釋。《中華人民共和國憲法》第二章第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。

    李鐵映在《建設有中國特色的社會保障制度》一文中也明確指出:“社會保障制度是一個國家經濟社會制度中不可缺少的重要組成部分。每個人在其一生中都會面臨生、老、病、死、傷、殘、失業等風險。而這些風險僅靠個人和家庭力量是難以抗拒和承擔的。所以客觀上要求建立起在個人責任基礎上的社會互濟保障制度”。中國原勞動和社會保障部負責人在2004年ISSA(國際社會保障協會)上指出:“中國的社會保障目標是讓13億人口不同程度地享受到社會保障，特別是九億農村人口”。十七大報告指出:“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。目前，學界幾乎已達成了這樣的共識:社會保障是經濟體制改革的配套工程，是社會的穩定器，是人們基本生活的保護者。

    但是，占我國人口絕大多數的農民卻沒有享受到社會保障制度的陽光雨露。在城鎮，基本上建立了面向絕大多數勞動者和社會成員的社會保障制度，國家機關、企事業單位的勞動者根據現行政策規定，可以享受養老、醫療、工傷、失業和生育保險待遇，部分城鎮困難群體享受城鎮低保待遇，而在農村，農民基本被排除在社會保障體系之外，廣大農民主要以家庭勞動為主，很容易因為年老、疾病、失地等原因返貧。

    因此，建立真正的、覆蓋整個農村的社會保障制度是中國特色社會主義的本質要求，是深入貫徹科學發展觀的要求，是構建社會主義和諧社會的要求，是全面建設小康社會的必然要求。

二、農村社會保障制度存在的問題

(一)農民的社會保障層次低、范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低

農村集體經濟制度范文第4篇

一、農村集體經濟發展滯后的原因分析

1、發展農村集體經濟的政策缺乏有效性和持續性。在傳統集體經濟制度下，高度集中的管理政策，農村集體財產的所有權和使用權全統一到集體經濟組織中，農民既喪失了私人財產權，也喪失了獨立經營權，在這種政策下集體經濟得到快速發展。實行初期，農村集體經濟實行承包、租賃、合資等經營方式，農村集體經濟組織的數量和規模得以擴大，農村集體經濟有了質的發展。

2、農村集體經濟發展不適應市場經濟的發展要求。農村集體經濟組織沒有完全擺脫計劃經濟體制束縛及時適應市場經濟的發展要求，由于集體經濟組織的管理落后、人才匱乏、技術落后，因而農村集體經濟在市場經濟浪潮中逐漸失去了競爭力，也使農村基層組織處于發展生產無財力、提供服務無能力、干部說話無威力、“有事無錢辦”的尷尬境地，集體經濟組織失去了對農民的吸引力和凝聚力，農村集體經濟發展面臨巨大困難。

3、對發展農村集體經濟的認識不夠。各鄉鎮往往只強調村干部的帶頭致富作用而忽視農村集體經濟的發展，沒有認識到發展農村集體經濟是促進農村共同富裕的重要途徑。

4、發展農村集體經濟的要素匱乏。貧困地區農村幾乎所有的村都把土地及生產資料分給了農民，發展農村集體經濟不僅缺少土地這個最基本的生產要素，而且農民也不愿把其他生產要素投入到集體經濟組織中來，生產要素的匱乏極大地限制了農村集體經濟的發展。

三、發展農村經濟需正確認識和解決的幾個問題

要發展壯大村級集體經濟，實現有人干事，有錢干事，干成事，不出事，健康有序地推進社會主義新農村建設，必須充分立足全市農村集體經濟發展的現狀，進一步解放思想，敢破難題，理清思路，積極探索符合農村實際的發展路子。

1、農村經濟的發展過程是“輸血”和“造血”相結合的過程。大體上來說，發展前以外界“輸血”為主，發展中以自身“造血”為主。經濟薄弱的貧困地區農村產業結構的優化和調整，農田水利等基礎設施的改造升級，農村醫療、社會保障體系的健全和完善，都離不開政府及發達地區的政策傾斜，資金幫扶，技術支持等多方面的幫扶，這屬于“輸血”的范疇。而在新條件下，發展優質、高效農業，必須要依靠科技進步。這就需要在“輸血”的基礎上，完善和健全“造血”機能，加大農業科技教育、技能培，重視新技術的就地轉化和鄉土實用人才的培養，提高勞動力的整體素質，能及時解決在結構調整中出現的技術難題，并使之成為懂技術、善管理、會營銷的農業新業主，大大提高了廣大種養戶科學種養的水平，有力地促進了農業效益的增長。

2、農村經濟要大發展必須由“小而全”向專業化、特色化轉變。市場經濟條件下的規模化生產完全不同于集體時代的大生產，以前的大生產是脫離市場的樣樣都有，樣樣都發展不起來的“小而全”的生產模式；而發展大農業就是要實現農業與工業的聯姻，以市場供求杠桿調節農業生產，以工業的理念發展農業。所以，在貧困地區農村發展農業規模經營，必須突破過去的“小而全”思想束縛，實力大農業觀念，用自身優勢找市場，以市場需求定生產。要跳出狹隘的地方觀念，著眼于全區域乃至更大的范圍，統籌規劃，兼顧本村實際，有差別的、有重點地發展一至二種產業，這樣有利于經營的集中、管理的集中、技術的集中，容易做大規模，形成優勢，從而培育成特色產業，凸現經濟效益。

3、農村經濟發展過程中，要分清主次關系，尊重和突出農民的主體地位。分清主次關系，就是要解決好發展貧困地區的農村經濟是為了誰，依靠誰、以誰為主的問題。廣大農民作為全過程的參與實施者和最終受益者，其主體性和自主性地位是不容置疑的，政府特別是涉農部門要當好農民發展過程中的服務者。這就要求政府職能由過去單一的行政領導轉移到既領導又服務上來，把工作重心轉移到發展集體經濟、帶領農民致富上來：深入農業生產一線，了解他們渴望什么，急切需要解決什么；做好服務三農的后勤保障工作，為農民解決生產過程中遇到的難題；做好鼓勵農民創業環境和勞務輸出組織工作，解決好農村富余勞動力的就地安置和轉移問題。為農民搭建好一個表演的舞臺。堅持農民事農民辦，強調農民的主力軍作用，突出農民的主體地位，尊重他們的選擇，在農業產業結構調整上做文章，大力發展綠色食品、特色養殖、優質水果、錯季蔬菜等特色農業產業，走出一條符合本村實際的發展路子。

農村集體經濟制度范文第5篇

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊。《中華人民共 和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須 進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要 深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。