法院審理行政訴訟案件思考

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《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，對于“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決

維持”。這樣的規(guī)定，在理論及實踐中均引起了一定的混亂。

一、判決維持具體行政行為，有悖于行政訴訟的立法目的。

行政訴訟法第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。由于該規(guī)定分為三個層次的內(nèi)容，引起了學(xué)界對于行政訴訟目的一、二、三之爭。

首先，為了法院辦好案，就案辦案顯然不是行政訴訟的目的，如果這樣認(rèn)為，那就是本末倒置。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，行政訴訟的成立必須是由行政行為的相對人起訴而引起的。老百姓交了訴訟費、請律師花了大量的時間、精力和財力來打行政官司，一般來講還沒有那一個行政訴訟的原告，訴訟的目的是為了人民法院正確及時的去審理案件。顯而易見，正確、及時審理行政案件只能是一個其本的要求和保障，而并非目的。

其次，司法的公正性要求決定了，維護(hù)和監(jiān)督也不應(yīng)是行政訴訟的目的。“倘若司法判決的用意不在于解決爭執(zhí)而只是向某一方表示聲援，那么打官司就無甚必要了。”所謂監(jiān)督也和司法對行政進(jìn)行審查的概念和意義不盡相同。人民法院不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法審查和對行政行為的監(jiān)督其外延內(nèi)函均不能周延，司法審查是嚴(yán)格依法進(jìn)行的一種訴訟行為，而監(jiān)督則是一個寬泛的不確定的概念，二者不應(yīng)混淆。也不能認(rèn)為司法審查的目的就是為了監(jiān)督所謂的依法行政，那應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。

再次，正因為行政訴訟的啟動必須依賴于行政行為相對人起訴，其動因在于保護(hù)自身的合法權(quán)益。從訴判相一致的裁判其本原則出發(fā)，只能從原告的訴請作出判決而不應(yīng)兼有其他的因素，更不能站在被告的角度作出判斷。

那么，行政訴訟的目的是什么呢，可以說這是一個宏大的命題，仁者見仁，智者見智，要說清楚這個問題，已經(jīng)超出了筆者的知識和能力所限。僅只能從直觀的角度談點認(rèn)識。

我們通常所說，行政行政訴訟是“民告官”，為什么要告官，那就是為了避免其弱小的合法權(quán)益受到過于強(qiáng)大的行政權(quán)力的侵害，所提供的一個司法救濟(jì)的途徑。從司法為民，以民為本和人民群眾根本利益和價值取向出發(fā)，行政訴訟的目的，只能有一個，就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從這樣的一個根本的出發(fā)點和歸宿所得出的結(jié)論是：人民法院的行政裁判只能對這樣的請求作出回答。

二、判決維持具體行政行為，有悖于裁判中立的原則

裁判中立原則是現(xiàn)代程序的基本原則，是公平和正義的根本保障，程序正義要求裁判者處于中立地位。“中立是對裁判者最基本的要求。“裁判中立直接體現(xiàn)公正原則，又稱為禁止偏頗原則。”源于任何人不得自斷其案”“任何人均不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官”的程序正義原則理念。“在于確保各方參與者受到裁判者平等的對待；與程序法律結(jié)果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結(jié)果的法律主體任何一方不得有利益或其他方面的聯(lián)系。也就是裁判中立要求首先裁判者同爭議的事實和利益沒有關(guān)聯(lián)性，其次裁判者不得對任何一方當(dāng)事人有任何喜惡的傾向。這些義務(wù)的保證制度對應(yīng)的是完善的回避制度與禁止片面接觸制度。”論程序正義--從《自由大憲章》談起薛梅（《公法網(wǎng)站》憲政手稿第四期）

正如江必新同志所指出的，“要解決‘官官相護(hù)’的問題，必須從制度上尤其是體制上確保法院的獨立性和法官中立性”。（參見張步洪編著：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第281頁；）審判獨立是我國憲法確立的原則，又體現(xiàn)在訴訟法律規(guī)范之中。審判獨立是法官中立的必要保障條件。審判獨立是一個法律原則，而法官中立、也就是裁判中立的原則作為一個現(xiàn)代法治原則，也已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同和遵從。最高人民法院頒布的《法官職業(yè)道德準(zhǔn)則》第11條明確規(guī)定“法官審理案件應(yīng)當(dāng)保持中立。”此規(guī)定就明確地給法官的職業(yè)進(jìn)行了一個角色的定位。

從工具論到中立角色的定位轉(zhuǎn)換，應(yīng)該說在民事訴訟中體現(xiàn)得比較到位。比如說，一個民事訴訟原告，提起侵權(quán)訴訟，經(jīng)審理其訴訟請求不能成立，任何一個法官均不會判決維持被告的具體行為。這種情況一是證據(jù)不充分；二是理由不成立；三是被訴的是一個合法的行為。比如，甲訴乙說“他打了我”。經(jīng)審理后，無論如何，都不能判決“打得好”！要是這樣，就違背了中立的原則。

但是這種情況在行政訴訟中，已經(jīng)是習(xí)以為常了。這就是用判決來維持一個具體的行政行為，在行政訴訟中，沒有針對原告的訴請作出回答，而是滿足了被告，對其辯解作出了回答。而在行政訴訟中，被告沒有也可能提出反訴。在這種情況下，拋開原告，滿足被告，是完全沒有理由的。

三、判決維持具體行政行為，有悖于行政行為“效力先定性”原則

所謂效力先定，“是指行政行為一經(jīng)作出后，就假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布為違法無效之前，對行政主體本身和相對方以及其他國家機(jī)關(guān)都具有拘束力，任何個人或團(tuán)體都必須遵從。”（畢可志楊曙光《行政法案例教程》北京大學(xué)出版社2005年版）這種效力的先定性是為了維護(hù)公共秩序、公共利益和實現(xiàn)行政管理效率的需要而必須的。《行政處罰法》第四十五條規(guī)定，“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。”換言之，也就是說，行政行為作出后，除被上級復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等國家有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序撤銷或宣布無效的情況下，都是有效的，除非法律另有規(guī)定的，否則，即使申請復(fù)議或提起訴訟，從理論上講，也不停止執(zhí)行。

這種規(guī)定，與一審案件裁判后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出上，那么一審判決就處于一種效力待定的狀態(tài)是完全不同的。這里有一個習(xí)慣上的誤區(qū)，我們常說一審判決因提出上訴也就沒有效力了，如果是這樣，那么還要二審再來撤銷這個判決干什么呢？再有，上訴案件由上訴的提起，一審判決就無效了，那么國家審判機(jī)關(guān)作出的判決，怎么能由當(dāng)事人對其效力作出定奪呢？所以應(yīng)該說，這時一審判決是一個效力待定的判決，可能有效，也可能無效或者是部分有效部分無效。

一個具體行政行為作出后，相對人不服提出復(fù)議或訴訟，這時被復(fù)議或訴訟的對象：具體行政行為的效力，與上訴時一審的判決其效力待定完全不同。法律明確規(guī)定在復(fù)議或訴訟的過程中，具體行政行為仍然有效，并不停止執(zhí)行。所以這并不是一個效力待定的行為，如果這個行為不必要撤銷，也完全沒有必要再由法院判決來畫蛇添足，去賦予其效力。

四、判決維持具體行政行為，有悖于司法、行政權(quán)力限定的原則

司法機(jī)關(guān)有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行政行為行為進(jìn)行司法審查，這是我國《憲法》確立的劃分行政權(quán)、司法權(quán)界限原則的具體體現(xiàn)。《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這就對司法對行政的審查范圍和內(nèi)容進(jìn)行了限定，同時也是對司法權(quán)和行政權(quán)的交叉和保留進(jìn)行了界定。一旦混淆了這個區(qū)別，就會引起很多的混亂。

在實踐中經(jīng)常有行政機(jī)關(guān)工作人員來到法院詢問，“我們的一個具體行政行為，被法院判決維持的，但是現(xiàn)在需要撤銷或變更，我們能否自行撤銷、變更，應(yīng)該怎樣辦？”我們知道，如果是一個一審判決，被二審維持后，這時，一審是不能變更的，因為這時一審是由于二審的確認(rèn)而生效的。換言之，這時生效的是二審裁判。除非對這個生效的二審裁判經(jīng)審判監(jiān)督程序，否則是不能變動的。

但是，對于一個經(jīng)訴訟程序維持的具體行政行為，作出該行政行為的機(jī)關(guān)能否有權(quán)對其作出變更呢？如果作出變更，是否損害了人民法院裁判的權(quán)威性呢？更有甚者認(rèn)為：是否是拒不執(zhí)行人民法院生效判決、裁定呢？

筆者認(rèn)為，這是一個應(yīng)由行政機(jī)關(guān)解決的問題。而不是司法權(quán)涉及的范圍。人民法院審理行政案件，只對其合法性進(jìn)行審查。也就是說，被人民法院維持的具體行政行為，也可能是一個具有一定的瑕疵、不盡合理的行政行為。在行政自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)這就是一個行政權(quán)的領(lǐng)域，司法權(quán)對此不應(yīng)干預(yù)。如果行政機(jī)關(guān)（包括復(fù)議機(jī)關(guān)）愿意撤銷或變更，相對人、第三人以及行政行為明確的權(quán)利人沒有異議的，司法權(quán)對此是沒有理由介入的。如果有異議而且可訴的情況下，有人提起了行政訴訟，人民法院才能對這個新的行政行為或者是不作為進(jìn)行司法審查。

正因為法院判決維持具體行為，把一個本來簡單的事情搞得復(fù)雜化了。從認(rèn)識、界定到具體程序方面，都產(chǎn)生了一定的混淆。

綜上，特建議在修改《行政訴訟法》時，將“判決維持”具體行政行為的規(guī)定刪去。針對行政訴訟原告的訴訟請求，要么判決撤銷或變更被訴的具體行政行為；要么駁回其訴訟請求。